把脈基層干部心態(tài)，完善干部激勵機制
新時代，作為政策落地和治理操作的復(fù)雜界面，基層的重要性進一步提升。同時，由于基層治理目標和環(huán)境的轉(zhuǎn)變，基層干部的工作心態(tài)隨之變化，表現(xiàn)出四種值得關(guān)注的典型心態(tài)。
第一，“不爭先，唯恐后”的“中游策略”。近年來，隨著國家治理目標的轉(zhuǎn)換，基層治理的目標任務(wù)由單一明確的經(jīng)濟發(fā)展，演變成為涉及經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、公共管理的全方位治理。在一些任務(wù)艱巨、耗時費力的事務(wù)中，一些基層干部表現(xiàn)出“不爭先，唯恐后”的工作心態(tài)。如果在工作中表現(xiàn)太突出，就會備受上級關(guān)注，結(jié)果常常是鞭打快牛，不斷加碼工作任務(wù)；如果在工作中殿后掉了隊，面子上難看，也會被上上下下所關(guān)注和批評。因此，在各種費時費力不討好的“治理競賽”中，不顯山不露水，不上不下，處于“中不溜”的位置，是一種最省力和最安全的處境。在這種“中游策略”之下，競賽體制的“賽馬功效”大大減弱，很難有效動員和激勵基層干部把更多精力投入到工作上，工作創(chuàng)新水平隨之降低，導(dǎo)致基層工作的平庸化。
第二，不求有功，但求無過的“避責(zé)心理”?，F(xiàn)在的基層干部面臨著四重問責(zé)機制，包括自上而下的廉政問責(zé)、效能問責(zé)、媒體問責(zé)和群眾的投訴問責(zé)。在這四重問責(zé)機制的交叉壓力之下，一些基層干部產(chǎn)生了“不求有功，但求無過”的避責(zé)心態(tài)。避責(zé)心態(tài)限制了基層干部工作干勁，破解基層大大小小的難題，需要基層干部具備創(chuàng)造性思維和勇往直前的精神。如果基層干部一個個都是怕出錯，怕問責(zé)，四平八穩(wěn)，畏手畏腳，則很難履行基層治理使命。
第三，工作資源匱乏，產(chǎn)生“無力感”。人、財、物在本質(zhì)上可以歸結(jié)為經(jīng)濟資源。在基層干部的工具庫里，還包括自由裁量空間、政策落地的解釋設(shè)計權(quán)和動員協(xié)同治理資源的影響力。黨中央十分重視基層工作，強調(diào)讓資金直達基層、直達企業(yè)、直達民生，撥到賬上的錢比原來增加了不少，但是個別地方由于諸多原因，資金使用起來卻是越來越難。有的經(jīng)費撥下來，用途規(guī)定細密而死板，很難根據(jù)基層實情靈活使用。在此情況下，即使是有一番抱負的基層干部，也頗感工作資源的匱乏，產(chǎn)生了“無力感”。
第四，剛性治理風(fēng)格的“辦事員”心態(tài)。過去，基層工作做得出色，往往是干部們能夠靈活變通，通過堅定意志和柔軟身段去破解障礙，化解難題。現(xiàn)在，基層干部隊伍正在進行代際交接，越來越多的“80后”“90后”年輕干部成為中堅力量。年輕干部大多在順境中長大，甚至都是家里的獨生子女，對于復(fù)雜繁瑣的基層工作缺乏足夠的心理準備，其工作方法和心理狀態(tài)的耐受力和柔韌度往往不及上一代。一些年輕干部經(jīng)常執(zhí)守著“丁是丁，卯是卯”的剛性工作信條，這種不妥協(xié)的剛性治理風(fēng)格與基層復(fù)雜問題碰撞，很難達到良好的治理效果。基層工作要順利開展，不僅要求將基層看作政府鏈條的一個環(huán)節(jié)，也要求基層干部本身能夠動員資源和找尋辦法，充當社會治理“策劃師”的角色。如果基層干部機械地做事，執(zhí)行政策照抄照搬，決策推給上級，責(zé)任推給下級，那么他們只是替上級政府實施管理，傳送公共服務(wù)，規(guī)規(guī)矩矩的“二傳手”?；鶎?ldquo;機關(guān)化”“科長化”現(xiàn)象，導(dǎo)致一些基層干部的工作熱情和潛能無從發(fā)揮，創(chuàng)新工作的積極性也會被壓制，很難應(yīng)對日益復(fù)雜的基層治理工作。
