摘 要:在后疫情時(shí)代，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的突出問(wèn)題之一，就是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。為此，要處理好發(fā)展與安全的關(guān)系，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)更加安全的發(fā)展；持續(xù)提升應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的治理能力，使之能夠在危機(jī)的預(yù)警、響應(yīng)、處置、善后和防范等各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)付自如；持續(xù)提升應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的治理合法性，贏得民眾對(duì)政府的信任，推動(dòng)共建共享平安中國(guó)；評(píng)估、管理和提升應(yīng)急管理績(jī)效，從而實(shí)現(xiàn)更高效能的治理。

關(guān)鍵詞:統(tǒng)籌發(fā)展和安全 國(guó)家治理 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2020年新冠肺炎疫情全球大流行，截至2020年底全球超過(guò)8000萬(wàn)人感染病毒，180多萬(wàn)人因之喪生。與此同時(shí)，疫情沖擊使旅游、餐飲、商貿(mào)、娛樂(lè)等許多行業(yè)遭受重創(chuàng)，交通管控等疫情防控措施使脆弱的全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化。此外，病患、失業(yè)、輟學(xué)、犯罪等一系列社會(huì)問(wèn)題滋生，使一些國(guó)家的主權(quán)安全岌岌可危。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，在新冠肺炎疫情的影響下，人們更加認(rèn)識(shí)到統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要性。

黨的十九屆五中全會(huì)提出要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”，并指出要“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略，維護(hù)和塑造國(guó)家安全，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，把安全發(fā)展貫穿國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程，防范和化解影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)，筑牢國(guó)家安全屏障”。全會(huì)明確要加強(qiáng)國(guó)家安全體系和能力建設(shè)，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，保障人民生命安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全。這意味著要從國(guó)家戰(zhàn)略高度重視統(tǒng)籌發(fā)展和安全，從大安全和大發(fā)展的視角推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)。

如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全之間的關(guān)系

發(fā)展和安全之間的關(guān)系是微妙、動(dòng)態(tài)和復(fù)雜的，而如何對(duì)其加以統(tǒng)籌，則取決于我們?nèi)绾握J(rèn)識(shí)二者之間的關(guān)系。如果把發(fā)展和安全進(jìn)行簡(jiǎn)單的劃分（高水平或低水平），并對(duì)二者之間的關(guān)系加以組合，那么我們可以明確四種典型狀態(tài)（如圖1所示）。

首先是第一種情形，發(fā)展和安全都是低水平的，這種雙低狀態(tài)意味著人類社會(huì)的“至暗時(shí)刻”。顯然，這種情形是不可取的，也是難以為繼的一種狀態(tài)。人類在20世紀(jì)以前一直處于低水平的發(fā)展和低水平的安全之中，只不過(guò)到了最近一個(gè)世紀(jì)特別是20世紀(jì)中葉以后，才有了發(fā)展和安全的齊頭并進(jìn)。

第二種情形是發(fā)展處于低水平而安全處于高水平。在這種情形之下，人類社會(huì)處于發(fā)展停滯的安全之中。由于政治體制和科學(xué)技術(shù)沒(méi)有突破性進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，社會(huì)陷入“內(nèi)卷化”狀態(tài)而裹足不前。此時(shí)的安全是有條件和不穩(wěn)定的，極易受到自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)事件的沖擊。因此，在這種情況下，即便處于相對(duì)較高水平的安全之中，也是一種虛幻的安全假象，由于沒(méi)有發(fā)展的支撐而難以為繼。

第三種情形是“致命的發(fā)展”，或者說(shuō)是沒(méi)有安全保障的發(fā)展。在工業(yè)化快速推進(jìn)的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮令人陶醉，但是由此帶來(lái)的環(huán)境污染、事故傷亡、健康威脅等風(fēng)險(xiǎn)也與日俱增，使高速發(fā)展付出了巨大的安全代價(jià)，甚至可以說(shuō)是得不償失的誤導(dǎo)性發(fā)展。比如，在先污染后治理的發(fā)展觀念指導(dǎo)下，許多湖泊、河流和土地遭受嚴(yán)重的污染，而為此付出的環(huán)境整治成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)展所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。特別是為了追求發(fā)展速度而不惜一切代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，往往埋下了難以根治的安全隱患，使來(lái)之不易的發(fā)展果實(shí)脆弱難保。與此同時(shí)，新技術(shù)的應(yīng)用帶來(lái)了效率的提升，但是也使安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯。比如，外賣騎手遭遇平臺(tái)算法陷阱而導(dǎo)致交通事故頻增，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的過(guò)度加班文化導(dǎo)致員工過(guò)勞猝死，等等。

