【摘要】新冠肺炎疫情的蔓延，使農(nóng)村基層治理面臨挑戰(zhàn)，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系短板或與農(nóng)村社會結構特點相關。農(nóng)村基層治理困境主要表現(xiàn)在農(nóng)村基層組織能力不足、重大突發(fā)事件輿情應對機制不完善等方面。為此，可充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領導核心作用、提高農(nóng)村基層干部危機應對能力、強化公共道德意識，提高農(nóng)村基層治理水平。

【關鍵詞】農(nóng)村  基層治理  社會治理    【中圖分類號】D67    【文獻標識碼】A

新冠肺炎疫情引發(fā)了公共衛(wèi)生危機，社會各級系統(tǒng)在應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時，其治理能力也經(jīng)受了重大考驗，這次危機給農(nóng)村基層治理帶來了挑戰(zhàn)和沖擊。新冠肺炎疫情在全球不斷蔓延，這意味著疫情風險與人類社會發(fā)展將處于長期伴隨的狀態(tài)。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，提高農(nóng)村應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平，具有重要意義。

疫情防控下的農(nóng)村基層治理短板

新冠肺炎疫情對農(nóng)村地區(qū)的沖擊較大，農(nóng)村地區(qū)在疫情防控方面取得一定成效，但是農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系仍需要進一步完善，其中凸顯的短板或與農(nóng)村社會結構特點相關。正視農(nóng)村基層治理短板，是當下亟需重視的議題。

一是農(nóng)村社群的離散性給基層治理帶來挑戰(zhàn)。農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)不同，村莊一般規(guī)模不大，人口密度較低，戶與戶之間分散居住，這種空間分布形態(tài)不利于網(wǎng)格化管理。隨著城市化進程的加快，很多村莊的年輕人外出務工，導致農(nóng)村人口不斷流失而形成“空心村”，村莊的規(guī)模進一步縮小，農(nóng)村社群變得更加離散，使得農(nóng)村社區(qū)面對重大疫情很難像城市社區(qū)一樣，迅速動員并組織起來應對疫情沖擊。

二是農(nóng)村血親化的人際關系影響基層治理的行事規(guī)則。農(nóng)村社會是典型的人情社會，其中的人際交往有著密切的族際關系和血緣關系，即使鄰里之間沒有血緣關系，但在長期的相處過程中彼此之間關系非常密切。“血親社會”的最大特點是更加重視“情”，這是農(nóng)村社會較為普遍的行事規(guī)則。當一個社群不重視規(guī)則或法律時，基層治理的難度就加大了，特別是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，除了危機本身，還會帶來一系列次生風險。

三是個體自律性不高加大了管控難度。村民平時生產(chǎn)生活的約束較少，自給自足的農(nóng)耕生活有著很高的自由度，基于農(nóng)耕社會形成的這種個體化的生產(chǎn)生活形態(tài)，村民自我意識較強，不喜歡受到約束和管理。個體的自律性不高，在面對公共衛(wèi)生危機時顯然不利于加強個體的管控，容易造成一些管理矛盾和個體沖突。

農(nóng)村基層治理的困境分析

基層治理是國家治理的基石，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化不是一朝一夕就能實現(xiàn)的。農(nóng)村基層治理牽涉很多因素，如何解決農(nóng)村基層組織能力、輿情應對及制度建設等方面的問題，需要深入討論。

一是農(nóng)村基層組織能力不強。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，基層治理邏輯是自上而下啟動各級組織并迅速應對，層層落實到農(nóng)村基層組織，村兩委是危機應對的最前方指揮角色，要承擔組織動員、協(xié)調(diào)整合、輿情應對等綜合性的工作職能，這些非常規(guī)性工作需要基層人員具備較強的治理能力和應急處置能力。而農(nóng)村基層組織一般由村民組成，普通村民顯然難以具備專業(yè)性的知識和能力，因此在應對這些非常規(guī)性工作時面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。長期以來，農(nóng)村基層組織的主體力量、專業(yè)知識和應急能力不足，特別是在應對公共危機能力方面缺乏專業(yè)性的指導和培訓，一旦遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件，基層組織只能按常規(guī)流程應付一些基本的匯報信息之類的事務性工作，與上級部門的高效動員難以有效銜接。這種組織能力不足具體表現(xiàn)在：政治站位上很難與中央精神保持一致，懶政不作為現(xiàn)象較突出；組織動員上很難迅速組建應急力量，除村干部和部分黨員外，其他人員參與率不高；工作方式比較簡單粗暴，對上級精神領會不深不透，呈現(xiàn)出一種機械、重復和被動應付的狀態(tài)。諸如此類表現(xiàn)，都體現(xiàn)出農(nóng)村基層治理能力亟待提升。

