【摘要】黨的十八大以來，黨和國家全面推進依法治國的戰(zhàn)略舉措，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，明確了全面依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。堅持黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，運用法律手段領(lǐng)導和治理國家的能力顯著增強。社會主義法治事業(yè)在黨的十八大以來取得了前所未有的巨大成就，法治建設(shè)領(lǐng)域中一些所謂“管不住”的問題變得“治得好”。

【關(guān)鍵詞】全面依法治國 黨的領(lǐng)導 憲法 法治政府

【中圖分類號】D24 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，黨和國家堅持全面依法治國，采取了一系列重要舉措，推進了一系列重要工作，推動黨和國家法治事業(yè)取得歷史性進步。全面依法治國戰(zhàn)略舉措在實現(xiàn)憲法的全面實施，抓住黨員干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，完善社會主義法律體系，優(yōu)化法治政府建設(shè)，提升法治建設(shè)的品質(zhì)方面，發(fā)揮了重要作用。作為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，深入推進全面依法治國極大地提高了解決國家治理中重大問題的能力與水平。

全面依法治國“管住了”憲法的全面實施

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是維系國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定的根基。“憲法必須緊跟時代步伐，不斷與時俱進”，2018年的憲法修改是我國政治生活中的一件大事，我們黨從國家根本法角度為新時代中國特色社會主義建設(shè)設(shè)定新的發(fā)展方向，充分彰顯了新時代的時代特征。習近平總書記指出：“我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經(jīng)驗緊密相連。”在黨的十八大之前，我國憲法雖然是一部好憲法，但在實施方面也存在亟需完善的地方。2012年12月，習近平總書記強調(diào)：“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。維護憲法權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。”我國憲法的發(fā)展歷史說明，只要我們切實尊重和有效實施憲法，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展；如果憲法被漠視或者被踐踏，那么黨和國家的工作就不能順利開展。

為此，黨的十八大以來，黨和國家通過各種方式推進憲法實施。首先，推進合憲性審查工作，對違反憲法法律的規(guī)范性文件必須堅決予以糾正或者撤銷。加強和改進備案審查工作，堅決糾正違背上位法規(guī)定、立法“放水”問題，切實維護國家法治統(tǒng)一。其次，憲法宣誓制度落到實處，對于公職人員在就職時要進行憲法宣誓，這是加強公民憲法信仰的重要舉措，也是將憲法落到實處的重要方式。最后，人大的監(jiān)督功能明顯增強，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，黨的十八大之前，少數(shù)地方人大對行政機關(guān)、司法機關(guān)的監(jiān)督力度不夠。黨的十八大以來，人大加強對法律實施情況和“一府一委兩院”工作的監(jiān)督，尤其是認真履行人大預算審查監(jiān)督和國有資產(chǎn)管理監(jiān)督職責，管住國家的“錢袋子”。

“徒法不足以自行。”憲法實施問題是黨的十八大之前一直存在的重要問題，為深入推進全面依法治國而采取的一系列重要措施，使得原來難以落到實處的憲法在新時代得以順利貫徹與實施。

全面依法治國“管住了”黨政干部等“關(guān)鍵少數(shù)”

黨的十八大以來，黨中央深刻總結(jié)過去在黨的建設(shè)過程中存在的問題以及面臨的風險，面對少數(shù)黨員干部意志力不強、違規(guī)違紀、貪污腐敗、脫離群眾等長期存在的問題，2015年6月，習近平總書記指出，“鏟除不良作風和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度”。反腐倡廉工作順利進行是我們黨有力量的重要體現(xiàn)，黨的十八大之前黨員干部的貪污腐敗問題成為黨建的“絆腳石”，嚴重影響黨員干部在人民群眾心目中的形象。為了從根本上使得少數(shù)領(lǐng)導干部“不敢腐”“不能腐”，黨中央建設(shè)嚴于國法的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進監(jiān)察體制改革，通過法律手段“打虎拍蠅”，表明我們黨對于黨員干部貪污腐敗行為“零容忍”的態(tài)度。反腐倡廉工作要做到標本兼治，既要對黨內(nèi)的腐敗分子予以懲治，同時也要建構(gòu)起阻攔、預防腐敗的制度堤壩。

