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從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興,規(guī)劃銜接著力點在哪里?

核心提示: 從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興,是一項復雜的系統(tǒng)工程,規(guī)劃銜接是“第一道工序”。

?有效銜接不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村,城鄉(xiāng)融合發(fā)展是必由之路??h域,是打通城與鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點

?將扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為支撐振興可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目,需要因地制宜,規(guī)劃引領(lǐng)

?基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決不能落下農(nóng)村

?持續(xù)暢通勞動力流動渠道,搭建橫向流動橋梁、縱向發(fā)展階梯,是人才規(guī)劃的關(guān)鍵

 從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興,是一項復雜的系統(tǒng)工程,規(guī)劃銜接是“第一道工序”。

一個村莊的規(guī)劃什么樣?

在湖南湘西十八洞村村民楊正邦看來,是自家年久失修的房屋煥然一新,配套設(shè)施一應俱全。在村支書施金通眼里,是在規(guī)劃指導下,村容開始變得整潔、村民生活便捷、村莊一步一景,彰顯特色。在駐村干部麻輝煌的印象中,是十八洞村逐漸發(fā)展起來的各色產(chǎn)業(yè)。

以“精準扶貧”擊敗貧困的十八洞村,如今正在探索以精準的村莊規(guī)劃,接續(xù)鄉(xiāng)村振興。從2018年7月至今,湘西州自然資源和規(guī)劃局、花垣縣自然資源和規(guī)劃局與技術(shù)團隊在這里展開了“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃實踐。

“從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興,必須堅持規(guī)劃先行。”清華大學中國農(nóng)村研究院副院長張紅宇認為,做好規(guī)劃銜接,關(guān)鍵是以縣域為空間進行統(tǒng)一規(guī)劃,堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,破除體制機制弊端,解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分的問題。

在多位受訪專家和基層干部看來,科學制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃,重點要抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接、公共設(shè)施和服務(wù)規(guī)劃銜接、勞動力發(fā)展規(guī)劃銜接。做好頂層設(shè)計,既盡力而為,也要量力而行,結(jié)合鄉(xiāng)村實際,因地制宜、分類施策。

3月11日,第十三屆全國人民代表大會第四次會議在北京人民大會堂閉幕 李響 攝

3月11日,第十三屆全國人民代表大會第四次會議在北京人民大會堂閉幕 李響 攝/《瞭望》新聞周刊

一體謀劃 縣為單元

“十八洞村建立了湖南省首個駐村規(guī)劃師制度,形成了一套鄉(xiāng)村精準規(guī)劃模式。”十八洞村駐村規(guī)劃師尹怡誠介紹,精準規(guī)劃下,十八洞村環(huán)境美了、產(chǎn)業(yè)旺了、老百姓的精氣神也更足了。

“規(guī)劃是建設(shè)的藍圖,鄉(xiāng)村建設(shè)必須堅持規(guī)劃引領(lǐng)、有序推進。”張紅宇說,從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興首先要繪制“村美、人和、業(yè)興”的鄉(xiāng)村規(guī)劃圖紙。

我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題依然突出,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是“四化同步”的短板。“鄉(xiāng)村振興就要從城鄉(xiāng)融合發(fā)展切入破題。”中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴說,做好鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的關(guān)鍵,首先是要抓住縣域。

“縣,是連接、打通城與鄉(xiāng)的關(guān)鍵區(qū)域節(jié)點。”張紅宇說,縣域在實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的過程中,可以發(fā)揮承上啟下的作用。在編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時,要統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè),促進縣域內(nèi)整體提升和均衡發(fā)展。既要充分運用城市的資本、物質(zhì)、技術(shù)、信息、人才等優(yōu)勢帶動農(nóng)村發(fā)展,引導城市資源優(yōu)先向農(nóng)村投入、聚集;也要因地制宜地利用鄉(xiāng)村建設(shè)補齊城市短板,在諸如鄉(xiāng)村風貌、鄉(xiāng)土文化、休閑娛樂等領(lǐng)域激活農(nóng)村的獨特吸引力,吸引城市居民到鄉(xiāng)村消費,并把鄉(xiāng)村的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品在城市銷售,從而帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

