摘 要:粵澳合作開發(fā)橫琴是在“一國兩制”框架下主權國家內部不同獨立關稅區(qū)的合作，屬于跨域治理的范疇?；洶暮献鏖_發(fā)橫琴有著深厚的合作基礎和政策優(yōu)勢，近年來跨域協(xié)同治理已取得一定成效，但仍存在制度性差異、初始資源差距以及社會認同相異等因素造成的障礙。未來可通過加強粵澳雙方溝通協(xié)調、樹立并推動共同發(fā)展目標、推進優(yōu)勢產業(yè)協(xié)作發(fā)展和切實解決民生問題等途徑，推動雙方優(yōu)勢互補，提升跨域協(xié)同治理能力。

關鍵詞:粵澳合作 跨域治理 橫琴開發(fā) “一國兩制”

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

與一般的省際間的合作不同，粵澳兩地分屬兩種社會制度，兩個獨立關稅區(qū)，兩個司法體系。這種顯著的差異性對粵澳雙方的合作提出了更高要求。隨著跨域治理合作的深入發(fā)展，粵港澳區(qū)域合作已經從以往的“利益離散型合作”過渡到當前的“利益聚合型協(xié)作”。鑒于在粵港澳合作中存在制度障礙和摩擦的情況，如何加強府際管理、營造良好的府際關系成為今后粵港澳合作研究的重點。

澳門參與跨域合作開發(fā)橫琴新區(qū)的合作基礎與發(fā)展優(yōu)勢

粵澳共同開發(fā)橫琴具備良好的合作基礎。澳門回歸20多年來，在“一國兩制、澳人治澳、高度自治”方針指導下，整體經濟實現了跨越式發(fā)展，社會民生福利顯著提升，被視為“一國兩制”的成功實踐。然而，產業(yè)結構極度單一、發(fā)展空間受限，一直是澳門經濟可持續(xù)發(fā)展面臨的重要現實難題。雖然博彩業(yè)的高度繁榮加速了澳門經濟發(fā)展，并帶動澳門人均GDP排名迅速躍升至全球第二。但博彩業(yè)長期“一業(yè)獨大”的經濟結構背后，也暗藏著社會貧富分化加劇和人才競爭力下降等隱憂。新冠肺炎疫情對澳門博彩旅游業(yè)造成了巨大沖擊，也再次暴露了澳門經濟過度依賴博彩業(yè)的脆弱性和背后隱藏的巨大風險。

近年來，澳門致力于推進經濟適度多元發(fā)展，持續(xù)調整產業(yè)結構，以期降低博彩業(yè)壟斷地位對整體經濟帶來的風險。多元產業(yè)發(fā)展空間受土地和市場人口的制約，存在很大的資源約束，需要較大的土地空間、較豐富的人力資源、新興的產業(yè)形態(tài)作為經濟適度多元發(fā)展的支撐。然而澳門地狹人稠，土地面積極其狹小，僅為32.9平方公里。而毗鄰的珠海橫琴島憑借其得天獨厚的地理位置，為推動琴澳合作開發(fā)、釋放經濟活力、促進澳門經濟適度多元發(fā)展提供了巨大的空間。

橫琴島位于珠海市香洲區(qū)橫琴鎮(zhèn)，是珠海市146個海島中最大的島嶼，與澳門凼仔和路環(huán)僅一水之隔，兩地河道最窄處不過百余米，其面積卻是澳門的3倍，因此被視為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的“風向標”和“橋頭堡”。憑借各類特殊的稅務減免、金融投資、人才引進等優(yōu)惠政策，橫琴又被稱為“特區(qū)中的特區(qū)”。早在2014年，橫琴口岸就已實現粵澳兩地二十四小時自助通關，一座長約1.3公里的蓮花大橋連接著澳門路凼城及橫琴，一河兩岸的建筑、道路近在咫尺，可謂“阡陌交通，雞犬相聞”。

橫琴新區(qū)的開發(fā)首先可以有力彌補澳門經濟發(fā)展所面臨的資源短缺問題，為澳門經濟適度多元發(fā)展提供空間載體。其次，在全球化的背景下，區(qū)域合作有利于粵澳整合優(yōu)勢資源，實現共贏。再次，加強區(qū)域合作也有利于形成粵澳政府間良性競爭與合作的關系。此外，粵澳合作開發(fā)橫琴將大幅推動珠澳之間經貿往來的深度和廣度，而橫琴新區(qū)的持久繁榮有賴于珠澳兩地的協(xié)同治理。未來，隨著橫琴新口岸建設與琴澳通關條件的日益便利，橫琴與澳門一體化發(fā)展的態(tài)勢正在提速，粵澳在橫琴合作領域將注重加快基礎設施建設互通互融，加快打造交通基礎設施一體化先行。同時，在未來的橫琴跨境治理中，需優(yōu)化橫琴島空間布局，明確各區(qū)域功能定位，強化內部產業(yè)分工合作，構建“極點帶動、軸帶支撐”的區(qū)域空間格局，進一步拓展珠澳合作發(fā)展的生產、生活和生態(tài)空間。

