【摘要】國(guó)家推行容錯(cuò)機(jī)制是為了給各級(jí)干部撐腰鼓勁，使他們可以放開手腳為人民服務(wù)。然而在一些基層政府中，由于對(duì)容錯(cuò)的“冰山規(guī)律”把握不到位，使容錯(cuò)機(jī)制成了擺設(shè)。要解決這一問題，未來需要充分尊重、利用好“冰山規(guī)律”。

【關(guān)鍵詞】容錯(cuò)機(jī)制 冰山規(guī)律 顯性制度 隱性制度【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自2016年1月，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上首次提到“三個(gè)區(qū)分開來”后，當(dāng)年的政府工作報(bào)告專門列入了“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”的內(nèi)容。2017年，黨的十九大報(bào)告正式寫入“要建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”的議題，容錯(cuò)機(jī)制成為我國(guó)國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分。此后，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》（2018）和中共中央新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019年）再一次細(xì)化了容錯(cuò)機(jī)制的操作辦法，使容錯(cuò)機(jī)制成為常規(guī)性國(guó)家治理工具。在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)確立之后，各地也開始在國(guó)家政策的指導(dǎo)下探索當(dāng)?shù)氐娜蒎e(cuò)機(jī)制和辦法。

國(guó)家與地方大力推進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制的同時(shí)，一些基層干部卻發(fā)現(xiàn)，出發(fā)點(diǎn)雖好，但一些政策卻成了“墻上畫大餅”，能看不能“吃”。因?yàn)槟芊?ldquo;容錯(cuò)”常常取決于某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的意志，取決于“黑箱操作”，甚至有時(shí)還有“秋后算總賬”的事情發(fā)生，這讓基層干部常常彷徨、恐慌。

當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制在一些基層流于形式

從干部責(zé)任履行情況來看，一些地方的基層容錯(cuò)機(jī)制確實(shí)有流于形式的問題。在我國(guó)行政管理改革中，已經(jīng)形成了避免特定事項(xiàng)流于形式的基本經(jīng)驗(yàn)，這就是要做到“墻上有掛、電視有畫、領(lǐng)導(dǎo)有話、文件有發(fā)、干部不怕”，但目前一些基層的容錯(cuò)糾錯(cuò)卻正好相反，形成了“墻上沒掛、電視沒畫、領(lǐng)導(dǎo)沒話、文件沒發(fā)、干部害怕”的不和諧局面。

“墻上沒掛。”將“辦事指南”“注意事項(xiàng)”“提前告知”等一類規(guī)范化文件，張貼于辦公場(chǎng)所的墻壁上，一方面提醒與此相關(guān)的行政人員與群眾“對(duì)標(biāo)建設(shè)”、照章辦事，另一方面又以公開文件的形式保障了照章辦事人員的安全。凡是依照公開文件要求辦理的事項(xiàng)，就不需要擔(dān)負(fù)額外的責(zé)任。這種模式下，干部應(yīng)負(fù)的責(zé)任都是清晰的，不用擔(dān)心“無限責(zé)任”問題，不用擔(dān)心上綱上線、找后賬問題。這實(shí)際上是一種保護(hù)干部的機(jī)制，是一種科學(xué)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。然而，從一些基層的現(xiàn)實(shí)情況來看，到底干部做什么是明確允許的，在允許的范圍內(nèi)行事，即使行政管理、公共服務(wù)過程中有瑕疵，也應(yīng)該從鼓勵(lì)積極行政、積極服務(wù)的精神出發(fā)，對(duì)允許范圍內(nèi)的錯(cuò)誤予以寬容和理解，這在當(dāng)前是缺乏明文規(guī)定的。雖然基層各種辦公室墻上確實(shí)掛滿了文件，但到底何種行為、措施，何種領(lǐng)域、職能等屬于可以容錯(cuò)的相關(guān)文件，則幾乎是空白。這樣，到底什么樣的行政管理與公共服務(wù)行為可以容錯(cuò)，容錯(cuò)到什么程度，目前在一些基層缺乏“有案可稽”的證明。

