【摘要】主動投案反映了中國反腐敗制度的發(fā)展取得了切實(shí)的新成效。這種成效至少體現(xiàn)在三個方面:一是權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋對腐敗分子形成了震懾效應(yīng);二是紀(jì)檢監(jiān)察和國家監(jiān)察體制改革進(jìn)一步理順了紀(jì)法關(guān)系;三是反腐敗開始形成觀念塑造的作用,逐步邁向“不想腐”的新階段。
【關(guān)鍵詞】制度反腐 權(quán)力監(jiān)督 震懾效應(yīng) 監(jiān)察體制
【中圖分類號】D261 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2019年5月9日,中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了這樣一則消息:“云南省委原書記秦光榮涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法,主動投案,目前正在接受中央紀(jì)委國家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。”其中,“主動投案”引起了社會和媒體的廣泛關(guān)注。同一天,中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了一則針對此事的評論,題為《主動投案是選擇了唯一正確的出路》。從這篇評論中我們得知,秦光榮不是第一個主動投案的,他只是中央紀(jì)委國家監(jiān)委發(fā)布的第一個投案自首的原省部級一把手。在他之前,還有河北省政協(xié)原副主席艾文禮以及河南省人大常委會原副主任王鐵,這兩位中管干部之所以“出名”,是因?yàn)樵谥屑o(jì)委三次全會的公報中被點(diǎn)了名。2019年1月召開的十九屆中央紀(jì)委三次全會工作報告顯示:“艾文禮、王鐵等中管干部主動投案,黨的十九大以來共有5000余名黨員干部主動投案。”而5000多這個數(shù)字,在接下來的一年里就翻了一番,十九屆中央紀(jì)委四次全會工作報告顯示:“在強(qiáng)大震懾和政策感召下,全國有10357人主動投案,其中中管干部5人、省管干部119人。”
隨著時間的推移,關(guān)于主動投案的報道越來越多,據(jù)2020年10月9日的最新消息,“云南今年已經(jīng)有271人主動投案,其中廳級干部6名。”從理論上來說,主動投案可以看作腐敗分子的一個行為選擇,如果說在十九大之前這種行為選擇是一種偶然現(xiàn)象,其背后的行為邏輯和規(guī)律可能無法產(chǎn)生社會科學(xué)的解釋,只能解釋為某些零散的偶發(fā)因素導(dǎo)致的。但如果這種現(xiàn)象開始越來越普遍,那么我們至少可以猜測這背后是有一定社會科學(xué)規(guī)律可以探索的。我們將從理性選擇和新制度主義兩個視角嘗試對這一行為選擇進(jìn)行分析,并基于此反觀中國近年來反腐敗制度的新進(jìn)展。
從“投案自首”到“主動投案”
要分析主動投案,首先要搞清楚這個術(shù)語的概念和定義,即到底什么是主動投案。前面提到了云南省委原書記秦光榮主動投案的案例,實(shí)際上秦光榮的重要性還不僅僅在于比艾文禮和王鐵的級別高一些,而是“主動投案”這一提法逐漸被固定下來。在艾文禮和被審查調(diào)查的通報信息中,中紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站的原文是:“河北省政協(xié)原副主席艾文禮涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法,已投案自首,目前正接受中央紀(jì)委國家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。”“中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站8月17日下午發(fā)布消息,河南省人大常委會黨組副書記、副主任王鐵涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法,已投案自首,目前正接受中央紀(jì)委國家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。”可以發(fā)現(xiàn),在調(diào)查艾文禮和王鐵時使用的還是“投案自首”這樣的說法。
可以說,在秦光榮之前,紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)布的消息中主要使用的是“自首”這樣的純法律術(shù)語,比如:“2019年1月9日,據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委消息:赤峰市委副書記、政法委書記王東偉涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法,已向內(nèi)蒙古自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委自首,接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。”又如,2019年2月16日浙江省紹興市政協(xié)原副主席陳建設(shè)接受審查調(diào)查時,使用了“主動投案自首”的表述。而2019年3月26日河南省環(huán)保廳副廳長宋麗英接受監(jiān)察調(diào)查時,中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站的通報表述則是“自動投案”。直至2019年5月9日,在秦光榮案件的通報信息中,才確定使用了“主動投案”,之后主動投案成為固定的術(shù)語,甚至還入選了2019年度十大反腐熱詞。