“制定規(guī)劃時,要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接。”安徽省六安市政協(xié)副主席、霍邱縣委書記劉勝說,制定規(guī)劃可綜合考慮縣、鎮(zhèn)、村人口規(guī)模,以及未來農(nóng)村村莊的撤并等各種因素。

“從城鄉(xiāng)貫通做起,突出城鄉(xiāng)共建、成果共享,以城鄉(xiāng)建設(shè)的一體布局加快城鄉(xiāng)貫通。”河南省西華縣委書記林鴻嘉說,未來推動縣城基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代文明向農(nóng)村延伸、覆蓋、輻射,推進中心鎮(zhèn)黨的建設(shè)、發(fā)展改革、人居環(huán)境整治等各方面資源、資金、項目集中投放、集約使用,探索建立土地政策撬動型等推進模式,真正讓城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村相互貫通。

做好鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的第二個關(guān)鍵點,是要多規(guī)合一、一體謀劃。

“過去,一個地區(qū)在做發(fā)展規(guī)劃時,城市與農(nóng)村是分割開的,鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃往往滯后于城市。”張紅宇說,鄉(xiāng)村振興階段,既不能再讓城市跑得快、鄉(xiāng)村跟不上,也不能就鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村、單兵突進。

多位受訪專家建議,要做好城鄉(xiāng)戰(zhàn)略融合,統(tǒng)籌形成城鄉(xiāng)有效分工、合理配置、產(chǎn)業(yè)互補的態(tài)勢。“無論是產(chǎn)業(yè)分工互補,還是交通發(fā)展布局、公共設(shè)施、公共服務(wù)供給,都需要城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌推進。”張紅宇說,同時,規(guī)劃還要長短結(jié)合,既考慮短期內(nèi)解決鄉(xiāng)村建設(shè)短板和痛點,也要布局長遠,久久為功。

“因地制宜,尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律。”這是多位受訪者眼中的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的第三個關(guān)鍵。

汪三貴說,制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃,要綜合考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、生態(tài)保護和歷史文化傳承等因素,適應村莊發(fā)展演變規(guī)律,科學布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間,分類推進村莊建設(shè)。

“發(fā)展與保護要結(jié)合起來。”在張紅宇看來,鄉(xiāng)村建設(shè)要堅持從實際出發(fā),充分尊重農(nóng)民意愿,既要聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展,也要保護傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風貌,防止盲目大拆大建,留住鄉(xiāng)土味道。

“規(guī)劃編制要經(jīng)得起歷史驗證,只有規(guī)劃精準了,鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展和精細化治理才有可能精準推進,這是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵樞紐。”參與了十八大洞村村莊規(guī)劃編制與實踐的湖南大學設(shè)計研究院副總規(guī)劃師尹怡誠這樣說。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃 瞄準長遠

依托以獼猴桃為主的種植業(yè),以土雞、蜜蜂為主的養(yǎng)殖業(yè),利用生態(tài)文化等資源發(fā)展起來的旅游業(yè)……十八洞村土地資源稀缺且分布碎片化,但擁有良好的自然生態(tài)環(huán)境,有豐富的文化資源和遺產(chǎn)。如何在有限資源條件下做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的大文章?經(jīng)過精準把脈、靶向設(shè)計,規(guī)劃團隊依托自身稟賦條件,為十八洞村精準遴選了有機農(nóng)業(yè)、綠色加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等主導產(chǎn)業(yè),引進城中企業(yè)合作開發(fā)生產(chǎn)山泉水,村集體每年保底分紅50萬元。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否長遠,關(guān)鍵看規(guī)劃的方向準不準。

