摘 要:數(shù)據(jù)從最初的開放共享到現(xiàn)在的市場化配置，是社會發(fā)展的必然結(jié)果。隨著數(shù)據(jù)成為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)治理逐漸成為國家治理的重要內(nèi)容。面對經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)和人民日益增長的美好生活需要，可以通過數(shù)據(jù)權(quán)的法律認定和技術(shù)保護、特定領(lǐng)域或場景的數(shù)據(jù)生態(tài)體系構(gòu)建、公共數(shù)據(jù)的市場化服務(wù)或市場化配置、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)的公共價值創(chuàng)造等舉措做好城市數(shù)據(jù)治理工作，全面推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、市域治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:數(shù)字化轉(zhuǎn)型 數(shù)據(jù)治理 經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展 市域治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

正在推進的政府、企業(yè)與社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型都需要以數(shù)據(jù)要素在政府、市場、社會之間的有序自由流動為前提。擁有土地、勞動力、資本、技術(shù)等戰(zhàn)略資源的城市，也在搶占數(shù)據(jù)要素資源，助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和市域治理現(xiàn)代化。這些城市試圖通過加強城市數(shù)據(jù)治理制度建設(shè)促進數(shù)據(jù)要素高效配置，但是尚未獲得突破式創(chuàng)新。為了加快推進數(shù)據(jù)要素的有序自由流動，迫切需要破解城市數(shù)據(jù)治理難題，構(gòu)建更加開放的城市數(shù)據(jù)治理體系。

城市數(shù)據(jù)治理制度建設(shè)的轉(zhuǎn)型：從開放共享到要素市場化配置

城市數(shù)據(jù)治理制度建設(shè)率先從政務(wù)數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域起步。2015年2月15日，杭州市人民政府辦公廳印發(fā)《杭州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》，旨在推動杭州各政務(wù)部門之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，切實提高行政效能、服務(wù)質(zhì)量和管理水平。2016年9月19日，國務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》為包括政務(wù)數(shù)據(jù)在內(nèi)的政務(wù)信息資源共享作出了制度安排，明確提出政務(wù)信息資源共享應(yīng)遵循“以共享為原則，不共享為例外”“需求導(dǎo)向，無償使用”等原則，并將政務(wù)信息資源按共享類型分為無條件共享、有條件共享、不予共享等三種類型，為加快推動政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享，增強政府公信力，提高行政效率，提升服務(wù)水平奠定了堅實基礎(chǔ)。全國各地也紛紛出臺了相應(yīng)的政策文件，積極推進政務(wù)信息資源開放共享，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型在很多地方取得重大進展。另外，新冠肺炎疫情防控期間，“非接觸式”政務(wù)服務(wù)成為新常態(tài)，這在某種程度上進一步推動了政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享。

開放、共享逐步成為城市政府數(shù)據(jù)治理制度建設(shè)的主線，并更多采用公共數(shù)據(jù)。政府數(shù)據(jù)開放的價值只有在實際應(yīng)用中實現(xiàn)，特別是在市場應(yīng)用中，這使得政府數(shù)據(jù)開放的總體進展并不理想。另一方面，在實踐中，地方政府逐漸認識到僅僅推進政府部門擁有的數(shù)據(jù)共享和開放，難以完全滿足服務(wù)創(chuàng)新的要求，應(yīng)在更大范圍內(nèi)推動數(shù)據(jù)開放共享。因此，更多城市政府在制定政策文件時開始采用“公共數(shù)據(jù)”，取代“政務(wù)數(shù)據(jù)”或“政府數(shù)據(jù)”。

數(shù)據(jù)要素配置正在成為數(shù)據(jù)治理制度建設(shè)的重點，并較多關(guān)注市場主體。2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》。該文件首次將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素相并列，并提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”，具體包括推進政府數(shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價值、加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護三方面。在這之前，盡管有地方提出數(shù)據(jù)的市場化配置，但并沒有詳細規(guī)定。在該文件出臺之后，一些城市已經(jīng)開始著手全面推進數(shù)據(jù)要素配置，如2020年7月15日公布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》提出加快數(shù)據(jù)要素市場培育，促進數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要構(gòu)建更加開放的城市數(shù)據(jù)治理體系

數(shù)據(jù)已經(jīng)成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的戰(zhàn)略性資源。據(jù)國際數(shù)據(jù)公司（International Data Corporation，簡稱“IDC”）發(fā)布的《IDC：2025年中國將擁有全球最大的數(shù)據(jù)圈》白皮書預(yù)測，在2025年，中國數(shù)據(jù)圈將增至48.6ZB，占全球27.8%，成為最大數(shù)據(jù)圈。2021年至2025年，是中國經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，數(shù)據(jù)在其中扮演的作用至為重要。對于企業(yè)而言，數(shù)字化不僅能夠通過數(shù)據(jù)在消費互聯(lián)網(wǎng)中的優(yōu)化配置降低交易成本，而且能夠通過數(shù)據(jù)在產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)中的優(yōu)化配置降低生產(chǎn)成本，全面提升企業(yè)效率。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，基于數(shù)據(jù)自由流動，數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)自身可以通過創(chuàng)新實現(xiàn)升級，并且能夠通過促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化改造實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。對于國家經(jīng)濟增長而言，數(shù)據(jù)要素驅(qū)動的技術(shù)進步與創(chuàng)新擴散，將促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