那么,我們到底應(yīng)該如何理解“主動投案”這一術(shù)語?從三個術(shù)語的使用來說,投案自首、自動投案和主動投案三者之間是有差別的。
首先,投案自首和自動投案都是約定俗成的法律用語,在刑法第六十七條第一款明確規(guī)定:“犯罪以后自動投案,如實(shí)供述自己的罪行的,是自首。”所以自動投案是刑法規(guī)定的認(rèn)定為自首的重要表現(xiàn)之一。但是主動投案是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪時所使用的術(shù)語,在2019年7月發(fā)布的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理主動投案問題的規(guī)定(試行)》第二條規(guī)定:“本規(guī)定所稱主動投案,是指:(一)黨員、監(jiān)察對象的涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題,未被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握,或者雖被掌握,但尚未受到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查調(diào)查談話、訊問或者尚未被采取留置措施時,主動向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)投案;(二)涉案人員的涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題,未被紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握,或者雖被掌握,但尚未受到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的詢問、審查調(diào)查談話、訊問或者尚未被采取留置措施時,主動向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)投案。”因此,主動投案的范圍實(shí)際上要超過自動投案和投案自首,與案件有關(guān)的人員“向其所在黨組織、單位或者有關(guān)負(fù)責(zé)人員投案,向有關(guān)巡視巡察機(jī)構(gòu)投案,以及向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院投案”都可以被視為是主動投案。
其次,主動投案和自動投案在主體身份和投案時間上也存在一定的差異。刑法中所規(guī)定的自動投案,投案人員的身份必須是犯罪嫌疑人和被告人,但是主動投案人員的身份則比較寬松,是“有關(guān)人員”。有研究表明:“主動投案與自動投案在投案主體上最為明顯的差異,就在于涉案人員在刑事訴訟階段有可能不是職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人、被告人,而是以證人等訴訟參與人身份出現(xiàn)。這些涉案人員可以在監(jiān)察調(diào)查中構(gòu)成主動投案的主體,但不可能成為刑法上自動投案的主體,因而不涉及是否構(gòu)成自首的問題。”而在投案時間上,自動投案對時間的要求比較寬松,只要投案主體沒有被司法機(jī)關(guān)控制,都可以投案自首。但是在紀(jì)檢監(jiān)察對職務(wù)犯罪的調(diào)查中,就需要監(jiān)察對象在調(diào)查談話開始之前主動投案,對時間的要求比較嚴(yán)格。因?yàn)椤都o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理主動投案問題的規(guī)定(試行)》第七條規(guī)定:“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對有關(guān)人員進(jìn)行初核談話、審查調(diào)查談話、訊問期間,或者采取留置措施后,有關(guān)人員主動交代紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)未掌握的本人涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題的,不認(rèn)定為主動投案。”在明確了到底什么是主動投案之后,我們將嘗試從理性選擇和新制度主義兩個視角,對主動投案這一新現(xiàn)象提出一些嘗試性的解釋。
從理性選擇的視角出發(fā),主動投案是行動者出于對自身利益考量的理性選擇
從這兩年官方發(fā)布的數(shù)據(jù)來看,主動投案已經(jīng)不是個別和反常的偶然現(xiàn)象了,十九屆中央紀(jì)委四次全會工作報告顯示:“在強(qiáng)大震懾和政策感召下,全國有10357人主動投案,其中中管干部5人、省管干部119人。”這個數(shù)字在中紀(jì)委三次全會的時候還只有5000多人,增長數(shù)字如此之快已經(jīng)可以充分說明問題了。那么如果主動投案不是反常和偶然的非理性行為,我們就有充分的理由認(rèn)為這個現(xiàn)象是犯罪主體的理性選擇。其發(fā)生的原因也很容易理解,那就是對于犯罪主體來說,主動投案利大于弊?!侗O(jiān)察法》第三十一條規(guī)定,涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動認(rèn)罪認(rèn)罰,存在“自動投案,真誠悔罪悔過”等情形的,監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究,并報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議。