目前,不少脫貧縣將在脫貧攻堅中起作用的扶貧產(chǎn)業(yè),與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃有機結(jié)合。但過去,有的地方發(fā)展產(chǎn)業(yè),還是急就章,沒有根據(jù)當?shù)剜l(xiāng)村的資源稟賦和現(xiàn)有生產(chǎn)基礎(chǔ)科學選擇產(chǎn)業(yè)項目。

要將扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為支撐振興可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目,規(guī)劃引領(lǐng)就顯得尤為重要。

結(jié)合受訪專家和基層一線干部群眾采訪,記者梳理,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃一是在“特”上下功夫。要結(jié)合當?shù)刭Y源稟賦和市場需求,挖掘優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè),形成“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱,只有找準獨特優(yōu)勢,避免同質(zhì)化競爭,才能增強產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品的核心競爭力。”汪三貴說,對于剛剛脫貧的地區(qū),要在繼續(xù)實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策的基礎(chǔ)上,有前瞻性地做好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃,注重扶貧產(chǎn)業(yè)向“振興產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)型,在提升產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量、效益、競爭力上方面做文章,創(chuàng)造機會讓各類要素與當?shù)仄髽I(yè)對接、產(chǎn)品與市場對接。

二是學會彎道超車,把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、應用創(chuàng)新納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中,促進農(nóng)村三產(chǎn)深度融合,科學構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。

三是將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)融合大局一體設(shè)計。江蘇省宿遷市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)黨工委書記袁大勇說,當?shù)剜l(xiāng)村振興的主要抓手就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng):80%脫貧人口集中到鎮(zhèn)區(qū),融入產(chǎn)業(yè)中;實現(xiàn)耕地全部流轉(zhuǎn),引入多家企業(yè)搞現(xiàn)代化高效農(nóng)業(yè),達到80%土地的規(guī)?;?jīng)營;通過建設(shè)工業(yè)園區(qū),解決80%以上的進鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)。

補齊短板讓鄉(xiāng)村更宜居

去年,新冠肺炎疫情期間,多地農(nóng)產(chǎn)品曾一度滯銷,但電商網(wǎng)絡(luò)帶貨給不少農(nóng)民解了燃眉之急。截至2020年12月,我國城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為79.8%,但受山區(qū)地形、設(shè)施密度、配置高低等影響,農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率僅為55.9%,且網(wǎng)絡(luò)速度和網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量不高,未來仍有改善潛力。

完善的基礎(chǔ)設(shè)施、便利的生活條件、與城市接軌的公共服務(wù),將是鄉(xiāng)村振興、聚攏人氣的硬件要求。

以往規(guī)劃中,在用地、用電、用水等各個方面,有些地方存在重城輕鄉(xiāng),對農(nóng)村地區(qū)投入不足。“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決不能落下農(nóng)村。”張紅宇說,規(guī)劃銜接不僅要推動建立健全城鄉(xiāng)資源要素平等交換體制機制,還要推動水、電、路、氣、房、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、向農(nóng)村傾斜。

2002年,黑龍江省樺南縣、湯原縣被確定為中國移動的幫扶對象。此后19年中,中國移動發(fā)揮在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的優(yōu)勢,不斷加大扶貧力度,在樺南縣和湯原縣已累計投入扶貧資金超過1.6億元,開展建設(shè)各類項目160余個。中國移動黑龍江公司總經(jīng)理李強說,下一步將持續(xù)完善農(nóng)村及偏遠地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋,促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

安徽省亳州市渦陽縣委副書記黃愷說,脫貧摘帽后,渦陽縣基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)了“水電路網(wǎng)田衛(wèi)交”全覆蓋。比如,新(改)建“四好農(nóng)村路”3678公里,農(nóng)村公路總里程達6000公里。在皖北地區(qū)率先實現(xiàn)一元公交城鄉(xiāng)全覆蓋,群眾“出門水泥路、抬腳上公交”的愿景正在變成現(xiàn)實。

