【摘要】近年來，基層干部流動大、干部隊伍不穩(wěn)定已經(jīng)成為一個普遍存在的問題。尤其是在農(nóng)村地區(qū)的青年干部中，普遍存在借調(diào)、臨時抽調(diào)等非正常流動現(xiàn)象，影響了基層治理能力的提升。穩(wěn)定基層干部隊伍，讓農(nóng)村青年干部有序合理流動，既是穩(wěn)定基層秩序、穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要；也是淬煉青年干部、有效激勵基層干部的內(nèi)在要求。暢通正常流動機(jī)制，規(guī)范和約束非正常流動，是保證農(nóng)村青年干部合理流動的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】基層干部 非正常流動 基層治理 【中圖分類號】D262.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，基層干部流動大，干部隊伍不穩(wěn)定已經(jīng)成為一個普遍存在的問題。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，“留不住人”是基層各單位的普遍現(xiàn)實。一些基層單位因缺人，嚴(yán)重影響基層治理能力的提升。農(nóng)村青年干部的不穩(wěn)定問題，一部分是因為晉升、調(diào)職等正常流動導(dǎo)致的，但也有相當(dāng)一部分是因為借調(diào)、臨時抽調(diào)等非正常的流動所致。穩(wěn)定基層干部隊伍，讓農(nóng)村青年干部有序流動，既是穩(wěn)定基層秩序、穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，也是淬煉青年干部、有效激勵基層干部的內(nèi)在要求。

基層干部流動的制度渠道

基層干部流動，歷來是吏治的一個重要話題。中國歷史上存在“官吏分途”現(xiàn)象，即縣和縣以上的官員，是“流官”，具有較強(qiáng)的流動性；但縣以下地方政府的工作人員，幾乎都是固守于地方的胥吏，他們長期在本地工作，甚至有世襲特征，保持了極大的穩(wěn)定性。新中國成立以后的干部流動特征，呈現(xiàn)出鮮明的“層級流動”現(xiàn)象。在每一個行政層級中，大部分干部只在該行政區(qū)域內(nèi)部流動，只有職位最高的極少數(shù)官員有機(jī)會向外地或上一層級流動。因此，長期以來，基層吏治的一個重要問題是，基層干部流動不暢。尤其是農(nóng)村青年干部，他們不僅難以跨行政區(qū)域流動，也很難獲得提拔的機(jī)會。以至于基層干部長期在一個地方工作，長期得不到交流提拔，呈現(xiàn)出超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。基層干部流動較少，不僅影響干部的工作積極性，還容易導(dǎo)致地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的固化，影響治理績效。

近年來，隨著《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）以及組織選調(diào)等干部選拔任用制度的完善，基層干部流動性大大加強(qiáng)。由此形成了相互矛盾的干部流動現(xiàn)象。一方面，大多數(shù)通過考試、招干、大中專生分配等傳統(tǒng)方式進(jìn)入基層政府工作的中老年干部，長期在一個基層單位工作，缺乏流動性。另一方面，通過組織選調(diào)、人才引進(jìn)和公務(wù)員考試等方式進(jìn)入基層單位工作的年輕干部，則具有極大的流動性，影響了基層干部隊伍穩(wěn)定。尤其是對于農(nóng)村青年干部而言，其流動方式多元，流動頻率較高，基層“留不住人”已經(jīng)是一個普遍現(xiàn)象。筆者在中部某大城市市郊農(nóng)村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)最近十年來，前后有8位年輕干部來到鎮(zhèn)政府工作，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均工作時間僅約1年。其中，最長的一位是兩年半，最短的一位一天都沒待——來鎮(zhèn)政府報到了一下，第二天就被縣委組織部借調(diào)了。至今為止，在廣大中西部地區(qū)，年輕干部還是各個基層單位的香餑餑。原因無他，就是太少了。

可以看出，近年來干部流動渠道的暢通，成為農(nóng)村青年干部“跳出”基層的制度基礎(chǔ)。正常情況下，農(nóng)村青年干部縱向流動主要表現(xiàn)為向上流動。盡管基層是淬煉干部極好的陣地，但對于個人發(fā)展而言，越是在上級，發(fā)展前途就越多。并且，上級部門往往是在城市，工作和生活的條件也相對較好，符合農(nóng)村青年干部家庭再生產(chǎn)的需要。

