【摘要】推動實施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，對于長三角區(qū)域、長江經(jīng)濟帶乃至全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局都具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的戰(zhàn)略意義，因此，長三角區(qū)域應(yīng)該圍繞生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施、市場建設(shè)、城市體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、制度架構(gòu)等六個方面推動高質(zhì)量一體化發(fā)展。同時，為了有效突破以往的各種慣性和區(qū)域束縛，建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)可以起到跨區(qū)域制度創(chuàng)新和政策突破的樣板作用。

【關(guān)鍵詞】長三角一體化  國家戰(zhàn)略  歷史演進  高質(zhì)量發(fā)展  示范引領(lǐng)    

【中圖分類號】F127    【文獻標識碼】A

2018年11月5日，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式主旨演講中明確指出，將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。2019年5月，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。2020年8月，習(xí)近平總書記強調(diào)，“實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略要緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關(guān)鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動，有利于發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，實現(xiàn)更合理分工，凝聚更強大的合力，促進高質(zhì)量發(fā)展”。這充分表明，在習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自宣布、親自推動下，長三角一體化發(fā)展確立了新目標，明晰了新定位，開啟了新征程，更要結(jié)出新成果。

站在新時代新起點的長三角區(qū)域為何如此重要

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新發(fā)展階段之后，推動實施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，對于長三角區(qū)域、長江經(jīng)濟帶乃至全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局都具有非常重要的現(xiàn)實意義和十分深遠的戰(zhàn)略意義。

首先，長三角區(qū)域具有特殊地位。如果翻開全國的經(jīng)濟地理版圖，只要拿出三個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要數(shù)據(jù)作一下比較，就足以說明長三角區(qū)域的重要地位。到2019年，蘇浙皖滬三省一市區(qū)域面積約占全國土地面積的3.74%，常住人口約占全國人口總量的16.22%，而創(chuàng)造的國內(nèi)生產(chǎn)總值接近了全國的四分之一。于是，推動實施好長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，對于長三角區(qū)域、長江經(jīng)濟帶乃至全國經(jīng)濟社會發(fā)展，其重要意義不言而喻。

其次，長三角區(qū)域處于特殊區(qū)位。從歷史、現(xiàn)實、未來發(fā)展角度來看，我國一直存在著兩條最為重要、最為核心、最具有帶動作用的經(jīng)濟發(fā)展帶，分別是長江經(jīng)濟帶和沿海經(jīng)濟帶，似乎是“無巧不成書”，長三角區(qū)域正好處在這兩條結(jié)構(gòu)緊密的“T”字型經(jīng)濟帶的交匯點上，這個區(qū)位確實非常特殊。因此，推動實施好長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，就能夠產(chǎn)生“牽一發(fā)而動全身”的效應(yīng)，長三角區(qū)域發(fā)展好了，對這兩條經(jīng)濟帶的引領(lǐng)和帶動作用能夠得到更好的彰顯。

再次，長三角區(qū)域具備特殊功能。如今，各個國家都在著力提升國際競爭力。如果換一個視角，國際競爭力說到底是各個國家城市群之間的競爭，抑或是城市群發(fā)展水平體現(xiàn)了一個國家的國際競爭力?？v觀美國東北部大西洋沿岸、北美五大湖、日本太平洋沿岸、英國倫敦—利物浦、歐洲西北部等五大“世界級城市群”，不僅都對本區(qū)域乃至本國經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重大的推動作用，而且又都地處全球主要的發(fā)達國家?；仡^看我國，長三角區(qū)域早已被公認為全球第六大世界級城市群，如果一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略實施好了，不僅能夠代表我國更好地參與國際競爭，而且有助于提高我國的全球競爭能力。

最后，長三角區(qū)域擁有特殊基礎(chǔ)。長三角區(qū)域有一系列的優(yōu)勢，比如，高度集聚的各類經(jīng)濟和社會要素、高度密集的城市和產(chǎn)業(yè)群落、領(lǐng)先推動的制度和科技創(chuàng)新以及走在全國前列的營商環(huán)境和人居環(huán)境等，使得長三角區(qū)域成為我國區(qū)域一體化發(fā)展起步最早、基礎(chǔ)最好、程度最高的地區(qū)。同時，人們也普遍認為，無論是經(jīng)濟總量規(guī)模、經(jīng)濟增長質(zhì)量，還是經(jīng)濟發(fā)展?jié)撡|(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展前景，長三角區(qū)域都是被普遍看好的我國首位經(jīng)濟核心區(qū)，當然，長三角區(qū)域也是我國率先融入全球經(jīng)濟發(fā)展的重要區(qū)域。