二是重大突發(fā)事件輿情應對機制不完善。農(nóng)村社會的信息流動比較單一閉塞，一旦遇到突發(fā)事件，村民獲取信息的來源魚龍混雜，并且他們?nèi)狈镜睦硇哉J識和科學判斷，很容易造成虛假信息或謠言擴散，產(chǎn)生恐慌心理。而農(nóng)村基層組織在處置網(wǎng)絡輿情方面顯然缺乏專業(yè)的應對措施。當下，村民獲取信息的渠道多元且龐雜，特別是短視頻平臺的快速發(fā)展，這些平臺夾雜著大量的不實信息或謠言，多數(shù)村民又缺乏判斷力，導致一些夸張的、虛假的信息在熟人群體中傳播，給公共危機事件的處理帶來了障礙。農(nóng)村基層組織缺乏對突發(fā)輿情事件的疏導和處置能力，甚至個別基層管理人員也人云亦云，導致不實信息或謠言不斷擴散。除此之外，農(nóng)村基層組織還缺乏構建權威信息發(fā)布平臺的能力，這給突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對帶來了很多次生社會風險。

三是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系仍需要完善。農(nóng)村社會是一個熟人社會，其行事規(guī)則依附于熟人社會的人情、血緣、民俗等非制度化元素，這種行事邏輯本質(zhì)上強調(diào)私德的支撐性，凸顯的是熟人間的相互妥協(xié)和寬容，對公共行為缺乏約束。農(nóng)村基層治理長期以來默認了這種非制度化元素的合理性，并以此來維系農(nóng)村基層的組織和管理。但突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對更強調(diào)公德和理性的制度約束，農(nóng)村社會的熟人行事規(guī)則需讓位于公德的理性選擇，這造成了農(nóng)村基層組織在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的無序和失范。如新冠肺炎疫情期間，個別農(nóng)村地區(qū)對疫情防控要求并不重視，對疫情期間要求禁止的聚會聚餐、走親訪友等規(guī)定仍我行我素，甚至對勸誡的村干部進行辱罵和毆打。而個別農(nóng)村基層干部在執(zhí)行制度規(guī)范方面容易向人情或民俗妥協(xié)，很難落實落細防疫舉措，甚至還出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時難以保障公眾的公共利益，基層治理勢必會增加更多成本。

提高農(nóng)村基層治理水平的對策

當前，新冠肺炎疫情防控進入常態(tài)化，提升基層公共衛(wèi)生治理能力越來越重要，提高農(nóng)村基層治理水平將是農(nóng)村社會治理的重要方向。農(nóng)村社區(qū)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時要因地制宜，精準施策。

首先，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領導核心作用。堅持黨的集中統(tǒng)一領導是贏得疫情防控斗爭重大勝利的關鍵，特別是要發(fā)揮基層黨組織主心骨作用。農(nóng)村基層黨組織建設相對薄弱，農(nóng)村基層黨建是整個黨建工作的重中之重。為此，一是要強化農(nóng)村基層治理主體的內(nèi)生動力。上一級黨委可對農(nóng)村基層黨組織進行全方位支持，在用人方面大膽選用有魄力、敢擔當、善學習的年輕干部，為農(nóng)村基層黨組織提供人才支撐；在考核機制方面，黨員干部要提高政治站位，突出工作績效和執(zhí)行力；在能力提升方面重視業(yè)務指導和專業(yè)培訓，提高基層組織人員的素質(zhì)與能力。二是要加強農(nóng)村基層黨組織建設。保障基層黨組織活動正常化，強化黨員身份意識，關鍵時刻不負使命擔當，堅決落實好上級部門的政策措施。三是要提升農(nóng)村基層黨組織組織力。當前，農(nóng)村基層黨組織面臨著多重任務，包括疫情防控、鄉(xiāng)村振興、生產(chǎn)生活等，這就需要農(nóng)村基層黨組織具備高效的組織能力，農(nóng)村基層黨組織要更好地深入群眾，樹立良好形象，筑牢堅實的群眾基礎，不斷增強黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。