過去一些年，各地的組織部門傾向于通過公開考選的方式選拔干部。這極大激勵了農(nóng)村青年干部向上流動的熱情。前些年，筆者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎每一個農(nóng)村青年干部都在備考，無論大學(xué)生村官還是事業(yè)編制人員，都想考上級的公務(wù)員；基層公務(wù)員，也想通過公開選拔考試進(jìn)入晉升的快車道。只有在極少數(shù)情況下，如為了照顧家庭，或自己想有一番作為，年輕干部才會主動選擇下基層。近年來，公開考試選拔的力度雖逐漸有所下降，但基層干部向上流動的熱情并未減少。各地的組織部門都加大了年輕干部基層淬煉的力度，有計劃地將上級部門的年輕干部下放到基層一線鍛煉，同時也在基層選拔一批基層干部到上級部門鍛煉?？傮w上看，那些被組織部門選中鍛煉的年輕干部，基本上都是表現(xiàn)優(yōu)秀、被有意培養(yǎng)的后備干部。這些年輕干部已經(jīng)在各自的工作崗位上表現(xiàn)突出，其數(shù)量不會太多。但這客觀上還是刺激了基層干部向上流動的熱情。此外，中央和省市等各級機(jī)關(guān)也加大了向基層遴選干部的力度。上級部門向基層遴選公務(wù)員，有利于優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，拓寬選人視野和用人渠道。但在實踐中，遴選政策的最大影響或許是增大了農(nóng)村青年干部的流動性。很多在基層工作的農(nóng)村青年干部，為了跳出基層，有極大的積極性參加遴選。

干部選拔任用中規(guī)定的調(diào)離、晉升、掛職等屬于正常的流動。從層級選拔和空間流動的規(guī)律上看，農(nóng)村青年干部如果沒有一定的級別，幾乎不可能跨縣流動，也很難實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的流動。因此，盡管農(nóng)村青年干部的流動意愿較強(qiáng)，也有合理的制度渠道，但從結(jié)果上看，農(nóng)村青年干部的正常流動量不可能過大，也不至于影響基層干部隊伍的穩(wěn)定。關(guān)鍵的問題在于，除了正常流動，還存在相當(dāng)部分非正常流動現(xiàn)象值得注意。

基層干部的非正常流動現(xiàn)象及成因

實踐中，農(nóng)村青年干部的非正常流動現(xiàn)象極為普遍，且數(shù)量龐大。廣為人知的一種流動方式是借調(diào)。借調(diào)一般是指編制在原單位、被上級或主管單位借用，開展短期工作的行為。借調(diào)作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，存在時間久遠(yuǎn)。某種意義上，它作為一種干部使用制度，有一定合理性，比如，它有利于上下級之間的人員交流和政策溝通，更是人才培養(yǎng)的一種有效方式。但隨著編制管理的加強(qiáng)以及《公務(wù)員法》的執(zhí)行，借調(diào)的現(xiàn)實考量逐漸壓過了人才培養(yǎng)的需要。簡而言之，上級單位和主管部門借調(diào)人員，主要不是為了更好地培養(yǎng)人才，加強(qiáng)政策制定的合理性，而僅是為了完成某項臨時性工作，一些上級部門和主管單位甚至?xí)L期依賴借調(diào)人員來完成一般性工作。