“電視沒畫。”在信息時(shí)代，需要在電視、云平臺(tái)、政務(wù)網(wǎng)等媒介中以視頻的方式公開容錯(cuò)的各類事項(xiàng)及其具體內(nèi)容，以及因公共事項(xiàng)侵害民眾利益時(shí)的免責(zé)范圍等。這樣才能以信息化的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)、快捷、聲情圖文并茂地讓基層干部了解自己行動(dòng)受保護(hù)的范圍，為其撐腰、鼓勁，使其能夠放開手腳搞創(chuàng)新，一片熱情為群眾。令人遺憾的是，目前一些基層并未做到這一點(diǎn)。與容錯(cuò)機(jī)制相關(guān)的各項(xiàng)內(nèi)容并未進(jìn)入各類視頻中，成為干部快捷查詢、依靠的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

“領(lǐng)導(dǎo)沒話。”在我國(guó)基層管理中，領(lǐng)導(dǎo)三令五申的事項(xiàng)，往往都會(huì)落實(shí)得特別到位，這也構(gòu)成了基層管理特有的“領(lǐng)導(dǎo)有話”規(guī)律。也就是說，某項(xiàng)事務(wù)，或者某類活動(dòng)，一般只要看領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的次數(shù)，就能夠判斷它成功的概率。對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制問題，雖然一些基層領(lǐng)導(dǎo)頻繁掛在嘴邊，但并未有與其相關(guān)的細(xì)節(jié)、環(huán)節(jié)，這樣的“三令五申”更多像是一種表態(tài)，一種符號(hào)性、象征性的應(yīng)付。領(lǐng)導(dǎo)真正要強(qiáng)調(diào)某項(xiàng)事務(wù)，一定會(huì)將其編制成包含了指導(dǎo)精神、構(gòu)成體系、流程環(huán)節(jié)、時(shí)限要求、人財(cái)物等內(nèi)容的講稿，以協(xié)調(diào)會(huì)、辦公會(huì)、工作會(huì)等專題會(huì)議的形式貫徹。這種與容錯(cuò)相關(guān)的扎實(shí)的“領(lǐng)導(dǎo)有話”工作，目前在基層并不多見。

“文件沒發(fā)。”這是與前述問題相關(guān)，又有所不同的一個(gè)問題。在我國(guó)，“文件行政”是落實(shí)各項(xiàng)國(guó)家政策的有效抓手。通過一系列文件，無論多么紛繁復(fù)雜的公共管理、公共服務(wù)事務(wù)，最終都能夠落實(shí)、落地，各種福利也能精準(zhǔn)落實(shí)到每一個(gè)應(yīng)該享有的人的頭上去，這是中國(guó)政府治理的特色與優(yōu)勢(shì)之一?？梢哉f，出臺(tái)從抽象到具體，從具體到操作化的一系列文件，是中國(guó)各項(xiàng)事務(wù)最終變成為人民服務(wù)現(xiàn)實(shí)的最有效手段。然而，令人頗感失望的是，雖然有前述的一些官方文件，但一些地方并未出臺(tái)符合當(dāng)?shù)?、符合?dāng)?shù)馗髀毮懿块T、符合各職能部門中具體服務(wù)崗位的落實(shí)性、操作性文件，這使得干部沒法在創(chuàng)新過程中找到保護(hù)自己的“靠山”型文件，最終束縛了他們的手腳。

“干部害怕。”與上述“四沒”相關(guān)聯(lián)，或者說作為“四沒”的一種必然結(jié)果，基層干部當(dāng)然害怕犯錯(cuò)，畢竟目前基層容錯(cuò)機(jī)制并未成為墻上的操作指南、未成為各類視頻中的內(nèi)容、未被領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力貫徹，當(dāng)然也沒成為體系性文件。這使得基層干部在創(chuàng)新、實(shí)干的過程中，缺乏制度上的“靠山”，缺乏機(jī)制上的安全閥。在這種情況下，基層干部很難做到不怕，反而生怕稍有不慎就被揪住小辮子，這也是當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制在一些基層貫徹中形成的尷尬局面。