黨的十八大之前，長三角一體化發(fā)展的歷史進程

第一階段，20世紀80年代前中期，以民間自發(fā)推動為主要特征。在這一時期，農(nóng)村改革不僅釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，也釋放了農(nóng)村勞動力，再加上城市改革之后使得主要集中于城市的生產(chǎn)力要素開始向農(nóng)村配置，長三角區(qū)域全面興起了農(nóng)村工業(yè)化浪潮。昔日，“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)縝企業(yè)迅猛崛起，增速遠快于城市工業(yè)，開啟了具有中國特色農(nóng)村工業(yè)化模式。與此相契合，長三角區(qū)域內(nèi)的大城市尤其上海被稱之為“星期天工程師”的科技人員，再加上一大批退休技術(shù)工人，為區(qū)域內(nèi)廣大鄉(xiāng)縝企業(yè)提供了信息、生產(chǎn)、技術(shù)、管理、市場等方面的支持和服務(wù)。隨著這股民間自發(fā)的生產(chǎn)要素流動，長三角區(qū)域各地經(jīng)濟技術(shù)合作內(nèi)涵逐漸擴展，形式更加靈活多樣。

第二階段，20世紀80年代中后期至90年代初，以企業(yè)聯(lián)合推動為主要特征。在這一時期，長三角區(qū)域城市改革和農(nóng)村改革的“雙重效應(yīng)”逐漸疊加，城市工商業(yè)與農(nóng)村工業(yè)化出現(xiàn)互相融合發(fā)展勢頭。尤其是大城市國有工業(yè)企業(yè)以建立零部件配套體系、原輔料生產(chǎn)基地、產(chǎn)品定牌加工和經(jīng)濟聯(lián)營等方式，大舉向區(qū)域內(nèi)中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村進行利益導(dǎo)向的工業(yè)擴散，而國有商業(yè)企業(yè)也開展了一系列的、多樣化的橫向經(jīng)濟合作，并且建立了大量的各類城鄉(xiāng)聯(lián)營企業(yè)。這一輪的區(qū)域經(jīng)濟合作，當時被稱為“橫向經(jīng)濟聯(lián)合”，并且在長三角區(qū)域各地以及城鄉(xiāng)之間初步形成了以垂直分工為特征的雙邊分工協(xié)作體系。

第三階段，20世紀90年代中后期，以市場與政府雙向推動為主要特征。自鄧小平同志南方講話，尤其是我國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制之后，市場配置資源功能擴大、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)改革推進以及大規(guī)模引進外資，使得長三角一體化發(fā)展顯現(xiàn)了新變化，以市場和政府雙向推動為特點的經(jīng)濟技術(shù)合作得到了更廣泛的拓展。在長三角區(qū)域內(nèi)，合作方式、合作領(lǐng)域、合作機制以及要素流動等方面出現(xiàn)了一些新氣象。但是，在區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、人口規(guī)模進一步擴大以及城市化進程進一步加快的前提下，長三角區(qū)域由于行政區(qū)劃分割導(dǎo)致的各自為政傾向、城市功能錯位不足導(dǎo)致的分工不明顯、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特色不夠?qū)е乱欢ǔ潭鹊倪^度競爭等，使得地方保護主義等問題開始顯露出來。