借調(diào)之所以會成為農(nóng)村青年干部非正常流動的主要方式，在于圍繞著借調(diào)，各方主體形成了緊密的權(quán)力—利益之網(wǎng)。對上級部門和主管單位來說，從下級單位借調(diào)人員，無疑是獲得了“免費(fèi)勞動力”。近些年，不僅基層負(fù)擔(dān)重，上級部門的負(fù)擔(dān)其實也不輕。而上級單位受到更加嚴(yán)格的編制管理，并不是每個單位都有足夠的工作人員。比如，經(jīng)過新一輪的黨和政府機(jī)構(gòu)改革，有些機(jī)構(gòu)的編制得到了擴(kuò)張，基本上適應(yīng)了新的職能要求；但不少機(jī)構(gòu)編制壓縮，而職能和工作并未減少。這就意味著，這些機(jī)構(gòu)必須從編制之外補(bǔ)充工作人員。一些行政部門有二級事業(yè)單位，雖然公務(wù)員編制有限，但事業(yè)編比較充足。并且，事業(yè)單位還可以通過勞動派遣制度雇傭編外人員。這就形成了一個慣例，行政單位向事業(yè)單位借調(diào)事業(yè)編制人員，事業(yè)單位則通過勞務(wù)派遣等方式補(bǔ)充臨時工作人員。而對于那些沒有事業(yè)單位的行政部門而言，普遍的做法是向基層黨委政府借調(diào)人員。比如，縣委的組織、宣傳等常委部門，普遍需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)人員；省市的發(fā)改委等實權(quán)單位，也會從基層借調(diào)人員；甚至中央各部委的各個司局，也會從基層單位借調(diào)人員。在某些上級部門和主管單位，臨時借調(diào)人員甚至比正式工作人員還多。

對于被借調(diào)的基層單位而言，派人去上級部門和主管單位工作，也有或明或暗的好處。上級部門和主管部門掌握著政策、項目和資金，而這些資源的分配并不平均。作為交換，在同等條件下，上級部門和主管單位通常便會照顧這些派出了借調(diào)人員的基層單位。事實上，幾乎每一個基層單位在派出借調(diào)人員時，都有明確或不明確的考量。比如，派出借調(diào)人員到上級部門和主管單位工作期間，除了要求其熟悉上級工作、處理好和上級的關(guān)系、做好基層單位和上級的溝通橋梁外，往往還隱含為本單位爭取榮譽(yù)和資源的任務(wù)。而對于被借調(diào)的農(nóng)村青年干部而言，在上級單位和主管部門工作，不僅有利于拓寬視野、提升工作能力，也有利于和單位領(lǐng)導(dǎo)建立緊密聯(lián)系。如果在借調(diào)期間為本單位爭取了榮譽(yù)和資源，也是工作成績。在最低限度上，一旦借調(diào)結(jié)束，多數(shù)農(nóng)村青年干部回到原單位會得到一定程度的提拔或重用。而如果時機(jī)合適，獲得了上級的認(rèn)可，也許還可以借此離開原單位，到上級部門和主管部門工作。

借調(diào)制度在上下級之間編織了如此嚴(yán)密的權(quán)力—利益之網(wǎng)，從而具有強(qiáng)大的生命力。相關(guān)部門在不斷地清理借調(diào)人員，借調(diào)現(xiàn)象卻仍然普遍存在。對于基層單位而言，借調(diào)也許是一個非正常的流動機(jī)制，但它是制度性的，有一定的規(guī)范性。只不過各個上級部門和主管單位從自己的利益出發(fā)，往往會人為擴(kuò)大借調(diào)的范圍，而基層單位主動或被動地配合了上級要求，一些被借調(diào)人員哪怕是工作不舒心，也得服從組織安排。以至于，借調(diào)具有了非正式流動的特征。

相較于借調(diào)而言，臨時抽調(diào)這一非正常的流動形式，更具普遍性。一般而言，一級黨委政府或某一個系統(tǒng)，在一段時間內(nèi)總會有重點(diǎn)工作，這些工作往往很難依靠常規(guī)的工作力量來完成。比如，近幾年，全國各地都在開展防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)以及掃黑除惡專項斗爭，每一項工作開展都要耗費(fèi)大量的人力物力。脫貧攻堅是以縣為主，而過去的扶貧辦僅僅是一個小部門，業(yè)務(wù)并不多。因此，在脫貧攻堅任務(wù)比較重的貧困縣，一般都是舉全縣之力開展這項工作。除了絕大多數(shù)干部都要聯(lián)系貧困戶參與扶貧工作、扶貧辦聘用了大量的信息員外，縣脫貧攻堅指揮部還要抽調(diào)各單位工作人員組成駐村扶貧工作隊。按照工作隊的要求，駐村隊員需要全脫產(chǎn)，吃住都在村莊。這就意味著，相當(dāng)部分農(nóng)村青年干部都得離開本職工作去從事扶貧工作。