科學(xué)容錯(cuò)機(jī)制的“冰山規(guī)律”

雖然基層的容錯(cuò)出現(xiàn)了令人不悅的局面，甚至有些基層干部還抱怨基層領(lǐng)導(dǎo)不愿分享權(quán)力，不愿承擔(dān)責(zé)任，但這可能真打錯(cuò)了板子，錯(cuò)怪了領(lǐng)導(dǎo)。出現(xiàn)這種窘境，實(shí)際上是與容錯(cuò)機(jī)制本身存在的規(guī)律性相關(guān)的。

就科學(xué)規(guī)律而言，容錯(cuò)是一個(gè)鼓勵(lì)干部積極創(chuàng)新、積極行政、積極服務(wù)的科學(xué)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)依賴于公開、明確、具體的顯性制度與不完全公開、較為隱晦、較為抽象的隱性制度的配合使用。這種或明或暗的做法，有利于發(fā)揮容錯(cuò)機(jī)制的激勵(lì)、鼓勁作用，使得干部既能夠在公開、明確、具體制度的剛性保障之下積極推進(jìn)制度規(guī)劃范圍內(nèi)的事項(xiàng)，還可以更好地鼓勵(lì)他們推動(dòng)那些制度規(guī)劃范圍外的事項(xiàng)，激發(fā)他們的闖勁、創(chuàng)新勁頭。若全部采用公開、明確、具體的制度和辦法，則干部一眼便能看到工作獲得成就的“天花板”，會(huì)使其產(chǎn)生“意猶未盡”感，通過他們一段時(shí)間的努力之后，這種“意猶未盡”則會(huì)轉(zhuǎn)化為挫敗感，因?yàn)闊o論如何努力，其激勵(lì)的上限都是確定的。與全部采用顯性制度不同，隱性制度由于“話不說滿留三分”，使得干部覺得無論如何向前努力，無論如何爭(zhēng)創(chuàng)一流，都不可能看到“天花板”。這就激發(fā)了干部的積極性，以及“沒有最好，只有更好”的爭(zhēng)上游精神，從而鼓勵(lì)他們積極為人民服務(wù)。但是，為人民服務(wù)是一項(xiàng)無法窮盡的事業(yè)。共產(chǎn)黨員和干部投身于為人民服務(wù)，就是選擇了一項(xiàng)天天向上的事業(yè)，這項(xiàng)事業(yè)只要取得進(jìn)步，就會(huì)受到各項(xiàng)容錯(cuò)制度的保護(hù)和激勵(lì)。從這個(gè)意義上說，容錯(cuò)機(jī)制中的隱性制度，才是各類積極向上干部的護(hù)身符和“靠山石”。這種顯性制度與隱性制度共同保障干部想干事、能干事、敢干事、干成事的規(guī)律，就是容錯(cuò)機(jī)制中的“冰山規(guī)律”，其與美國(guó)社會(huì)心理學(xué)家戴維·麥克萊蘭所講的“冰山模型”具有異曲同工的意涵，強(qiáng)調(diào)的也是顯性制度與隱性制度結(jié)合的重要性。“冰山規(guī)律”具體如下圖所示。