從理性選擇的視角出發(fā),我們可以把主動投案現(xiàn)象看作是行動者出于對自身利益考量的理性選擇。在理性選擇的視角下,我們更傾向于認(rèn)為主動投案是犯罪主體在面臨懲罰和從輕處罰的機(jī)會時,通過權(quán)衡利弊所做出的理性選擇,而不是某種道德和社會規(guī)范驅(qū)動的結(jié)果。
從這一視角出發(fā),犯罪主體在選擇主動投案時可能主要考慮兩個因素。一是對自己被查處概率的預(yù)期。如果其對自己被查處概率的預(yù)期越高,那么其主動投案的可能性也會相應(yīng)提高。在腐敗研究領(lǐng)域中,學(xué)界曾經(jīng)提出了“犯罪—懲罰”模型來解釋腐敗行為的發(fā)生。這一理論認(rèn)為,腐敗行為的發(fā)生取決于行動者對腐敗收益和被抓捕風(fēng)險二者的預(yù)期,行動者會理性地選擇腐敗收益大而懲罰風(fēng)險小的腐敗形式。如果當(dāng)初在選擇腐敗時犯罪主體是理性的,那么顯然主動投案應(yīng)該是犯罪之后的一種理性選擇。二是對減輕懲罰的需求。如果對未來減輕懲罰的需求越強(qiáng)烈,那么其主動投案的概率也會更高。因?yàn)橹鲃油栋傅奈ㄒ缓锰?,就是可以爭取到組織的寬大處理。
從新制度主義的視角來看,主動投案是個人特質(zhì)和外在制度環(huán)境共同作用的結(jié)果
理性選擇理論的解釋力雖然很強(qiáng),但是人類的行為選擇是非常復(fù)雜的,道德、情感、文化觀念等因素都可能會極大影響一個人的行為。同時,所有人都是“有限理性”的,在面對組織審查如此重大的事情時,也不是所有人都能做到冷靜分析和理性選擇的。因此,根據(jù)新制度主義的觀點(diǎn),主動投案也可能是個人特質(zhì)和外在制度環(huán)境共同作用的結(jié)果。從理論上來說,行動者所處的外在制度環(huán)境發(fā)生了變化,那么個人的行為選擇會相應(yīng)發(fā)生變化。根據(jù)傳統(tǒng)的制度腐敗理論,腐敗的機(jī)會有可能是由制度本身造就的,在有些制度環(huán)境下,并不需要行動者去創(chuàng)造機(jī)會,腐敗是制度設(shè)計的一個自然結(jié)果。但是有些制度可能為行動者創(chuàng)造了更多的自體腐敗(貪污挪用類)的機(jī)會,而另外一些制度則創(chuàng)造了更多的交易型腐?。ㄐ匈V受賄類)的機(jī)會,處于不同制度環(huán)境下的行動者,其卷入不同類型的腐敗行為的概率也有所差別。因此,作為腐敗行為的主體,其主動投案行為也應(yīng)當(dāng)受到了制度的塑造作用。
理性選擇理論在解釋主動投案行為時還有一個很大的局限性,那就是他沒有辦法說明主動投案數(shù)字的巨大增長。因?yàn)榉缸镏黧w的理性程度可以說是恒定的,那么同樣是理性選擇,為何在十九大之后數(shù)量突然猛增呢?這其中的原因只能從制度中去尋找。從十八大以來,中央加強(qiáng)了反腐敗力度,新一輪的反腐敗斗爭有兩個不同于以往的核心特征:一是堅持對權(quán)力監(jiān)督的“全覆蓋”,力爭對公共權(quán)力的監(jiān)督不留死角;二是對各類腐敗問題采取“零容忍”的態(tài)度,堅持對“老虎”和“蒼蠅”一起打??梢哉f,中國反腐敗的制度環(huán)境發(fā)生了極大變化。在國家監(jiān)察委員會成立后,反貪局的力量也補(bǔ)充到了原有的紀(jì)檢監(jiān)察部門,反腐敗的相關(guān)法律、法規(guī)和黨規(guī)也不斷完善,監(jiān)察委對于職務(wù)犯罪的調(diào)查能力、手段和范圍都有很大的提升。在原來的制度環(huán)境下可以隱藏的問題,由于制度的轉(zhuǎn)變而通通暴露出來了。這就使得許多犯罪分子為了適應(yīng)新的環(huán)境,不得不選擇主動投案,爭取寬大處理。
當(dāng)越來越多的犯罪分子選擇主動投案時,主動投案就會形成一種示范效應(yīng)。也就是說,當(dāng)一個潛藏的腐敗分子,其周圍發(fā)生主動投案的情形越多時,其選擇主動投案的概率也會越高。長此以往,就可以形成一種良性循環(huán),主動投案的現(xiàn)象越普遍,就會讓更多隱藏的腐敗分子去選擇主動投案。
主動投案與中國反腐敗的制度發(fā)展
無論是理性選擇的視角,還是新制度主義的視角,實(shí)際上都把結(jié)論引向一個方向:那就是主動投案反映了中國反腐敗制度發(fā)展取得了切實(shí)的新成效,不僅是對腐敗分子形成了全方位的震懾效應(yīng),更重要是逐漸起到觀念塑造的作用,逐步邁向“不想腐”的新階段。
首先是震懾效應(yīng)。黨的十八大以來,中國反腐敗在戰(zhàn)略和制度上發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變,黨中央首先轉(zhuǎn)變了對中國目前反腐敗形勢的判斷,恢復(fù)了1993年當(dāng)時的一個重要判斷,那就是反腐敗的形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜:“新形勢下,我們黨面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的考驗(yàn),精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前。”在這種形勢下,黨中央果斷調(diào)整反腐敗戰(zhàn)略,在“三不腐”(不敢腐、不能腐、不想腐)戰(zhàn)略中首先實(shí)現(xiàn)不敢腐,加大力度治標(biāo),用治標(biāo)為治本贏得時間。