筆者在公安機(jī)關(guān)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這幾年的掃黑除惡工作，客觀上也造成了基層警力不足。由于掃黑除惡的時間緊、任務(wù)重，且工作的專業(yè)性比較強(qiáng)，上級公安機(jī)關(guān)一般都要成立掃黑除惡的專班來開展工作。進(jìn)入專班工作的民警，一般都是基層的辦案骨干，他們年輕、有經(jīng)驗且有干勁。專班工作雖然辛苦，但較基層派出所工作而言，專業(yè)性比較強(qiáng)。因此，大多數(shù)年輕民警還是比較愿意被抽調(diào)到專班工作的，這可以極大提高專業(yè)素養(yǎng)。筆者在某市公安局調(diào)研，該市全市警力是1500人左右，但市局的掃黑除惡專班就有130多人。并且每個縣局也有數(shù)量不等的專班。這就意味著，全市大概有一半警力要從事掃黑除惡專項工作。

事實上，臨時從各單位抽調(diào)工作人員從事某一個專項工作，是各級黨委政府推進(jìn)工作的常規(guī)化做法。不僅三大攻堅戰(zhàn)及掃黑除惡專項斗爭是如此，其他地方性的重點(diǎn)工作，如征地拆遷、突發(fā)事件處置、重大項目落地、招商引資、專項督查檢查、教育活動等，無不如此。甚至一些地方的組織部門，還專門出臺了相關(guān)規(guī)定，讓新錄用的公務(wù)員先在維穩(wěn)、征地拆遷、招商引資等一線工作鍛煉一年，再根據(jù)工作的表現(xiàn)入職相關(guān)單位?？陀^上，重點(diǎn)工作往往都具有時間緊、任務(wù)重的特點(diǎn)。農(nóng)村青年干部參加這些工作，可以在短期內(nèi)鍛煉自己的綜合素養(yǎng)。但是，由于重點(diǎn)工作時時有，這就使得基層單位長期會有年輕干部被抽調(diào)去參加這些工作。并且，相較于借調(diào)而言，臨時性的、運(yùn)動式的抽調(diào)行為，并沒有規(guī)范的制度約束，有極大的隨意性。很多情況下，基層單位和農(nóng)村青年干部自身不一定有很強(qiáng)的意愿，參與其中有被“抓差”的感覺，工作績效也不見得好。

除了借調(diào)和臨時抽調(diào)，也存在相當(dāng)部分農(nóng)村年輕干部為了逃離基層而辭職跳槽的現(xiàn)象。一部分農(nóng)村青年干部在基層鍛煉一些時日之后，認(rèn)識到基層公務(wù)員生涯并非自己的理想所在，進(jìn)而決定辭職。這其中，一部分青年干部認(rèn)識到，公務(wù)員這個職業(yè)并不適合其職業(yè)理想，轉(zhuǎn)而辭職從事別的行業(yè)；還有一部分農(nóng)村青年干部則覺得，處于基層尤其是在農(nóng)村工作，并不適合自己的生活追求，轉(zhuǎn)而辭職到城市尋找新的工作機(jī)會?？傮w而言，當(dāng)前部分農(nóng)村青年干部對體制內(nèi)的工作并無太大的依賴，辭掉公務(wù)員這個“鐵飯碗”，也逐漸為越來越多的人所理解。這一方面是因為基層公務(wù)員工作相較于別的工作并不輕松，職業(yè)前景和待遇也未必能夠達(dá)到每一個人的理想。因此，對于那些受過高等教育，尤其是教育背景還比較好的農(nóng)村青年干部而言，基層公務(wù)員的吸引力并沒有想象中那么大。另一方面則是因為，在社會流動越來越暢通、社會越來越多元的情況下，農(nóng)村青年干部的職業(yè)選擇也越來越開放，辭職換工作也變得越來越普遍。

當(dāng)然，還有一部分農(nóng)村青年干部，則因為違法違紀(jì)而被辭退。從筆者的調(diào)查來看，農(nóng)村青年干部是隨著黨的十八大以來從嚴(yán)治黨的政治氛圍中成長起來的，他們普遍具有較高的紀(jì)律意識。但是，極少數(shù)年輕干部還是因為放松了對自己的要求而鋌而走險，最終被紀(jì)律處分，甚至被法律懲處。筆者調(diào)查過一個案例，某年輕干部家庭條件很好，并不缺錢，但因為基層工作經(jīng)驗不足，因抹不開面子而造成了國有資產(chǎn)流失，進(jìn)而受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，被開除出了公務(wù)員隊伍。