城市在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中扮演著無法替代的引領(lǐng)作用。據(jù)華頓經(jīng)濟研究院編制的“2020年中國百強城市排行榜”顯示：2019年，百強城市GDP總量為69.58萬億元，占全國GDP總量的70.23%?？梢?，城市對經(jīng)濟增長具有重要引領(lǐng)作用，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展首先應(yīng)確保城市高質(zhì)量發(fā)展。城市擁有更為稀缺的土地資源、更高層次的勞動力、更為豐富的資本和技術(shù)，同時也更容易集聚數(shù)據(jù)資源。據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、中國社會科學(xué)出版社聯(lián)合發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告2020》預(yù)計，到2025年，中國城鎮(zhèn)化率將達到65.5%。城市龐大的人口數(shù)量以及每個市民對美好生活的向往，也會推動形成巨大的高品質(zhì)市場需求，倒逼城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

城市會持續(xù)推進數(shù)據(jù)要素有序自由流動進而促進經(jīng)濟發(fā)展。為保持經(jīng)濟增長優(yōu)勢或者實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式增長，城市越來越重視數(shù)據(jù)資源，推動數(shù)據(jù)要素自由流動。在2018年第八次機構(gòu)改革中，許多城市成立與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相應(yīng)的機構(gòu)或部門，并且進一步加強了對數(shù)據(jù)要素的管理與開發(fā)利用。例如，2019年掛牌運作的深圳市工業(yè)和信息化局的新調(diào)整職責包括推進社會經(jīng)濟領(lǐng)域大數(shù)據(jù)開發(fā)、應(yīng)用和管理創(chuàng)新。在國家層面正式提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場后，各城市勢必會進一步加強制度創(chuàng)新，為數(shù)據(jù)要素在當?shù)禺a(chǎn)業(yè)中的自由流動創(chuàng)造有利條件。

城市治理現(xiàn)代化需要構(gòu)建更加開放的城市數(shù)據(jù)治理體系

數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化是城市治理的必然發(fā)展趨勢。在城市發(fā)展面臨諸多新問題、信息技術(shù)蓬勃發(fā)展的背景下，運用信息技術(shù)幫助解決城市發(fā)展難題成為整個社會的重要共識。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，城市信息化應(yīng)用水平不斷提升，智慧城市建設(shè)應(yīng)運而生。智慧城市建設(shè)，讓很多城市找到新的發(fā)展契機，逐步推動城市治理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，幫助其提升政府運行效率、精準供給公共服務(wù)、優(yōu)化城市規(guī)劃和公共決策。

數(shù)據(jù)驅(qū)動的管理和服務(wù)創(chuàng)新是城市治理創(chuàng)新的著力點。數(shù)據(jù)在城市管理服務(wù)中的不斷累積，讓政府擁有了大量數(shù)據(jù)；而大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用為數(shù)據(jù)驅(qū)動的管理和服務(wù)創(chuàng)新提供了技術(shù)條件，讓城市治理創(chuàng)新找到著力點。2016年，“城市大腦”在杭州市啟動，主要包括數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換中心、數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺、開放算法平臺以及超大規(guī)模計算平臺。數(shù)據(jù)驅(qū)動是“城市大腦”的基本特征，也是后者運行的前提條件?；诖?，2018年5月，《杭州城市數(shù)據(jù)大腦規(guī)劃（2018-2022）》正式發(fā)布，提出即時匯聚各行業(yè)和領(lǐng)域數(shù)據(jù)，形成海量數(shù)據(jù)資源，基于數(shù)據(jù)資源優(yōu)化城市公共資源，最終推動城市治理模式升級。

現(xiàn)有城市數(shù)據(jù)治理體系無法有效滿足城市治理現(xiàn)代化的需要。城市治理現(xiàn)代化要求更加全面、更加精細的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，也就需要更加多元、更加實時的數(shù)據(jù)資源。但是，現(xiàn)有城市數(shù)據(jù)治理體系無法有效滿足相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源需要。例如，當前的城市數(shù)據(jù)治理制度設(shè)計更多是從政府部門如何與其它政府部門共享數(shù)據(jù)、如何對外開放數(shù)據(jù)角度出發(fā)，很少考慮每個政府部門如何從外部獲得數(shù)據(jù)來重構(gòu)業(yè)務(wù)流程、重塑業(yè)務(wù)模式；有效保護個人信息已經(jīng)成為數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新的前提，但是城市政府對如何有效保護個人信息尚沒有切實可行的技術(shù)和管理策略。