顧名思義，“冰山規(guī)律”必然包括露出水面的“冰山一角”和藏于水下的“神秘”部分。露出水面部分也就是容錯(cuò)機(jī)制的顯性制度部分。這部分內(nèi)容需要形式多樣、具體化、操作化，通過它們能夠切實(shí)落實(shí)容錯(cuò)機(jī)制的方方面面。從形式上看，必須做到“墻上有掛、電視有畫、領(lǐng)導(dǎo)有話、文件有發(fā)”，其中，最基礎(chǔ)的工作是“文件有發(fā)”。只有編制出指導(dǎo)精神文件、資源籌集文件、內(nèi)容體系文件、環(huán)節(jié)要求文件、操作指南文件、救濟(jì)指南文件等系列文件，才能夠?qū)崿F(xiàn)其容錯(cuò)的要求。可以說，文件是“墻上有掛、電視有畫、領(lǐng)導(dǎo)有話”的基礎(chǔ)，若系列文件未出臺(tái)，其他工作便難以落實(shí)。在文件工作做好之后，還需要全方位、無死角地向干部宣傳，使其了解這些文件對(duì)干部工作方向、范圍、方式、方法、操作、結(jié)果等的保護(hù)。這就需要領(lǐng)導(dǎo)干部組織各類專題會(huì)議宣講，需要各類視頻中有形象化的節(jié)目播放，需要各個(gè)辦公場(chǎng)所的墻上都張掛著與容錯(cuò)相關(guān)的各類文件與操作指南。要全方位、立體化地塑造干部干事創(chuàng)業(yè)的容錯(cuò)環(huán)境，使得干部在抬頭間、低頭間都能夠發(fā)現(xiàn)自己為人民服務(wù)工作有著堅(jiān)強(qiáng)的容錯(cuò)后盾保護(hù)。這些工作要公開、豐富，具體化、操作化，無爭(zhēng)議，要讓冰山露出水面的一角顯現(xiàn)出來，這是“冰山規(guī)律”所必須的。若顯性制度出現(xiàn)含混、模棱兩可、缺乏操作性，則干部必然無法相信容錯(cuò)機(jī)制的可靠性，無法相信容錯(cuò)機(jī)制能夠保護(hù)自己的創(chuàng)新與創(chuàng)造。可以說，使得容錯(cuò)機(jī)制轉(zhuǎn)動(dòng)起來，主要靠的是“冰山規(guī)律”的顯性制度部分，它們的質(zhì)量決定著容錯(cuò)機(jī)制可信承諾的程度，其質(zhì)量越高，則干部對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的信任程度就越高。

在軍事指揮規(guī)律上，有著一項(xiàng)基本做法叫做“預(yù)留戰(zhàn)略預(yù)備隊(duì)”，指的是無論打多大規(guī)模的仗，指揮員都要預(yù)留一部分力量作為后備援手，根據(jù)戰(zhàn)斗發(fā)展的需要將其部分或全部投入到最需要的方向，并因之取得戰(zhàn)斗勝利。在容錯(cuò)的“冰山規(guī)律”中，隱性制度部分就扮演著“戰(zhàn)略預(yù)備隊(duì)”的角色。雖然“顯性制度”提供了干部干事創(chuàng)業(yè)的可信承諾，但這種“成文法”性質(zhì)的承諾卻往往會(huì)限制干部的行動(dòng)范圍，使得干部整天將顯性制度描述的各種內(nèi)容當(dāng)成自己行動(dòng)的最大范圍而不敢越雷池半步。這在保障干部在顯性制度范圍內(nèi)充分展開行動(dòng)的同時(shí)，無疑也為他們?cè)诟蠓秶鷥?nèi)展開為人民服務(wù)工作扎下了籬笆，從而限制了他們的行動(dòng)范圍。“冰山規(guī)律”中的隱性制度就是為解決此問題而存在的。