為此,各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)針對本職工作要實(shí)現(xiàn)“三轉(zhuǎn)”(轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)),清理退出與主業(yè)無關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),中央紀(jì)委國家監(jiān)委參加議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由125個減至14個,精簡率85%。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)占內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)60%以上,人員數(shù)占編制總數(shù)60%以上,在不增加建制編制的前提下,將紀(jì)檢監(jiān)察室從8個增加到12個。從十八大期間中紀(jì)委歷次公報中的統(tǒng)計數(shù)字來看,十八大期間共查處各類違紀(jì)違法案件154萬多件,涉及157萬多人,其中省部級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部440余人。在十七大期間,同樣的數(shù)字只有66萬多人。這樣一系列的重大舉措,使得十八大期間對腐敗分子真正形成了巨大的震懾效應(yīng)。
同時,黨的十九大之后,雖然不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)了,但是中央并沒有改變對腐敗形勢的根本判斷,也絲毫沒有放松對腐敗案件的打擊力度。同時,“三不腐”戰(zhàn)略由分步推進(jìn)改為一體推進(jìn), 針對不能腐和不敢腐的各項(xiàng)舉措也相繼上馬。在國家監(jiān)察委員會改革之后,紀(jì)檢和監(jiān)察的主要職能開始聚焦到“權(quán)力監(jiān)督”上來,從根本上解決濫用公共權(quán)力的問題。在這種形勢下,潛藏的腐敗分子對被查處的風(fēng)險預(yù)期越來越高,根據(jù)前文的理論推理,這在很大程度上會增加主動投案的幾率。
其次是紀(jì)法關(guān)系。從投案自首,到自動投案,再到主動投案,看似只有幾個字的變化,但從更深的層次來說其實(shí)體現(xiàn)了中國反腐敗制度發(fā)展的一個重要特征,那就是理順紀(jì)法關(guān)系的問題。長期以來,檢察院下屬的反貪部門,和紀(jì)檢監(jiān)察部門在部分功能上是重合的,雖然從法理上來說,反貪局打擊的是職務(wù)犯罪,但是貪污賄賂類職務(wù)犯罪,在很大程度上就是紀(jì)委所著力打擊的腐敗現(xiàn)象。二者在監(jiān)督對象上也有很多重合的地方,在這種紀(jì)法分離的監(jiān)督模式下,難免存在紀(jì)法銜接不暢,紀(jì)法無法融合,甚至出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。監(jiān)察委改革以后,隨著新的國家監(jiān)察法的實(shí)施,紀(jì)律和法律在反腐敗實(shí)踐中的關(guān)系逐漸被理順了。首先是要實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開,紀(jì)律的歸紀(jì)律,法律的歸法律。所以在主動投案問題上,紀(jì)檢監(jiān)察部門所使用的術(shù)語就區(qū)別于法律用語,不再輕易使用“自首”和“自動投案”這樣的術(shù)語了。此外,僅僅分開是不夠的,還要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接。在紀(jì)檢監(jiān)察部門調(diào)查審理完畢之后,需要移交司法部門進(jìn)行公訴,這時候就要把主動投案中的情節(jié)進(jìn)行認(rèn)定,與司法部門對自首和自動投案的認(rèn)定銜接起來。紀(jì)檢監(jiān)察部門所調(diào)查使用的證據(jù),應(yīng)當(dāng)在后續(xù)的司法程序中直接加以使用。
最后是觀念塑造。反腐敗的制度發(fā)展,不僅僅要改變?nèi)说男袨椋匾氖歉淖児毴藛T的觀念,這也是我們最后實(shí)現(xiàn)的“不想腐”??梢哉f,主動投案現(xiàn)象的大量涌現(xiàn),在一定程度上說明了腐敗分子的觀念在發(fā)生變化。從理性選擇的角度來說,他們認(rèn)為主動投案比逃避懲罰更加符合自己的長遠(yuǎn)利益。從新制度主義的角度來說,腐敗分子可以真正認(rèn)識到自己的錯誤,從良心上幡然悔悟,充分說明這些年中國反腐敗的制度發(fā)展,已經(jīng)在不想腐的階段上開始初見成效了。
(作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo))
【參考文獻(xiàn)】
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④《中華人民共和國監(jiān)察法》,新華網(wǎng),2018年3月26日。
⑤[美]蓋伊·彼得斯著,王向民、段紅偉譯:《政治科學(xué)中的制度理論:“新制度主義”》,上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán),2011年。責(zé)編/孫垚 美編/陳琳
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