第四階段，進入新世紀之后至黨的十八大之前，以合作與競爭雙重推動為主要特征。21世紀以來，長三角區(qū)域整體上呈現(xiàn)出了持續(xù)迅猛發(fā)展的態(tài)勢，經(jīng)濟總量、城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、企業(yè)發(fā)展等不斷取得了新進步，與此同時，長三角一體化發(fā)展也呈現(xiàn)出了合作與競爭并存的態(tài)勢。從合作看，長三角區(qū)域各地方政府逐漸地認識到，加強彼此之間的合作，不僅有利于自身發(fā)展，也有利于區(qū)域整體發(fā)展。有了這種共識，長三角一體化有了新的擴展，在政府層面、產(chǎn)業(yè)層面、企業(yè)層面以及經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，都先后開展了多形式、多途徑、多層面的聯(lián)動發(fā)展。從競爭看，除了市場對資源進行有效配置之外，各地、各級政府在資源配置過程中也充當了重要角色，使得整個區(qū)域內(nèi)部競爭超過了以往任何時期的程度。

長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展已經(jīng)邁入嶄新時期

在把長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略之后，長三角一體化發(fā)展開始進入全面破解盤局狀態(tài)，以制度構(gòu)建和體制機制一體化為主要特征的長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化蓬勃發(fā)展。

其一，生態(tài)保護一體化，是長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要標志。充分依托整個長三角區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)能級提升以及城市功能互補，聯(lián)手進行環(huán)境整治和生態(tài)保護，通過區(qū)域內(nèi)各城市發(fā)展規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)，重點加強以水資源為中心的環(huán)境保護，使多數(shù)城市的大氣和水的質(zhì)量達到甚至超過國家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標準，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)平衡和諧，推動了可持續(xù)發(fā)展。例如，長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護開始實行聯(lián)防聯(lián)治，跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機制正在不斷完善，尤其是長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)已經(jīng)初步建立起了生態(tài)環(huán)境標準統(tǒng)一、監(jiān)測統(tǒng)一、執(zhí)法統(tǒng)一的“三統(tǒng)一”制度。

其二，基礎(chǔ)設(shè)施一體化，是長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要橋梁。通過統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)建設(shè)，逐步形成國際、區(qū)際、區(qū)內(nèi)、城市各層次配套的綜合交通體系與信息網(wǎng)絡(luò)，全力推進了交通體系的綜合化、網(wǎng)絡(luò)化、多樣化、便捷化、公交化。例如，2013年10月，上海軌道交通11號線延伸到江蘇省昆山市花橋站，成為中國第一條開通運營的跨省地鐵線路；2018年，三省一市簽訂框架協(xié)議，合力打通首批17條省際“斷頭路”，這17條“斷頭路”已全部開工，到2020年10月，其中3條已通車；截至2021年1月，長三角已累計開通省際毗鄰公交線路61條。因此，依托交通網(wǎng)絡(luò)長三角區(qū)域“同城效應(yīng)”日益顯現(xiàn)。

其三，市場建設(shè)一體化，是長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟條件下，市場對社會經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置起著直接的推動作用。沒有一體化的市場，就不可能實現(xiàn)社會經(jīng)濟資源的最優(yōu)化配置，也不可能實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一體化。2019年1月3日，蘇浙皖滬三省一市在上海簽署長三角地區(qū)市場體系一體化建設(shè)合作備忘錄，以期逐步實現(xiàn)統(tǒng)一市場規(guī)則、統(tǒng)一信用治理、統(tǒng)一市場監(jiān)管，激發(fā)市場主體活力，增強整個區(qū)域的發(fā)展動力。接下來，長三角區(qū)域還應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各個城市的特色和優(yōu)勢，進一步建設(shè)形成區(qū)域化市場網(wǎng)絡(luò)體系，尤其是建立與完善金融、信息、人才、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)等要素大市場。

其四，城市體系一體化，是長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要依托。城市是區(qū)域發(fā)展的先導(dǎo)力量和重要陣地，不同等級、不同規(guī)模和不同功能的城市構(gòu)成了區(qū)域內(nèi)的城市體系，并呈現(xiàn)出一定的布局狀態(tài)。各個城市之間，只有既存在著分工合作，又存在著功能互補，以及城市布局又是科學(xué)合理的條件下，區(qū)域一體化才能變成現(xiàn)實。因此，長三角區(qū)域要聯(lián)手構(gòu)建以中心城市為核心，由不同等級規(guī)模的城市所組成的城市區(qū)域體，形成高度發(fā)達的分工協(xié)作關(guān)系以及巨大的整體效益。要形成長三角區(qū)域一小時、二小時及三小時經(jīng)濟圈，以及長三角大都市圈的核心區(qū)、大都市區(qū)、大都市擴張區(qū)及大都市連綿帶等圈層。同時，長三角區(qū)域城市體系與城市布局地構(gòu)建，不僅應(yīng)該形成大都市、中小城市、城鎮(zhèn)等錯落有致的框架體系，而且也應(yīng)該對農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程起到重大的推動作用。