隨著粵港澳大灣區(qū)建設的深入實施、港珠澳大橋的通車、粵澳合作扶持政策的不斷推出，以及國家新一輪對外開放的不斷深入，粵澳合作開發(fā)橫琴正迎來歷史性發(fā)展機遇。兩地合作制度創(chuàng)新將迎來更多突破，亦將推動橫琴創(chuàng)新資源加速聚集，產業(yè)結構更加多元化發(fā)展，為兩地聯(lián)手開拓國際市場贏得新機遇。

澳門在橫琴跨域治理中取得的積極成效

第一，推動產業(yè)合作。澳門在橫琴開發(fā)過程中積極推動產業(yè)合作，在產業(yè)協(xié)同發(fā)展的過程中探索出由澳門特區(qū)政府推薦、橫琴定向供地給澳門企業(yè)的粵澳合作產業(yè)園模式，同時推動產業(yè)基金的設立以引導產業(yè)發(fā)展。其中，已經建設近8年的粵澳合作中醫(yī)藥科技產業(yè)園，在粵澳兩地政府的支持下，將政策優(yōu)勢與市場化靈活機制相結合，以打造國際級中醫(yī)藥品監(jiān)控基地和建設國際健康產業(yè)交流平臺為目標，著力構建“聯(lián)合辦公—孵化器—加速器—產業(yè)園”全鏈條孵化體系，成為推動粵澳產業(yè)合作和促進澳門經濟適度多元發(fā)展的重要平臺。此外，澳門還推動成立粵澳合作發(fā)展基金會，開創(chuàng)區(qū)域合作及兩地金融合作的創(chuàng)新模式，創(chuàng)設具有保本保息、退場和監(jiān)督等機制的粵澳合作基金，使得澳方在粵澳基金會中擁有更大的話事權。按照相關條款，澳方除可獲得實際出資額3.5%的約定收益之外，當項目收益超過一定的收益定額時將獲得額外分成，以助力澳門特區(qū)財政儲備取得更好的回報。此基金會借助粵方豐富的項目資源和項目投資管理經驗，推動澳門財政儲備資產的多元化及財政儲備資金的保值、增值，為粵澳合作開創(chuàng)了新的合作模式，同時豐富了合作內容并深化了合作層次。長期而言，粵澳資金是澳門深化粵澳合作及大灣區(qū)建設的一個重要切入點，將協(xié)助澳門在推進大灣區(qū)基礎設施互聯(lián)互通、支援重大平臺建設、培育新興產業(yè)、共建宜居宜業(yè)宜游優(yōu)質生活圈等方面作出積極貢獻，有利于進一步提高澳門參與大灣區(qū)建設的融合程度，使其更緊密地融入國家發(fā)展大局。

第二，在民生和教育方面取得的成效。澳門在共同開發(fā)橫琴的過程中，在民生和教育領域積極探索出跨域協(xié)同治理的創(chuàng)新模式。在教育方面，2009年，澳門特區(qū)政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區(qū)的土地使用權，首次租期約40年，并在規(guī)定的期限內享有對該校區(qū)依照澳門特區(qū)法律實施管轄的權利。這種創(chuàng)新的授權管理模式在我國土地地域劃分上突破了制度邊界，最大限度地實現了“一國兩制”下澳門依法施政的多元化發(fā)展。換言之，澳大橫琴校區(qū)在突破國家現有行政體制構架和意識形態(tài)差異的基礎上實現了國家兩種不同政治、經濟體制的平穩(wěn)對接。資源升級令澳大加速發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，在世界大學排名中獲得穩(wěn)步上升。另一方面，澳大橫琴校區(qū)成為“一國兩制”框架下探索粵港澳合作模式的示范區(qū)和深化改革開放及科技創(chuàng)新的先行區(qū)，是國家戰(zhàn)略重要的一步，具有深遠的政治意義。

除此之外，澳門正在與橫琴在民生領域展開積極合作，探索參照澳門社區(qū)建設的相關標準和規(guī)范，規(guī)劃建設“澳門新街坊”項目，并探索將澳門的民生配套保障延伸覆蓋，建設集養(yǎng)老、居住、教育、醫(yī)療于一體的綜合民生體系，該項目預計2022年底完成。