其次，基于網(wǎng)格化管理提高農(nóng)村基層干部危機應對能力。近年來，基層治理呈現(xiàn)出多樣化的特點，網(wǎng)格化管理成為社會治理創(chuàng)新的重要實踐。網(wǎng)格化管理的核心是推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務?；诰毣鸵?guī)范化的需求，要完善農(nóng)村社會治理體系，通過網(wǎng)格化管理提高應急管理水平是重要路徑之一。為此，一是加強農(nóng)村應急隊伍建設。新冠肺炎疫情防控期間，農(nóng)村基層應急隊伍力量不足，很多地方都是臨時組織村民上陣，導致工作效率低下，影響了防疫工作的高效開展。因此，可建立比較穩(wěn)定的應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)隊伍，成員包括村兩委干部、村醫(yī)、黨員等，并提供資金、技術等方面的支持，定期邀請應急管理專家開展培訓和指導，開展有針對性的訓練。二是強化農(nóng)村社區(qū)防控網(wǎng)格化管理。依托目前網(wǎng)格化管理機制，解決傳統(tǒng)農(nóng)村基層信息處理的垂直化、條塊化和分割化問題，建立信息共享平臺，提高信息采集、處理和發(fā)布的效率，提高應急管理方式數(shù)據(jù)化、智能化程度。三是厘清農(nóng)村基層網(wǎng)格化責任劃分?；鶎痈刹康目荚u應進一步明確應急管理職責，包括風險防范的預控、信息呈報的精準、應急事件的處置、輿情信息的疏導、組織動員的效率等，增強農(nóng)村干部群眾的法治思維和依法辦事能力。

最后，強化公共道德意識在重大公共衛(wèi)生事件中的治理效能。隨著農(nóng)村社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的熟人社會生活形態(tài)越來越不適應農(nóng)村社會現(xiàn)代化發(fā)展，這意味著農(nóng)村基層治理要擺脫“人治”慣性，形成基于公共道德意識的行事規(guī)則。我們要意識到，人類未來或許還將面臨新的公共衛(wèi)生危機挑戰(zhàn)，農(nóng)村社會不可能獨立于這種挑戰(zhàn)之外，否則無法適應公共空間內(nèi)的生活。公共道德意識培育是農(nóng)村社會發(fā)展的重要一環(huán)，公共道德意識的形成可以給我們的公共生活提供內(nèi)在價值支撐。如何將公共道德意識轉(zhuǎn)化為規(guī)則意識、法律意識和國家意識？可以依托農(nóng)村的道德資源融合社會主義核心價值觀，基于村民的民俗自律和日常規(guī)范進行轉(zhuǎn)化和重塑。一是加強新時代農(nóng)村精神文明建設。精神文明不是抽象的，榜樣人物的示范引領對群眾的公共道德意識形成具有重要作用，因此可以對農(nóng)村的優(yōu)秀人才、模范家庭和正能量事件進行獎勵和宣傳，樹立一批有責任、講規(guī)則、敢擔當?shù)哪７度宋铮M行社會主義核心價值觀具象化教育。二是強化公共道德價值的制度化建設。村規(guī)民約應體現(xiàn)公共價值，村民自治章程應強化公共道德的內(nèi)在價值支撐，讓村民理解、認同并支持公共道德的制度建設，形成自我約束、自我管理、自我教育的機制。三是提升法律保障的效能。公共道德僅靠自律還遠遠不夠，不是每一個人都有超強的自律能力，當有人突破公共道德底線時，法律才是最后的保障。要打破農(nóng)村基層基于熟人社會的治理模式，對于那些突破公共道德底線的人要敢于“亮劍”，對于違法行為更要有明確的處罰措施，做到執(zhí)法必嚴、違法必究，營造良好的基層法治環(huán)境，促使所有社會成員都能自覺遵守社會公德。

（作者為南寧師范大學學生工作部（處）長、學生資助中心主任、副教授）

【參考文獻】

①伍海泉、周謹平：《新冠肺炎疫情的公共倫理啟示》，《中國教育報》，2020年4月9日。

②王洪樹、張茂一：《政治資源稟賦視角下新時代基層民主政治發(fā)展探析》，《河南社會科學》，2019年第3期。

③陳雅賽：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡謠言傳播與治理研究——基于新冠疫情的網(wǎng)絡謠言文本分析》，《電子政務》，2020年第6期。

④《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見〉》，新華網(wǎng)，2019年6月23日。

責編/銀冰瑤    美編/楊玲玲

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