第四種情形是高質(zhì)量發(fā)展，即發(fā)展和安全都處于高水平，且二者相互促進(jìn)。在這樣一種情形之下，發(fā)展和安全攜手并進(jìn)并有機(jī)統(tǒng)籌，發(fā)展為安全提供了支撐，安全為發(fā)展提供了保障，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展和安全的辯證統(tǒng)一。發(fā)展和安全并非水火不容或不可兼得的矛盾，而是能夠進(jìn)行系統(tǒng)把握、動(dòng)態(tài)平衡、系統(tǒng)協(xié)調(diào)和有機(jī)統(tǒng)籌的。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的說(shuō)明中指出：“我們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。”我們要“處理好發(fā)展和安全的關(guān)系，有效防范和應(yīng)對(duì)可能影響現(xiàn)代化進(jìn)程的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”。

從人類社會(huì)的發(fā)展歷程來(lái)看，發(fā)展、安全以及發(fā)展和安全之間的關(guān)系經(jīng)歷了值得關(guān)注的變化。放眼歷史，可以看到人類社會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間都處于低水平的發(fā)展和安全之中。工業(yè)革命帶來(lái)了科技進(jìn)步和工業(yè)增長(zhǎng)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但是也使各種各樣的安全問(wèn)題凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)一步提速增效，安全水平也得到同步提升，并實(shí)現(xiàn)了發(fā)展和安全的攜手并進(jìn)。

在發(fā)展和安全之間的關(guān)系方面，生態(tài)環(huán)境和交通安全這兩個(gè)領(lǐng)域?yàn)槲覀兲峁┝擞幸娴膯⑹尽Ｉ鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域的庫(kù)茲涅茲曲線刻畫(huà)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境質(zhì)量之間的動(dòng)態(tài)曲線關(guān)系，即在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)初期，環(huán)境質(zhì)量會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而惡化；但是，在越過(guò)了拐點(diǎn)以后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的不是環(huán)境污染，而是環(huán)境質(zhì)量的同步改善。類似地，在交通安全領(lǐng)域，機(jī)動(dòng)車保有量的增長(zhǎng)在一開(kāi)始會(huì)導(dǎo)致交通事故和傷亡人數(shù)的攀升；但是，一旦達(dá)到了臨界值，機(jī)動(dòng)車保有量的增長(zhǎng)不僅不會(huì)使交通事故問(wèn)題惡化，而且可能大大減少交通事故。因此，發(fā)展和安全之間盡管充滿張力，但是卻并非都是沖突和矛盾，而是可以得到有效統(tǒng)籌和平衡的。

雖然新冠肺炎疫情帶來(lái)了前所未有的安全挑戰(zhàn)，但是我們?nèi)匀灰姓J(rèn)當(dāng)下的時(shí)代不是黑暗的時(shí)代，而是有史以來(lái)最好的時(shí)代。史蒂芬·平克在《當(dāng)下的啟蒙：為理性、科學(xué)、人文主義和進(jìn)步辯護(hù)》中指出：“人類的聰明才智已經(jīng)戰(zhàn)勝了生命的主要威脅，……可以說(shuō)，我們正生活在歷史上最安全的時(shí)代。”正是得益于政治進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)啟蒙、科技發(fā)展，我們才得以避免許多過(guò)去世代所難以避免的威脅和風(fēng)險(xiǎn)。但是，新冠肺炎疫情沖擊使發(fā)展和安全的統(tǒng)籌問(wèn)題進(jìn)一步凸顯，而如何在后疫情時(shí)代更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，就成為至關(guān)重要的課題。