建立干部合理流動、能進(jìn)能出、能上能下的常態(tài)化機(jī)制

農(nóng)村青年干部的合理流動，既關(guān)系到干部的培養(yǎng)成才，也關(guān)系到基層的穩(wěn)定。最近一些年來，中央和地方都在積極探索建立干部合理流動、能進(jìn)能出、能上能下的常態(tài)化機(jī)制。這其中，暢通正常流動機(jī)制，規(guī)范和約束非正常流動，是保證農(nóng)村青年干部合理流動的關(guān)鍵。

一是要完善晉升機(jī)制。公平合理的干部晉升機(jī)制，是干部流動的制度基礎(chǔ)。對農(nóng)村青年干部而言，核心是要打破層級提拔限制。越是在基層，干部面臨的“天花板”現(xiàn)象就越是明顯。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，絕大多數(shù)基層干部的晉升“天花板”是副科級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副科級職位雖然比較多，但也無法充分激勵年輕干部的工作熱情。作為一個補(bǔ)充機(jī)制，基層普遍運(yùn)用隱形臺階“制造流動”，讓農(nóng)村青年干部能在更多的崗位上鍛煉，最大程度上實現(xiàn)人崗相適。在職級并行制度推行后，部分解決了基層的“天花板”問題，也切實解決了基層干部的待遇問題。但在實踐中，職級并行制度更像是解決有一定資歷的基層干部的福利保障，并未充分發(fā)揮其激勵年輕干部有所作為的作用。因此，基層干部的晉升機(jī)制，一方面要倡導(dǎo)面向基層、重實績的導(dǎo)向，另一方面也要增強(qiáng)基層選人用人的靈活性和規(guī)范性，讓職級并行等制度發(fā)揮積極作用。

二是要打破空間流動的結(jié)構(gòu)限制。受“下管兩級”的干部管理制度影響，基層干部流動基本上被限制在縣域范圍之內(nèi)。并且，越是普通干部，越難跨區(qū)域流動。這一干部管理制度，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的干部流動現(xiàn)實。和過去的原籍分配制度不同，當(dāng)前的年輕干部，無論是在基層還是在上級部門工作，基本上都是通過公務(wù)員考試錄用的。如果以縣作為一個基本的空間尺度，則相當(dāng)比例的基層干部是異地任職的。一旦農(nóng)村青年干部結(jié)婚生子，就會面臨兩地分居、子女教育、住房保障等各類現(xiàn)實問題。甚至于，很多農(nóng)村青年干部，尤其是女性青年干部，由于長期在基層工作，找對象也成了問題。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)想盡辦法參加各種遴選考試、哪怕是辭職也要流動的農(nóng)村青年干部，最核心的動力就是解決婚姻家庭問題。因此，各地應(yīng)該探索基層干部跨區(qū)域流動的機(jī)制，要為農(nóng)村青年干部的異地交流提供方便。

三是要規(guī)范和約束非正常流動。上級部門和主管單位不能任意向基層借調(diào)人員，而應(yīng)該有一定的數(shù)量限制。需要建立一個原則：非必要，不借調(diào)。上下級之間的人員交流，宜建立制度化的干部交流制度，尤其需要嚴(yán)格限制干部臨時抽調(diào)行為?；鶎庸ぷ饔芯C合性、臨時性特征，一些重點(diǎn)工作需要集中力量辦大事，這本身沒有錯。但確定什么是大事、什么事情需要抽調(diào)人員，則需要慎重。其基本底線是，臨時抽調(diào)人員不能影響原單位的常規(guī)工作。當(dāng)然，對于那些確有個人想法需要辭職的干部，組織上應(yīng)予以支持和理解，這本身也是干部能出能進(jìn)的表現(xiàn)。

（作者為武漢大學(xué)社會學(xué)院研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》，2016年第1期。

②楊華：《“制造流動”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事激勵的一個新解釋框架》，《探索》，2020年第4期。

③呂德文：《基層干部更替及其隱性激勵》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2020年第2期。

責(zé)編/李丹妮 美編/王夢雅

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