未來,在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中,需要從規(guī)劃層面,對用水、用電、通路、使用燃氣等清潔能源、建設(shè)高標準房屋等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提擋升級,逐漸形成布局合理、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施體系,為宜居鄉(xiāng)村打下基礎(chǔ)。

廣西壯族自治區(qū)河池市大化瑤族自治縣縣委書記楊龍文說,鄉(xiāng)村風貌提升是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手,但縣里在規(guī)劃編制、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色景觀提升等方面仍存在資金缺口。

“建議未來或可提升土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。”張紅宇說,加快鄉(xiāng)村振興,要從基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計入手,縮小城鄉(xiāng)差距。

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實現(xiàn)村里村外人才雙循環(huán)

鄉(xiāng)村振興離不開人才。未來15年,上億農(nóng)村勞動力可能轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和都市圈,成為我國經(jīng)濟發(fā)展最為強大、最可持續(xù)的動力引擎。同時,城市中的有識之士也可能回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。持續(xù)暢通勞動力流動渠道,搭建橫向流動橋梁、縱向發(fā)展階梯,是人才規(guī)劃的關(guān)鍵。

“營造良好的金融、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境,能吸引外出的農(nóng)村青年才俊回歸鄉(xiāng)村,讓農(nóng)村不再空巢”。河北省邯鄲市涉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局高級農(nóng)技師賀獻林說,同時,還需積極引進外部優(yōu)秀人才到農(nóng)村投資興業(yè),實現(xiàn)村里村外人才雙循環(huán)。

“帶著新品種、新技術(shù)的科學家和科技人員,是農(nóng)村急需的人。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副主任陳潔說,在人才規(guī)劃設(shè)計上,兩類人才是重點,一是從城回村、合作社領(lǐng)辦人等本鄉(xiāng)本土人才,二是外來科技人才、管理人才,可在制定獎勵機制、更新人才評價標準時做出適當調(diào)整。

城鄉(xiāng)差距大,很大程度體現(xiàn)在教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)上,在脫貧攻堅階段,硬件不足的問題基本得到了解決,相應人才不足仍待解決。

記者在中部地區(qū)某村采訪時,看到衛(wèi)生室硬件達標提升全部到位,但村醫(yī)老齡化嚴重,年輕人不愿接班。目前該村所在縣的村醫(yī)中,有30多位超過65歲,一些村衛(wèi)生室只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院下派的醫(yī)務(wù)人員。該縣20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)護人員缺口達200多人。

“可考慮村醫(yī)鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)醫(yī)縣管。”汪三貴說,城鄉(xiāng)公共服務(wù)同樣應該一體化設(shè)計,將城鄉(xiāng)資源要素平等交換,并向農(nóng)村傾斜。

2019年,江西鷹潭貴溪市成為全國第一批探索緊密型醫(yī)共體及江西省縣域綜合醫(yī)改試點縣市。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院轉(zhuǎn)變?yōu)榭h域龍頭醫(yī)院分院,實行編制周轉(zhuǎn)池和“縣招縣聘鄉(xiāng)用”、將村醫(yī)轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院聘用職工……這些辦法讓村級醫(yī)療機構(gòu)人員隊伍得到了補充,或可借鑒。

另一方面,多位受訪專家說,目前,有的地方農(nóng)民進城的門檻依然較高。

“除北上廣深等超大城市外,大多數(shù)城市不應該有高門檻,要讓農(nóng)民進得了、留得下。”張紅宇說,下一步,創(chuàng)造條件讓農(nóng)村勞動力要素暢通無阻地流向城市,有意愿的、有能力的在城市就地就近就業(yè)。同時,繼續(xù)圍繞深化農(nóng)村改革做文章,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式,讓農(nóng)村進城勞動力沒有后顧之憂,也可為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展蓄積人才動力。(執(zhí)筆:屈辰;參與采寫記者:趙久龍 韓朝陽 陳春園 白明山 林翔 姜剛 何偉)

[責任編輯:韓冰曦]