如何保障安全感十足的高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九屆五中全會(huì)提出到2035年要實(shí)現(xiàn)的一系列遠(yuǎn)景目標(biāo)中，其中之一就是要使平安中國(guó)建設(shè)達(dá)到更高水平。發(fā)展帶來(lái)的是獲得感，安全帶來(lái)的是安全感，而只有發(fā)展和安全得以統(tǒng)籌才能有真正的幸福感。在后疫情時(shí)代，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的突出問(wèn)題之一，就是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。為此要加強(qiáng)國(guó)家安全體系和能力建設(shè)，不斷增強(qiáng)應(yīng)急管理能力，使安全能夠跟上發(fā)展的步伐，并使發(fā)展能夠增強(qiáng)保障安全的能力。

在高質(zhì)量發(fā)展階段，要未雨綢繆地加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)。應(yīng)急管理需要同時(shí)增強(qiáng)治理能力和治理合法性，而二者是相互強(qiáng)化的關(guān)系，并共同影響應(yīng)急管理績(jī)效。對(duì)于應(yīng)急管理績(jī)效的提升而言，治理能力和治理合法性缺一不可。具體到治理能力和治理合法性，則又進(jìn)一步包括若干維度。治理能力是應(yīng)急管理組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)所掌握的資源和展現(xiàn)的素質(zhì)，包括協(xié)調(diào)、分析、監(jiān)管、履職等方面的能力。治理合法性則主要是指民眾等利益相關(guān)者如何評(píng)價(jià)和信任政府部門，以及社會(huì)群體之間的信任和合作。著眼于統(tǒng)籌發(fā)展和安全，我們要在如下四個(gè)方面做好工作。

對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)域高度重視和加大投入，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)更加安全的發(fā)展。新冠肺炎疫情暴露了我國(guó)在公共衛(wèi)生、應(yīng)急管理等領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足，無(wú)論是資金、人才還是政策都沒(méi)有達(dá)到必需的水平。為此，應(yīng)進(jìn)一步高度重視安全隱患、漏洞和短板，通過(guò)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，盡快補(bǔ)齊增強(qiáng)這些薄弱環(huán)節(jié)。

應(yīng)急管理的特點(diǎn)之一是危機(jī)的潛伏期較長(zhǎng)，不出事沒(méi)人管，一出事便難以管。因此，國(guó)家安全的一些關(guān)鍵領(lǐng)域在常態(tài)時(shí)期往往得不到足夠的重視和應(yīng)有的投入。但是，如果放任這種平時(shí)不重視和臨時(shí)抱佛腳的應(yīng)對(duì)態(tài)勢(shì)繼續(xù)下去，則安全問(wèn)題就可能重蹈覆轍。對(duì)此，可以考慮設(shè)立專項(xiàng)國(guó)家安全基金，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家安全薄弱環(huán)節(jié)的持續(xù)監(jiān)測(cè)和穩(wěn)定投入，盡快補(bǔ)齊國(guó)家安全領(lǐng)域的短板。

持續(xù)提升應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的治理能力，使之能夠在危機(jī)的預(yù)警、響應(yīng)、處置、善后和防范等各個(gè)環(huán)節(jié)都有足夠的資源和能力應(yīng)付自如。應(yīng)急管理能力既涉及硬件基礎(chǔ)設(shè)施（包括“新基建”），也關(guān)乎應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織軟件，而后者的重要性日益凸顯。2018年，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在黨政機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)運(yùn)而生，整合了多個(gè)原來(lái)分散在不同部門的職責(zé)，而疫情防控就成為新成立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)所經(jīng)歷的一次大考。從應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的治理能力來(lái)看，目前在協(xié)調(diào)、分析、監(jiān)管和履職等方面都還有進(jìn)一步提升的空間。

在治理能力提升方面，要轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的“救火員”思維，使之從應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向預(yù)警，從被動(dòng)走向主動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫”，要“把全生命周期健康管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程各環(huán)節(jié)”。為此，應(yīng)注重利用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)，不斷提升城市的韌性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使之能夠服務(wù)于國(guó)家安全的全生命周期管理。

當(dāng)然，在利用新興信息技術(shù)提升治理能力的同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到一些值得關(guān)注的新現(xiàn)象。比如，疫情期間開(kāi)發(fā)和使用的健康碼，在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面做出了突出貢獻(xiàn)，也是提升治理能力的典型案例之一。但是，在其使用過(guò)程中，要注重切實(shí)保護(hù)用戶的個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全，避免數(shù)據(jù)泄露可能誘發(fā)的次生風(fēng)險(xiǎn)。