在“冰山規(guī)律”中，隱性制度以較為原則的方式界定容錯(cuò)的方向、宗旨、精神、可能出現(xiàn)的新變化、救濟(jì)的理由，這些都屬于“非成文法”性質(zhì)的規(guī)定，它們?cè)?ldquo;以人民為中心”的導(dǎo)向下，可以根據(jù)干部行動(dòng)的動(dòng)機(jī)來推進(jìn)容錯(cuò)。只要干部在行動(dòng)中瞄準(zhǔn)了人民群眾的利益，或者因?yàn)槿罕姷囊蠖扇⌒袆?dòng)，哪怕在行動(dòng)中確實(shí)出現(xiàn)了問題，都可以依照“非成文法”所規(guī)定的原則與精神來保護(hù)干部，使干部的“善治”性錯(cuò)誤得到寬容，使干部的職業(yè)安全得到保障。可以說，正是因?yàn)?ldquo;冰山規(guī)律”中隱性制度的存在，容錯(cuò)機(jī)制才有了兜底性保護(hù)措施。就像在推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)中，憲法原則、法律精神、法律宗旨起著兜底性作用一樣，“非成文法”性質(zhì)的隱性制度因?yàn)槠湟匀嗣駷橹行牡乃枷攵Ｗo(hù)了大量在顯性制度中未能體現(xiàn)的干部行動(dòng)，使得干部更加能夠放開手腳為人民服務(wù)，充分鼓勵(lì)了他們想干事、敢干事、能干事、干成事，充分為干部撐了腰、鼓了勁。

靈活應(yīng)用“冰山規(guī)律”，突破容錯(cuò)機(jī)制“畫大餅”窘境

目前，不少基層干部都認(rèn)為國(guó)家籌謀容錯(cuò)機(jī)制的戰(zhàn)略非常具有前瞻性與現(xiàn)實(shí)性，但也存在一些地方政府將真經(jīng)念歪的情況。要突破這種窘境，需要充分尊重、利用容錯(cuò)的“冰山規(guī)律”，有的放矢地解決存在的問題。

在容錯(cuò)原則上，要充分認(rèn)識(shí)到顯性制度與隱性制度配套使用的重要性，擺脫當(dāng)前只重視隱性制度而忽略顯性制度的做法。僅有隱性制度是一種非可信承諾的做法，只有形成了文字、文件，才能夠使干部相信容錯(cuò)制度的各類承諾。

完善顯性制度體系，同時(shí)多方位、多角度宣傳顯性容錯(cuò)制度的內(nèi)容體系，使干部知曉容錯(cuò)的領(lǐng)域、范圍、方式、方法，使顯性制度真正起到作用。這需要從三方面著手：其一，編制系列容錯(cuò)文件，至少包括指導(dǎo)精神文件、資源籌集文件、內(nèi)容體系文件、環(huán)節(jié)要求文件、操作指南文件、救濟(jì)指南文件等；其二，組織各類會(huì)議進(jìn)行宣講、宣傳，這些會(huì)議至少包括部門大會(huì)、各部門負(fù)責(zé)人會(huì)議、專項(xiàng)工作會(huì)議、典型事跡學(xué)習(xí)會(huì)議、優(yōu)秀工作表彰會(huì)議等；其三，將各類文件在辦公場(chǎng)所、OA系統(tǒng)、政府網(wǎng)站、政府APP、移動(dòng)政務(wù)微博等平臺(tái)公開張貼。

在隱性制度推行中，首先要出臺(tái)原則性規(guī)定，同時(shí)以善治為導(dǎo)向，充分保護(hù)為人民群眾利益干事而出錯(cuò)的干部，還要采用協(xié)商民主的模式，將隱性制度的不確定性降到最低。目前部分基層政府中隱性制度的運(yùn)行存在兩方面的問題，其一是缺乏制度，也就是說隱性制度完全靠領(lǐng)導(dǎo)主觀確定，并不存在原則性文本；其二是干部一旦出錯(cuò)后的具體容錯(cuò)完全靠領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決定。這兩種情況使隱性制度不但無法保護(hù)干部，還往往成為領(lǐng)導(dǎo)推卸責(zé)任、懼怕自己負(fù)責(zé)的卸責(zé)工具，他們通過對(duì)出錯(cuò)干部的“嚴(yán)肅處理”來展示自己的“清白”與“大公無私”。這種情況下，一些干事的干部甚至覺得隱性制度是誘使他們出錯(cuò)的工具。要改變這種情況，就需要出臺(tái)原則性規(guī)定，雖然這看上去不屬于隱性制度，但它符合隱性制度建設(shè)的宗旨，通過它可將隱性制度所追求的容錯(cuò)精神、宗旨、方向、可能的變化等規(guī)定下來。有了原則性規(guī)定之后，在貫徹這些原則的過程中，還需要采用全方位參與的思維，讓領(lǐng)導(dǎo)、干部、專家學(xué)者、群眾等主體共同協(xié)商出容錯(cuò)的方案，然后依照此方案對(duì)干部所犯錯(cuò)誤進(jìn)行容錯(cuò)和保護(hù)，這樣可以將隱性制度的不確定性、干部的抵觸性降到最低。