其五，產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化，是長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。根據(jù)長三角各區(qū)域工業(yè)化發(fā)展的階段和層次來選擇各個城市的支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，推動不同規(guī)模、不同層次的城市之間形成產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作聯(lián)系，形成具有區(qū)域競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。目前，各個城市紛紛參與共建了一大批長三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作區(qū)，有的城市設(shè)立了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，而園區(qū)合作共建以及從“單向飛地”到“雙向飛地”已經(jīng)成為重要范式；在一些重要發(fā)展領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立了一系列發(fā)展聯(lián)盟。近年來，覆蓋上海、嘉興、杭州、金華、蘇州、湖州、宣城、蕪湖、合肥九大城市，面積約7.62萬平方公里的G60科創(chuàng)走廊將扮演長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的“引擎”角色，成為“中國制造”邁向“中國創(chuàng)造”的重要陣地。

其六，制度架構(gòu)一體化，是長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要保障。不同的制度構(gòu)架與政策措施，不僅導(dǎo)致各地經(jīng)濟發(fā)展結(jié)果的差異性，而且直接影響著區(qū)域一體化的發(fā)展進程。同時，區(qū)域一體化的發(fā)展進程，又對區(qū)域制度構(gòu)架與政策措施一體化起著重要的推動作用。目前，長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會、長三角合作與發(fā)展聯(lián)席會議、長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、長三角市長聯(lián)席會議等，形成了協(xié)商機制和協(xié)調(diào)體系，一系列制度合作和體制機制協(xié)調(diào)成果不斷顯現(xiàn)。例如，區(qū)域大氣污染防治協(xié)作、跨省流域生態(tài)補償實現(xiàn)制度化、稅收協(xié)同執(zhí)法、通關(guān)一體化、醫(yī)保異地即時結(jié)算等政策難題相繼破解。2019年5月22日，在長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會上，長三角“一網(wǎng)通辦”正式開通，到2020年5月22日一年間已實現(xiàn)66項服務(wù)事項跨省通辦，下半年再推30項。三省一市統(tǒng)一辦事入口、統(tǒng)一申報界面、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一辦事體驗，實現(xiàn)線上申報、受理、辦理等深度對接，無感切換辦理跨省業(yè)務(wù)。

長三角一體化如何突破“區(qū)劃瓶頸”

歷史經(jīng)驗充分表明，在區(qū)域一體化發(fā)展中，最難啃的“硬骨頭”，實際上就是跨區(qū)域的制度體系、體制機制乃至政策措施的一體化。因此，創(chuàng)立長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)不僅是一個好辦法，而且能夠發(fā)揮突破“區(qū)劃瓶頸”的先鋒和示范作用。

突破“區(qū)劃瓶頸”，關(guān)鍵在于抓好“兩頭”：一是要把黨的十八大、黨的十九大明確的一系列改革任務(wù)，凡是涉及地方的改革事項，在一體化示范區(qū)內(nèi)集中落地、率先突破、系統(tǒng)集成，使之成為長三角一體化發(fā)展乃至全國深化改革和擴大開放的“試驗田”；二是要針對以往一體化發(fā)展中的一些焦點、難點、熱點問題，特別是在涉及規(guī)劃管理、生態(tài)保護、土地管理、項目管理、要素流動、財稅分享、公共服務(wù)政策、公共信用八個方面進行深化改革，形成共同行為準則，成為長三角區(qū)域乃至全國各個區(qū)域一體化發(fā)展制度創(chuàng)新和政策突破的“樣板間”。