持續(xù)提升應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的治理合法性，贏得民眾對(duì)政府的信任，推動(dòng)共建共享平安中國(guó)。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的能力再?gòu)?qiáng)，如果得不到民眾的認(rèn)可和信任，那么就無(wú)法在合法性上得分，也會(huì)危及應(yīng)急管理績(jī)效。比如，疫情防控期間的網(wǎng)絡(luò)謠言會(huì)嚴(yán)重影響民眾對(duì)事實(shí)的判斷，并可能導(dǎo)致人群聚集和囤積居奇等負(fù)面影響。從應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的合法性而言，需要加強(qiáng)政府公信力建設(shè)，并持續(xù)不斷地增強(qiáng)社會(huì)信任和厚植社會(huì)資本。以疫情防控期間要不要戴口罩為例，如果每個(gè)人都只顧自己而無(wú)視他人，或者對(duì)政府的指令和要求置之不理，那么就可能使疫情難以得到有效控制。

治理合法性也意味著要在應(yīng)急管理中走群眾路線，積極推動(dòng)民眾參與，使之成為應(yīng)急管理不可或缺的一部分，持續(xù)鞏固國(guó)家安全人民防線。群眾的眼睛是雪亮的，他們的“隨手拍”和聯(lián)防聯(lián)控，都為應(yīng)急管理做出了貢獻(xiàn)，也從參與中贏得了獲得感和安全感。因此，來(lái)自民眾的創(chuàng)意和參與有利于創(chuàng)新應(yīng)急管理模式，使應(yīng)急管理事半功倍。

評(píng)估和管理應(yīng)急管理績(jī)效，從而持續(xù)提升應(yīng)急管理績(jī)效。治理能力和治理合法性可以轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理績(jī)效，而能否轉(zhuǎn)化和如何優(yōu)化則取決于對(duì)應(yīng)急管理績(jī)效的評(píng)估和管理。目前在安全生產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)建立了一套較為完善的績(jī)效考評(píng)體系，但是硬性攤派指標(biāo)、“一票否決”和“末位淘汰”等極端做法，則使績(jī)效考核演變?yōu)?ldquo;以考代管”。這種考核方式甚至誘發(fā)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的弄虛作假，而各地政府對(duì)安全生產(chǎn)的重視轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)績(jī)效考核結(jié)果的關(guān)注，考核手段替代了考核目標(biāo)，導(dǎo)致本末倒置的尷尬局面。與此同時(shí)，考核結(jié)果主要用于問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲，而沒(méi)有成為各地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、問(wèn)題診斷、標(biāo)桿比較和績(jī)效改進(jìn)的依據(jù)，對(duì)應(yīng)急管理績(jī)效改進(jìn)的作用不大?？己私Y(jié)果主要使用的是過(guò)去發(fā)生的事故、人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失等方面的數(shù)據(jù)，而很難對(duì)未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行預(yù)測(cè)，考核的滯后性非常明顯。

要想發(fā)揮績(jī)效評(píng)估和管理的作用，就應(yīng)該重塑應(yīng)急管理績(jī)效體系，使績(jī)效評(píng)估能夠真正反映應(yīng)急管理的真實(shí)水平，并為問(wèn)題診斷和績(jī)效改進(jìn)提供精準(zhǔn)依據(jù)。為此應(yīng)建立治理能力和治理合法性同應(yīng)急管理績(jī)效之間的內(nèi)在聯(lián)系，厘清應(yīng)急管理績(jī)效的形成機(jī)理，并據(jù)此構(gòu)建和完善統(tǒng)籌發(fā)展和安全的新型績(jī)效評(píng)估和管理體系。加強(qiáng)以人民為中心的應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建，注重對(duì)民眾的安全感進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)和診斷。在評(píng)估應(yīng)急管理績(jī)效時(shí)，不應(yīng)以“零風(fēng)險(xiǎn)”作為評(píng)判成敗的依據(jù)，而應(yīng)以是否提升了治理能力和治理合法性來(lái)進(jìn)行衡量。要淡化績(jī)效評(píng)估的問(wèn)責(zé)色彩，提升績(jī)效評(píng)估在促進(jìn)績(jī)效提升等方面的作用。

【本文作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授】  

參考文獻(xiàn)

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責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠

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