基層不但是縱向行政結(jié)構(gòu)的底端，還是一個特殊的治理空間，要面臨政策落地和管理實踐的復(fù)雜問題。實際上，將基層完全打造成行政鏈條的一個環(huán)節(jié)，將基層干部變?yōu)樯霞壍?ldquo;傳聲筒”和“二傳手”，不僅與當前的基層實情不符，而且也違背行政科學(xué)的規(guī)律。在自上而下的行政控制和自下而上的基層自治之間，我國曾經(jīng)找到過中間的平衡點，既實現(xiàn)了自上而下的引導(dǎo)控制，又保留了基層的自主性和積極性。隨著當前“治理競賽時代”的到來，這個平衡點向行政控制一端轉(zhuǎn)移，如何從基層治理的科學(xué)規(guī)律和當前實情出發(fā)，在基層搞對激勵，形成新的平衡點，是一個具有戰(zhàn)略意義的國家治理問題。
基層干部與辦公室公務(wù)員存在著較大差別，應(yīng)當將基層干部作為一種特殊類型的公務(wù)員，從基層干部思維邏輯出發(fā)，研究和摸清其心態(tài)，是完善基層干部激勵機制的重要一環(huán)。一是關(guān)注基層干部的職業(yè)滿意度和成就感。過去我們主要靠經(jīng)濟刺激和晉升激勵兩個辦法激發(fā)基層干部的積極性，這種單純基于利益的強刺激辦法，應(yīng)逐步發(fā)展為多維度、復(fù)合型的激勵機制。從基層干部職業(yè)規(guī)劃的角度看，激勵機制的建立和完善應(yīng)更多關(guān)注基層干部的職業(yè)滿意度和工作成就感。同時，目前的考核評比“政出多門”，標準不一且變動較大，不利于形成統(tǒng)一和穩(wěn)定的指令信號。為此，應(yīng)當在目前復(fù)雜多元考評指標的基礎(chǔ)上，研究推出基層治理的綜合性評價體系，朝著指令明確、內(nèi)涵齊全和指標整合的方向發(fā)展，挖掘基層治理關(guān)鍵性指標、代表性指標和可考核指標，對基層干部形成導(dǎo)向明確、激勵有效又合情合理的考核指標。二是由單純負面督查朝全面的激勵機制發(fā)展?；鶎痈刹棵媾R治理的復(fù)雜性和不確定性，干出成績辛辛苦苦，完全中規(guī)中矩又會一事無成，一些基層干部存在消極心理和避責(zé)心態(tài)。如何做強正面激勵機制，包括待遇保障、職業(yè)精神、崗位滿意度和社會聲譽等，值得進行系統(tǒng)科學(xué)的研究。
建立基層減負增能的制度“底盤”
首先，應(yīng)當科學(xué)界定上下級政府之間的權(quán)能邊界。在基層呈現(xiàn)的條塊難題，看起來是一級屬地政府和條線職能部門之間的關(guān)系，但實質(zhì)卻是下級政府與上級政府之間的權(quán)責(zé)配備關(guān)系。政府層級劃分的主要科學(xué)依據(jù)，是基于管理幅度和管理層級的關(guān)系。成立一級政府的原因，是在相應(yīng)的管理幅度上，能夠比較集約和經(jīng)濟地管理相當部分的公共事務(wù)；設(shè)立下一級政府的理由，是上級機關(guān)管理幅度過大，部分公共事務(wù)按照行政區(qū)劃進一步劃小規(guī)模。因此，每一級政府設(shè)立的根據(jù)，是本級政府可以直接管理一部分公共事務(wù)，而不是單純作為一個政策流轉(zhuǎn)和任務(wù)下派的機構(gòu)。在單一制國家內(nèi)，上下級政府之間也不完全是純粹的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，在運行中也應(yīng)當建立起符合實際的協(xié)作分工關(guān)系。本著集約和經(jīng)濟的原則，上級政府能更大幅度承擔(dān)那些可以統(tǒng)一化、標準化和制式化的執(zhí)法監(jiān)督、行政管理和公共服務(wù)工作，而具有地方和基層特征的個性化事務(wù)和社會復(fù)雜類事務(wù)則交由基層政府處置。這樣一種既有領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，又有協(xié)作分工的政府間關(guān)系，符合未來基層治理的制度發(fā)展趨勢。
其次，上下級政府建立良好的協(xié)作分工體系，還要解決基層政府的管理幅度和轄區(qū)規(guī)模問題。例如在設(shè)區(qū)的市以上的大城市，最基層的一級政府到底放在哪一層級比較合適？區(qū)作為最基層政府，管理幅度過大而不可行；街道作為最基層政府，管理幅度又過小而不經(jīng)濟。目前的做法是設(shè)立街道辦事處這樣一個準政府的中間辦法。因此，要根本性地解決政府間關(guān)系，應(yīng)當合理考慮政區(qū)合并和重新調(diào)整，爭取在合適的幅度范圍內(nèi)，建立財政、人事、執(zhí)法等方面權(quán)力配備齊全的完整政府。