應(yīng)該看到，示范區(qū)已經(jīng)率先展開了一系列的一體化制度創(chuàng)新，并且取得了一些創(chuàng)新成果。當然，示范區(qū)建設(shè)需要自身努力和蘇浙滬兩省一市大力支持之外，還需要得到國家層面的不斷關(guān)心、支持和指導(dǎo)，更好地推動示范區(qū)的制度創(chuàng)新和項目建設(shè)，更好地強化示范區(qū)建設(shè)的示范引領(lǐng)作用。

第一，把示范區(qū)一批重大建設(shè)項目納入到國家戰(zhàn)略布局。按照《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡稱《方案》）的要求，示范區(qū)建設(shè)要盡快彰顯集聚度和顯示度，更好地引領(lǐng)長三角一體化發(fā)展。因此，需要國家有關(guān)部門在《方案》實施中的政策實施、體制創(chuàng)新、項目審批等方面給予積極指導(dǎo)、支持、協(xié)調(diào)，尤其對一大批跨區(qū)域、跨流域的軌道交通、能源、科技、信息，以及生態(tài)環(huán)境綜合治理等重大建設(shè)項目予以重點關(guān)注，幫助協(xié)調(diào)示范區(qū)完善各類項目的推進機制。

第二，把國家的一些重大科技項目布局在示范區(qū)。示范區(qū)“生態(tài)綠色”是一個顯著特色，完全可以充分發(fā)揮環(huán)境優(yōu)美、交通便利、制度創(chuàng)新的一系列優(yōu)勢，把示范區(qū)打造成為承載重大科技項目的重要載體。目前，華為上海研發(fā)基地已落戶示范區(qū)內(nèi)的青浦金澤，其他科技資源也在加快集聚。因此，國家把一些符合生態(tài)綠色發(fā)展要求的國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、國家實驗室以及國內(nèi)外大型企業(yè)的研發(fā)機構(gòu)布局在示范區(qū)，承擔國家重大科研任務(wù)，推動科技成果孵化轉(zhuǎn)化。這樣，不僅可以極化示范區(qū)的平臺功能和效應(yīng)，也可以與區(qū)域內(nèi)張江、合肥兩大國家綜合科學(xué)中心彼此呼應(yīng)，產(chǎn)生共振效應(yīng)。

第三，把國家推動綠色發(fā)展的一些先行先試嵌入到示范區(qū)。根據(jù)《方案》，示范區(qū)一個重要使命是要將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢。在這種背景下，國家可以支持示范區(qū)打造兩個“重要基地”。一是國家推進生態(tài)綠色發(fā)展的新科技、新標準、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新項目、新服務(wù)等，不妨可以放在示范區(qū)進行試驗，把示范區(qū)建設(shè)成為推動全國綠色發(fā)展的示范基地；二是國家可以把自貿(mào)區(qū)擴大開放的一些政策延伸到示范區(qū)，或者積極創(chuàng)造條件把示范區(qū)直接納入到自貿(mào)區(qū)試驗，因為目前蘇浙滬兩省一市都已經(jīng)有了自貿(mào)區(qū)，尤其要在擴大綠色服務(wù)貿(mào)易開放方面走在全國前列，把示范區(qū)建設(shè)成為推動全國綠色開放的創(chuàng)新基地。

第四，把法治保障作為示范區(qū)建設(shè)的有力支撐。應(yīng)該清醒地認識到，示范區(qū)八個方面的制度創(chuàng)新，所涉及的事項全是改革的“深水區(qū)”和“硬骨頭”，障礙不少，難度不小，因而更需要提供強有力的法治保障。當務(wù)之急，需要由全國人大或全國人大授權(quán)蘇浙滬兩省一市人大，加快制定出臺《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)管理條例》，并且根據(jù)示范區(qū)建設(shè)實際需要因地調(diào)整相應(yīng)的法律法規(guī)。當然，如果立法所需時間比較長，也可以由國務(wù)院先來制定出臺這部管理條例。與此同時，全國人大可以結(jié)合示范區(qū)建設(shè)的推進情況和法治需求，進一步授權(quán)蘇浙滬兩省一市人大常委會開展跨區(qū)域的相關(guān)立法工作。

（作者為十三屆全國人大代表，上海社會科學(xué)院原副院長、研究員、博導(dǎo)）

責編/謝帥    美編/陳媛媛

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