利用區(qū)塊鏈技術(shù)為干部創(chuàng)業(yè)、干事的行為進(jìn)行“電子留痕”管理，并憑痕跡確定其“錯(cuò)誤”與瑕疵的屬性，然后根據(jù)定性結(jié)果進(jìn)行容錯(cuò)。區(qū)塊鏈解決“雙花”問題的辦法，正好可以有效使用到行政管理與公共服務(wù)中來，并因之對(duì)干部的行政管理、公共服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行“電子簽章”處理。在某個(gè)干部的某項(xiàng)活動(dòng)結(jié)束之后，以獨(dú)有的個(gè)人電子簽名作為證據(jù)簽字留痕，一方面可以避免該干部將自己的過錯(cuò)推諉給別人，另一方面可以避免別人冒領(lǐng)該干部的功勞。更重要的是，這種簽名留痕活動(dòng)，使得后續(xù)的容錯(cuò)可以查詢?cè)摳刹抗ぷ髦械牟铄e(cuò)，到底是因?yàn)樽陨韱栴}，還是因?yàn)榭陀^不可控因素使工作出現(xiàn)差池，在原因明晰之后，就可以根據(jù)顯性制度與隱性制度的要求來進(jìn)行容錯(cuò)。

將隱性制度的善治精神與結(jié)果導(dǎo)向哲學(xué)結(jié)合起來，對(duì)干部的行為進(jìn)行結(jié)果鑒定，凡是結(jié)果對(duì)人民群眾有利，且未產(chǎn)生副作用的活動(dòng)，就應(yīng)該鼓勵(lì)。從積極性而言，政府管理是追求人類生活更好、更便利的活動(dòng)，故而干部推進(jìn)的此類活動(dòng)都應(yīng)該受到鼓勵(lì)。與此矛盾的是，政府管理同時(shí)也是追求程序規(guī)范、環(huán)節(jié)規(guī)范的活動(dòng)，一旦程序出現(xiàn)差錯(cuò)，或者工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏，這項(xiàng)管理活動(dòng)往往可能出問題。正是因?yàn)檫@種情況的存在，無論東方國(guó)家還是西方國(guó)家，也都特別強(qiáng)調(diào)程序的重要性。但過分強(qiáng)調(diào)程序，就會(huì)鉗制干部創(chuàng)新服務(wù)方式和內(nèi)容、積極回應(yīng)群眾要求的積極性，使干部畏首畏尾，甚至出現(xiàn)怠政懶政。要解決這個(gè)問題，就要充分發(fā)揮“冰山規(guī)律”中隱性制度的作用，充分鼓勵(lì)以人民為中心的各類活動(dòng)，鼓勵(lì)干部多做為人民服務(wù)的工作，只要這些工作的結(jié)果令人民滿意，且未引發(fā)次生問題，這類工作就應(yīng)該得到認(rèn)可和贊許。這是將“結(jié)果導(dǎo)向”的管理工具與隱性制度結(jié)合使用的辦法，是容錯(cuò)機(jī)制中的一種“新公共管理”做法。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院、中國(guó)政府聯(lián)合發(fā)展研究中心教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①吳建南、張攀、劉杰：《地方政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革如何推動(dòng)——某縣級(jí)市的案例研究》，《中國(guó)行政管理》，2015年第4期。

責(zé)編/張忠華 美編/陳琳

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