黨的十八大以來，貪腐問題已經(jīng)由原先所謂的“管不住”漸漸的“管得住”。反腐倡廉工作取得的成就有目共睹，腐敗風氣得到了有效的遏制，公正嚴明的主旋律在社會弘揚，反腐工作的法治化進程不斷加快，“不想腐”“不敢腐”的法治堤壩初步建成。管黨治黨需要制度建設(shè)，黨的制度建設(shè)的過程從實質(zhì)上來說就是一個黨內(nèi)制度建設(shè)的過程。習近平總書記指出，“反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)系統(tǒng)性強，要堅持問題導向、突出重點，充分體現(xiàn)科學性、針對性、可操作性”。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨規(guī)黨紀體系的建設(shè)，而依規(guī)治黨，首先是要把紀律和規(guī)矩立起來、嚴起來、執(zhí)行起來。為此，黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨問責條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，修訂了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，這些黨內(nèi)法規(guī)是對長期黨內(nèi)政治實踐的正確總結(jié)，是我們黨治黨管黨的最新成果。在做到了有黨規(guī)可依的同時，黨中央也高度重視貫徹執(zhí)行好這些黨規(guī)黨紀。2015年6月，習近平總書記指出，“現(xiàn)在，我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴格執(zhí)行”。因此，黨的十八大以來，黨中央一方面不斷完善黨內(nèi)法規(guī)法紀體系，另一方面高度重視黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)體系的完善與嚴格實施使得原來所謂“管不住”的黨內(nèi)建設(shè)問題得到了有效改善，并且沿著建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標砥礪前進。

國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國戰(zhàn)略舉措指引下黨和國家反腐倡廉工作的重要抓手。2018年12月13日，習近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學習時的講話中指出，黨的十九大提出構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，把組建國家監(jiān)察委員會列在深化黨中央機構(gòu)改革方案第一條，形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力。由此構(gòu)建的國家監(jiān)察體系有利于加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，有利于實現(xiàn)對公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，有利于堅持標本兼治、鞏固擴大反腐敗斗爭成果。國家監(jiān)察體系的建立成為我國新時代反腐倡廉工作中最為濃墨重彩的一筆。國家監(jiān)察委員會的建立與一系列監(jiān)察法規(guī)的出臺，極大地推進了公權(quán)力運行的法治化，消除了權(quán)力運作的真空空間，督促黨員干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”正確行使職權(quán)，對于黨員干部的貪污腐敗行為敢于亮劍、敢于斗爭，使得我國反腐倡廉工作達到了歷史的新高度。

全面依法治國“管住了”重大和前沿領(lǐng)域的立法

中國特色社會主義法律體系是全面依法治國的根基與保障。要實現(xiàn)全面依法治國，首先要做到立法先行，實現(xiàn)有法可依，發(fā)揮立法在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中的引導作用。2011年3月，雖然第十一屆全國人大第四次會議向全世界宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但是當時依然存在一些疑難問題沒有解決。首先，立法的主導權(quán)問題并沒有界定清晰，依照《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，立法機關(guān)、行政機關(guān)均具有立法權(quán)，但是法律實踐中行政機關(guān)侵犯立法機關(guān)立法權(quán)的情形屢見不鮮。其次，為使得上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)之間相互協(xié)調(diào)必須要深化改革，但是改革與立法之間的關(guān)系在黨的十八大之前的法律實踐中并沒有得到清晰的界定，在改革事業(yè)中“以權(quán)代法”“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象沒有得到根本改善。最后，我國的社會主義法律體系中有的重點領(lǐng)域的立法仍不完備，這是需要迫切實現(xiàn)有法可依的領(lǐng)域。