澳門在橫琴跨域治理中面臨的客觀難題

第一，制度性差異導致的組織協(xié)調問題。珠海和澳門分屬兩種不同制度的行政區(qū)，行政組織結構存在較大差異，關稅和法律體系也不同。兩地之間制度差異形成的“制度落差”制約了兩地合作機制的效用發(fā)揮和澳門跨境治理能力的縱深發(fā)展。在珠海，政府主導的粵港澳區(qū)域合作具有較為濃厚的“計劃導向”特征，而澳門的區(qū)域一體化則更多地納入了對市場因素的考量和參考社會公眾的意愿。兩地組織協(xié)調中面臨“政府主導版本”和“區(qū)域治理版本”難以兼容的合作困境。在現行迥異的制度環(huán)境下，兩地之間的資本、服務和人員等要素難以自由流動，兩地之間的服務行業(yè)管理標準和經貿規(guī)則、關稅制度與政策缺乏統(tǒng)一的對接標準。另外，部分政策突破涉及國家事權，地方的自主創(chuàng)新空間較狹小。

第二，澳門和珠海之間存在資源差距的問題。由于內地與澳門生活習慣及社會資源方面的差異，大多數澳門居民融入橫琴或珠海的意愿偏低。據統(tǒng)計，目前澳門居民在橫琴購置的各種物業(yè)總數約占橫琴物業(yè)總數的三分之一，而選擇長期在橫琴居住的澳門居民則不足400人。相較于澳門超過65萬的人口總數，目前在橫琴實際工作和生活的澳門居民微不足道。究其原因，主要是由于當前橫琴的生活居住環(huán)境尚未成熟，未能吸引澳門居民前往居住。此外，長居內地的澳門居民尚無法直接享受澳門政府提供的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障服務，也影響了澳門居民前往內地生活的意愿。而橫琴目前未有產業(yè)能吸引大量澳門人就業(yè)，亦未有相關企業(yè)為澳門人提供充足就業(yè)機會。同時，橫琴島上的交通不便也成為阻礙澳門居民前往橫琴發(fā)展的重要因素。

第三，利益和觀念上的沖突不利于提高跨境治理能力。當前，珠澳兩地對橫琴的定位有所區(qū)別。澳門對橫琴定位更多是支持本澳延伸發(fā)展、拓展空間的備用地或“后花園”，傾向于將橫琴視為澳門發(fā)展多元產業(yè)、延伸社區(qū)服務和改善居民生活的潛在用地。而珠海將橫琴開發(fā)視為新的經濟增長點，期望通過橫琴開發(fā)帶動當地經濟發(fā)展，在沿海經濟特區(qū)新一輪改革發(fā)展競爭中建立優(yōu)勢地位。雙方的立足點不同導致兩地的利益導向存在差異，亟需通過進一步溝通交流及構建利益協(xié)調機制以減少和避免利益分歧問題。此外，盡管粵澳兩地的語言、民俗、人文等方面具有一定的同源性，但兩地居民在價值觀念、意識形態(tài)和文化影響來源等方面具有明顯的異質性，這主要是由于兩地政治制度不一致，以及兩地經濟發(fā)展水平長期存在一定差距。因此兩地居民在文化交流中難免容易產生沖突與碰撞。

橫琴開發(fā)背景下提升粵澳跨域協(xié)同治理能力的建議

推動建立多層次制度化的溝通協(xié)商機制，增強區(qū)域協(xié)同治理能力。面對橫琴跨域治理中可能出現的公共問題，應積極推動粵澳聯(lián)系機制的完善和創(chuàng)新，加速建立健全利益協(xié)調機制，使得跨域公共問題在制度化、規(guī)范化的框架下盡快得到妥善解決?；洶膬傻乜稍谥醒胗嘘P部門的指導下，在充分利用現有的聯(lián)席會議機制的基礎上，探索推進擴大就合作事宜進行自主協(xié)調的范圍，升級粵澳高層會晤和聯(lián)席會議，使之走向多元化和制度化，并增強區(qū)域協(xié)同治理能力，加強兩地政策間的融合。同時，探索建立凝聚粵澳共識、協(xié)調各方利益的橫琴開發(fā)高層決策溝通協(xié)調機制,實現粵澳合作開發(fā)橫琴中的權責一致的合作伙伴關系。