最后，技術(shù)要為上級政府賦能。當前，運用大數(shù)據(jù)等智能技術(shù)為政府賦能成為各地的共識和趨勢。由于在漏斗型的管理體制下，事務(wù)負擔(dān)大規(guī)模流向基層，基層能力短板最為突出，因此當前問題的焦點就變成了技術(shù)如何為基層賦能。實際上，由于基層公共事務(wù)的特征是高度個性化、復(fù)雜化和情境化，而智能技術(shù)治理的優(yōu)勢領(lǐng)域是同質(zhì)化事務(wù)，工作模式是標準化和制式化管理，智能技術(shù)在基層的運用是有限的。由于管理事務(wù)的規(guī)模幅度越大，技術(shù)治理的優(yōu)勢就越明顯，技術(shù)賦能的重點應(yīng)當是上一級政府大幅度的高效集約型管理。技術(shù)治理的重點應(yīng)該是為上級政府賦能，而不只是賦能基層。
營造良好的基層治理生態(tài)，提高基層干部治理能力
困擾基層干部的難題與其工作環(huán)境息息相關(guān)。提升基層干部的戰(zhàn)斗士氣和工作能力，需要從基層治理生態(tài)入手。理論上，基層政府及其派出機構(gòu)既是行政科層的最低層級、行政組織和鏈條的一個環(huán)節(jié)，同時也處于政府與社會臨界面、政府管理服務(wù)與社會治理交織的復(fù)雜層，是黨政機構(gòu)、商業(yè)實體、區(qū)域單位、社會組織、市民村民多元主體合作協(xié)同的互動平臺。因此，不能將基層簡單視為行政末梢，它同時也是多元性、復(fù)合性、流動性的治理空間。基層治理生態(tài)的變化，不僅取決于看得見的制度和文件，更與權(quán)力關(guān)系、資源運用和信息流動息息相關(guān)。基層治理生態(tài)與上下級政府關(guān)系、基層治理主體合作水平、資源動員能力、基層干部能力水平、基層治理法治化水平等密不可分。
第一，構(gòu)建與條線職能部門分工明確、合作順暢的工作關(guān)系。公共事務(wù)的現(xiàn)代管理模式，建立在科學(xué)的類型分化基礎(chǔ)之上。共性水平高、標準化程度高的公共事務(wù)，其處置的邊際成本也較低，比較適宜采用“屬事主義”原則，由條線職能部門在更大規(guī)模上、以更加經(jīng)濟集約的方式實施管理。而當前基層公共事務(wù)分類比較模糊，條線職能部門的職責(zé)與基層政府的兜底任務(wù)糾葛在一起，基層事務(wù)負擔(dān)重，治理效果也不理想。為此，應(yīng)當在基層政府和上級條線職能部門之間劃定更為明確的事務(wù)邊界，運用技術(shù)治理為條線職能部門賦能。在工作范圍和工作規(guī)模上做減法，就是為基層干部減負降壓。這有利于構(gòu)建良好的治理生態(tài)，幫助基層干部鉆研社區(qū)業(yè)務(wù)，提升專業(yè)化水平。
第二，提升基層治理主體的合作水平。上級政府的條線職能部門自上而下的介入，牽涉到基層治理的各個方面。多元合作主體如果形成治理網(wǎng)絡(luò)，就可以形成“上面縱有千條線，下面也有一張網(wǎng)”的局面?；鶎又卫砭W(wǎng)絡(luò)的形成，既可以托舉自上而下的治理體系，又可以避免社區(qū)治理碎片化，提升基層治理能力，并在此過程中，培養(yǎng)基層干部協(xié)作治理能力，學(xué)會用治理思維處理問題，涵育現(xiàn)代治理的素質(zhì)和能力。
第三，提升基層治理的法治化水平。可建立群眾與基層干部的良性互動機制，包括對基層干部正面形象的宣傳教育、針對具體問題的協(xié)商民主過程、為了共同目標的協(xié)作治理等，有利于提高基層治理法治化水平。如果群眾的滿意度和獲得感能夠與基層治理法治化之間形成良性循環(huán)，為基層干部提供良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對于提升基層干部治理能力具有重要意義。
（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，公共政策與治理創(chuàng)新中心主任）