為此，黨的十八大以來，黨領(lǐng)導立法的機制得以重點確立下來。黨的領(lǐng)導是全方位的，立法工作也不例外，黨的意見以及看法深入融合到立法的進程當中來，黨的意志在立法程序的保障下轉(zhuǎn)化為國家法律體系的有機組成部分。堅持黨的領(lǐng)導與實施社會主義法治之間并行不悖，強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，最根本的是堅持黨的領(lǐng)導。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導使得我們黨在社會主義立法的過程中發(fā)言權(quán)提高，對立法的控制力增強，更加能夠“管得住”社會主義立法。而且，針對黨的十八大之前改革與立法之間的混亂關(guān)系，為了能夠“管得住”改革，我們黨正確界定立法與改革之間的關(guān)系，堅持“立法先行”。“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。”關(guān)乎國計民生的改革要做到于法有據(jù)。黨的十八大以來，農(nóng)村集體土地使用權(quán)改革、金融體制改革、司法體制改革等重點領(lǐng)域的改革均做到了于法有據(jù)，相關(guān)的改革試點都在法律的框架內(nèi)完成。

黨的十八大以來，在全面依法治國的指引下，我國重要關(guān)鍵領(lǐng)域的立法取得了重大突破。一方面，國家安全立法取得了重大成就。作為維護國家安全基礎(chǔ)的《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國刑法修正案（九）》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國國家情報法》《中華人民共和國刑法修正案（十）》《中華人民共和國刑法修正案（十一）》的公布標志著保障國家安全的法律制度體系基本完成。另一方面，黨的十八大以來，黨和國家支持《中華人民共和國民法典》的制定，順應實踐發(fā)展要求和人民群眾期待，把編纂民法典擺上重要日程。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中對編纂民法典作出部署。十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》，《中華人民共和國民法典》堅持以人民為中心，從社會主義法治實踐出發(fā)對接人民的法治需求，把人民群眾的所思、所盼、所急，實實在在地寫進了法律條文中，更好地為百姓幸福生活保駕護航。

全面依法治國“管住了”法治政府的建設(shè)進程

推進法治政府的建設(shè)是全面依法治國的重要內(nèi)容，在推進依法行政的過程中，嚴格規(guī)范文明執(zhí)法是推進依法行政的重要抓手。黨的十八大之前，在行政執(zhí)法實踐中存在著一定問題，多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、亂執(zhí)法以及不作為現(xiàn)象頻發(fā)，行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置不合理，存在重復執(zhí)法、相互推諉、執(zhí)法力量分配不均等問題。這些都是行政領(lǐng)域當中所謂“管不住”的問題。

法律的生命在于實施，法治信仰的來源也在于實施。黨的十八大以來，黨和國家以全面依法治國、建設(shè)法治政府為契機，推進行政體制改革。各級政府全面履行各自職責，并將“放管服”改革深入進行到底，將其作為政府職能中審批職能“做減法”的重要突破口。如政府部門列舉的“負面清單”，就是對行政權(quán)的有效瘦身，可謂是用“猛藥”對既存問題進行治療，唯有如此才能既做到徹底地“放”，又實現(xiàn)對經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)有效地“管”，為市場經(jīng)濟建設(shè)以及社會建設(shè)提供高質(zhì)量的“服務(wù)”。

黨的十八大以來，我國行政立法的進程明顯加快，在簡政放權(quán)、推進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)域立法成果突出，例如，通過了《鐵路安全管理條例》《存款保險條例》《居住證暫行條例》《全國社會保障基金條例》等重要行政立法。行政機關(guān)是否能夠依照法律規(guī)定、是否按照法定程序行使行政職權(quán)，是一個政府是否可以作為法治政府的重要標尺。

在深入推進全面依法治國戰(zhàn)略舉措的過程中，我國的政府建設(shè)朝著法治化、規(guī)范化、信息化的方向發(fā)展，并且已經(jīng)取得了良好的成效。針對行政執(zhí)法領(lǐng)域中存在的不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及行政機關(guān)不作為、亂作為的現(xiàn)象，我國逐步建立起權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體系，組建了一支具備高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。此外，督察考核制度是法治政府建設(shè)的“風向標”與“指揮棒”，行政督察逐步覆蓋到行政工作的方方面面，包括政府的財政、人員構(gòu)成以及人員的思想作風等，使得法治政府建設(shè)的成果不斷體現(xiàn)，使廣大人民群眾對政府的信任度不斷提升。