推動構建協(xié)同治理的長效運作機制，營造共同的開發(fā)目標和發(fā)展愿景?；洶膽敵浞肿鹬仉p方的利益訴求，堅持互信、統(tǒng)一的思路和協(xié)同性原則，在充分交流政策需求的基礎上，減少各地政府間在利益上的相互博弈，打破利益固化的藩籬，構建起跨域協(xié)同治理的長效運作機制。在合作開發(fā)橫琴過程中，粵澳雙方應樹立一致的發(fā)展目標，爭取合作共贏。例如，在休閑旅游產業(yè)發(fā)展中，雙方應錯位分工，各自發(fā)揮優(yōu)勢，避免同質性沖突。此外，兩地可在旅游產業(yè)開發(fā)中，加強文化交流互動，提升兩地的文化認同感和歸屬感，減少因文化觀念差異引起的矛盾。

堅持以產業(yè)協(xié)同發(fā)展為合作導向，推動橫琴開發(fā)與澳門優(yōu)勢產業(yè)相結合。建設橫琴新區(qū)的初心就是為澳門產業(yè)多元化創(chuàng)造條件，因而擴大產業(yè)合作是澳門參與橫琴跨域治理的重中之重。應針對澳門現有的產業(yè)基礎和發(fā)展方向，結合橫琴的產業(yè)特色和資源優(yōu)勢，以支持澳門具有一定基礎和成長潛力的產業(yè)為目標，以旅游、會展、中醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、金融等產業(yè)建設為重點，推動構建兩地產業(yè)協(xié)同發(fā)展的共贏局面。

旅游業(yè)可作為澳門經濟發(fā)展的新增長點和突破點。澳門可加強與周邊區(qū)域的旅游合作，共同發(fā)展海上觀光大旅游業(yè)，同時憑借其自身的優(yōu)良生態(tài)環(huán)境、橫琴長隆國際海洋度假區(qū)等已建成的旅游項目，借助港珠澳大橋開通所帶來的機遇，推動粵港澳旅游聯(lián)動發(fā)展。逐步形成“香港購物—澳門文化遺產、博彩休閑—橫琴主題公園、環(huán)島生態(tài)”全域聯(lián)動的旅游圈，共同為游客打造一程多站的旅游體驗。另外，澳門可探索通過市場化手段設立澳門—橫琴旅游產業(yè)發(fā)展促進基金，引導社會資本廣泛參與旅游相關產業(yè)投資。

推動澳門民眾融入橫琴，切實解決跨域治理中的民生問題。澳門在橫琴的跨域治理中應當重視民生問題，增加雙方民眾在橫琴開發(fā)中的獲得感，努力為居民謀福祉。特區(qū)政府應聯(lián)合珠海政府推動多種創(chuàng)新支持政策的出臺和落實，為澳門企業(yè)和投資者建立高效、順暢的信息渠道，鼓勵中小企業(yè)入駐橫琴，并參與到橫琴新區(qū)的開發(fā)之中，發(fā)展具有相對競爭優(yōu)勢的中介服務、中葡貿易、中醫(yī)藥等產業(yè)。同時鼓勵澳門青年在橫琴創(chuàng)業(yè)，并給予一定的措施支持。澳門政府還應鼓勵兩地工商界、學術界、社會團體等各類民間機構的交流，消除各方偏見，尋求合作契機。

加快構建行政協(xié)調機制，增強區(qū)域合作能力。在“一國兩制”框架下，粵澳合作應體現創(chuàng)新精神，追求制度互補的收益最大化，并爭取將制度摩擦導致的成本最小化?？赏ㄟ^三個方面的努力實現：第一，破解市場一體化過程中的體制機制阻礙，消除行政壁壘，促進兩地貨物、資金、信息及人才等要素更加高效便捷流動。其次，應該以跨境邊界區(qū)和自貿區(qū)為突破口，探索兩地合作示范區(qū)的新模式，包括加快推進橫琴口岸查驗機制改革創(chuàng)新，實現更便利通關；在橫琴自貿區(qū)按照“一線放寬、二線管住、人貨分離、分類管理”的原則，落實分線管理模式等。第三，發(fā)揮兩地不同法律制度之間的互補優(yōu)勢，減少制度差異帶來的摩擦。例如通過加強兩地司法合作、創(chuàng)新糾紛解決機制；整合兩地法律服務力量，設立金融監(jiān)管機構等，共同建設良好的營商環(huán)境，將橫琴自貿片區(qū)建設成為高水平對外開放的門戶樞紐，攜手共建高水平的開放經濟體系。

【本文作者為澳門大學社會科學學院副院長、教授】

參考文獻

[1]陳瑞蓮、楊愛平：《從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究：歷史的轉型》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2012年第2期。

責編：谷 漩 / 周素麗

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