構(gòu)建更加開放城市數(shù)據(jù)治理體系應(yīng)破解的技術(shù)制度難題

數(shù)據(jù)權(quán)的法律認定和技術(shù)保護。數(shù)據(jù)有序自由流動的前提是數(shù)據(jù)權(quán)能夠清晰認定，特別是在法律層面的認定，包括所有權(quán)、使用權(quán)和處理權(quán)等。遺憾的是，這三個權(quán)利很難完全分割，一旦徹底分割就會帶來其他各種各樣的問題。因此，法律上數(shù)據(jù)權(quán)難以認定和保護，在很大程度上限制了數(shù)據(jù)的有序自由流動。以區(qū)塊鏈為代表的信任技術(shù)為數(shù)據(jù)權(quán)的認定和保護帶來了可能性。理論上講，可以基于區(qū)塊鏈技術(shù)搭建相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享或交易平臺，讓數(shù)據(jù)相關(guān)方能夠確保各自的權(quán)利不受侵犯。但是，目前尚沒有形成切實有效的技術(shù)解決方案。同時，相應(yīng)的立法工作也相對滯后。

特定領(lǐng)域或場景的數(shù)據(jù)生態(tài)體系構(gòu)建。數(shù)據(jù)生態(tài)體系的構(gòu)建不僅應(yīng)從城市層面展開，更應(yīng)該深入細化到具體的領(lǐng)域和應(yīng)用場景。畢竟數(shù)據(jù)驅(qū)動的管理和服務(wù)創(chuàng)新主要是面向應(yīng)用場景的。特定領(lǐng)域或場景的數(shù)據(jù)生態(tài)體系構(gòu)建涉及面非常大。一方面，各行各業(yè)都需要構(gòu)建數(shù)據(jù)生態(tài)體系，但每個行業(yè)或領(lǐng)域的實際狀況存在很大差異，因此需要分別獨立地構(gòu)建數(shù)據(jù)生態(tài)體系，在實際推進過程中存在很多困難；另一方面，特定領(lǐng)域或場景的數(shù)據(jù)生態(tài)體系構(gòu)建需要跨部門協(xié)調(diào)、跨層級聯(lián)動，甚至需要跨區(qū)域融合和國際化合作。從單一領(lǐng)域進行相關(guān)的協(xié)調(diào)工作是非常困難的，從城市層面協(xié)調(diào)甚至是不可能的，需要國家層面的制度安排和統(tǒng)籌。

公共數(shù)據(jù)的市場化服務(wù)或市場化配置。在現(xiàn)有的制度設(shè)計中，對于公共數(shù)據(jù)的使用主要是無償?shù)?，例如公共?shù)據(jù)在政府部門之間的共享是無償?shù)?，公共?shù)據(jù)的對外開放也是無償?shù)?。但是，很多公共?shù)據(jù)具有經(jīng)濟價值，甚至具有非常高的經(jīng)濟價值。對于具有經(jīng)濟價值的公共數(shù)據(jù)是否能夠進行市場化服務(wù)或市場化配置是存在爭議的，盡管在實踐當中已經(jīng)較為普遍。對于公共數(shù)據(jù)能否進行市場化服務(wù)或市場化配置需要從國家層面作出相應(yīng)的制度安排，城市政府才能更加有效地實施創(chuàng)新。

企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)的公共價值創(chuàng)造。大量企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)的聚合可以用于公共價值的創(chuàng)造，但是用于公共價值創(chuàng)造的邊界需要厘定。例如，阿里巴巴、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)公司積累的海量數(shù)據(jù)能否讓城市政府用于公共價值創(chuàng)造。在健康碼實現(xiàn)了高效率的人員流動管理，為復(fù)工復(fù)產(chǎn)、疫情防控提供了有力保障的背景下，一些城市試圖擴展健康碼的應(yīng)用范圍，將其升級為城市碼。但是由于個人信息保護、社會輿論壓力等原因，相關(guān)的擴展應(yīng)用并沒有得到實際推廣。這些問題都是構(gòu)建更加開放的城市數(shù)據(jù)治理體系不可避免的，但又是城市政府自身無法有效解決的。

【本文作者為電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授；本文系四川省軟科學(xué)計劃研究項目“四川省縣域社會治理智能化的場景數(shù)據(jù)需求和政府數(shù)據(jù)鏈構(gòu)建研究”（編號：2020JDR0153）和成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“成都市社會治理中的網(wǎng)絡(luò)參與機制創(chuàng)新研究”（編號：YY0920200237）階段性研究成果】

參考文獻

[1]盛磊：《以數(shù)據(jù)要素資源助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2020年第17期。

[2] 張會平：《面向公共價值創(chuàng)造的城市公共數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新》，《行政論壇》，2020年第1期。

責編：賀勝蘭 / 臧雪文

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