全面依法治國“管住了”法治建設(shè)的松散狀態(tài)

在黨的十八大之前，中國特色社會主義法治建設(shè)并沒有形成嚴格的體系，法治事業(yè)的改革還是不全面的，往往是強調(diào)某一個領(lǐng)域的法治事業(yè)卻忽略了另外一個領(lǐng)域的法治建設(shè)。法治建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、缺乏有效的系統(tǒng)安排，因而法治事業(yè)的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性往往“管不住”。

黨的十八大以來，黨和國家在法治建設(shè)的過程中，把全面依法治國放到了國家戰(zhàn)略的高度，在法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)的思想指引下，更好地統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系，使得我國的改革事業(yè)既能井然有序，同時又能生機勃勃。因此，將法治建設(shè)的事業(yè)打造成一個相互聯(lián)系、相互統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)的體系是全面依法治國的應有之意。

2014年，黨的十八屆四中全會明確提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的要求，為我國法治建設(shè)指明了方向。馬克思主義事物普遍聯(lián)系的觀點告訴我們，要通過系統(tǒng)優(yōu)化的方法來分析問題、解決問題。社會主義法治事業(yè)建設(shè)是“統(tǒng)籌一盤棋”，在黨和國家的歷史經(jīng)驗和實踐基礎(chǔ)之上，建立中國特色社會主義法治體系，并以此作為推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。2020年11月，習近平總書記強調(diào)，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。這句話深刻揭示了社會主義法治體系建立的必要性與可行性。

一般來說，社會主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系五大體系。這五大體系相輔相成、相得益彰，構(gòu)成堅持和完善中國特色社會主義法治體系的目標。黨的十八大之前在立法層面、執(zhí)法層面、司法層面以及守法層面仍然存在一些問題。例如，在立法層面，法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性還不夠強；在執(zhí)法層面，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出；在司法層面，存在群眾參與不足、訴訟機制不成熟、訴訟效率低下、存在冤假錯案等問題；在守法層面，存在有的社會成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識不強，少數(shù)國家公職人員特別是領(lǐng)導干部依法辦事觀念不強的問題。這些都是我國法治進程中的“絆腳石”，是黨的十八大之前所謂“管不住”的問題，這也是新時代法治建設(shè)必須要著重解決的問題。

中國特色社會主義進入新時代，科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強；國家監(jiān)察體制改革、行政體制改革、司法體制改革、權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)有效實施，全面依法治國取得了舉世矚目的新進展、新成就，譜寫下法治中國建設(shè)的嶄新篇章。實踐證明，法治是國家治理體系中的重要一環(huán)，習近平總書記就指出，“通過憲法法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性”。

全面依法治國是夯實“中國之治”的思想指引和制度根基。黨的十八大以來，在全面依法治國的指引下，中國特色社會主義法治體系建設(shè)取得了重大進展，黨的依法執(zhí)政水平明顯提高，人民當家作主的廣度、深度持續(xù)增強，執(zhí)法隊伍素質(zhì)水平明顯提高，法治對改革的引領(lǐng)作用持續(xù)加強，法治體系的統(tǒng)一性、科學性、協(xié)調(diào)性大幅提升。黨的十八大之前所謂“管不住”的法治建設(shè)中的頑癥痼疾，在新時代法治建設(shè)的過程中變得“管得住”，這表明新時代中國特色社會主義法治建設(shè)取得了長足的進步。相比起黨的十八大之前，我國的國家治理能力與治理水平在法治的軌道上取得了顯著進步，中國特色社會主義法治事業(yè)朝著更加穩(wěn)健、更加公平公正的方向砥礪前行。

（作者為中國人民大學法學院副院長、教授、博導）

責編/謝帥 美編/李祥峰

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