摘 要:近年來，各省市紛紛推出了“城市大腦”或“智慧城市”建設(shè)規(guī)劃，智慧城市逐步成為眾多城市政策制定、規(guī)劃管理和發(fā)展戰(zhàn)略的主要范式。在實踐中，需要厘清“城市大腦”與“智慧城市”的概念，意識到“城市大腦”不是智慧城市的升級版，沒有改變智慧城市的基本架構(gòu)，同時，需要警惕新概念在實踐中可能引發(fā)的操作誤區(qū)。

關(guān)鍵詞:城市大腦 智慧城市 城市治理 智慧治理

【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A

近年來一些省市相繼發(fā)布了有關(guān)城市數(shù)字化的發(fā)展規(guī)劃，采用的概念不盡相同，有的使用“智慧城市”，有的使用“城市大腦”，也有使用其他概念的。比如，北京市發(fā)布了《“十四五”時期智慧城市發(fā)展行動綱要》，上海市發(fā)布了《關(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》，深圳市發(fā)布了《深圳市人民政府關(guān)于加快智慧城市和數(shù)字政府建設(shè)的若干意見》，浙江省發(fā)布了《浙江省“城市大腦”建設(shè)應(yīng)用行動方案》，上海市的浦東新區(qū)和閔行區(qū)等也采用了“城市大腦”的說法。

一般而言，概念是人們通過實踐，從客觀事物中抽象出特有的屬性總結(jié)概括而成的，反映了事物特有屬性的思維形式。概念的形成，是人們的認識從感性認識上升到了理性認識的標(biāo)志，人們可以藉由概念及概念中所反映的事物所特有的屬性（即內(nèi)涵）而開展進一步的思維活動。因此，厘清相關(guān)概念對數(shù)字化城市的建設(shè)與應(yīng)用甚有必要。

“城市大腦”與“智慧城市”的概念起源

時任阿里巴巴首席技術(shù)官，后成為中國工程院院士、杭州市城市大腦總架構(gòu)師的王堅在2016年4月向浙江省杭州市提出了“城市大腦（City Brain）”的概念，使得城市大腦在世界范圍內(nèi)最早出現(xiàn)，不過，至今其他國家和地區(qū)還少有提及城市大腦的，大多仍稱智慧城市。

王堅院士認為，在城市發(fā)展所需要的傳統(tǒng)資源稀缺且依舊很重要的背景下，出現(xiàn)了一個未來城市發(fā)展尤為重要的新的要素，即數(shù)據(jù)資源。“城市大腦”就是未來數(shù)據(jù)資源時代融合了算力和數(shù)據(jù)的城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，包括市級的中樞系統(tǒng)、部門的系統(tǒng)和區(qū)縣的平臺、各級的數(shù)字駕駛艙以及不同的便民服務(wù)場景等四個最重要部分組成的一個整體，以使得城市的數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)地服務(wù)于城市的運行。王堅院士對城市大腦的定位，一方面強調(diào)了數(shù)據(jù)作為城市運行的資源要素，另一方面針對我國城市治理體制中常見的條塊分割等現(xiàn)象，強調(diào)了系統(tǒng)構(gòu)建和應(yīng)用的整體特性。因此，“城市大腦”概念的提出有著我國城市治理的鮮明特色。

“智慧城市（Smart City）”概念源于IBM公司在2008年提出的“智慧地球（Smart Planet）”理念，“智慧地球”的本意是應(yīng)用傳感器等裝置的物聯(lián)網(wǎng)和云計算等新一代信息技術(shù)，實現(xiàn)人類社會與道路、電網(wǎng)、建筑和機器等物理系統(tǒng)的整合，使人類能以精細和動態(tài)的方式智慧地管理生產(chǎn)和生活狀態(tài)。這一理念被認為有助于促進城市的經(jīng)濟、社會與環(huán)境、資源的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解城市發(fā)展中的各種矛盾，從而為世界各國所接納，就具體地應(yīng)用在了“智慧城市”發(fā)展之中，并且，“智慧城市”部分替代了早先的“數(shù)字城市”的概念。

由“城市大腦”和“智慧城市”概念的發(fā)展可見，“城市大腦”是智慧城市的一個有機組成部分，更多地屬于智慧城市中的管理與決策系統(tǒng)，其強調(diào)的數(shù)據(jù)資源依然來自構(gòu)建智慧城市的物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。

“城市大腦”不是智慧城市的升級版

其實，智慧城市的概念發(fā)展至今已經(jīng)逐步成為全球公認的一個術(shù)語，并成為眾多城市政策制定、規(guī)劃管理和發(fā)展戰(zhàn)略的主要范式。例如，美國政府提出了“智慧城市挑戰(zhàn)（Smart City Challenge）”，歐盟委員會制定了“智慧城市框架”并資助了“智慧城市解決方案（Smart City Solutions）”，城市國家新加坡設(shè)立了直屬總理辦公室的“智慧國家和數(shù)字化政府辦公室（The Smart Nation and Digital Government Office）”并提出了“智慧國家2025計劃”，印度政府制定了“智慧城市使命（Smart City Mission）”，等等。

“他山之石，可以攻玉。”在此重點分析在2018-2019年度世界智慧城市政府報告排名第二位、2019 IMD智慧城市指數(shù)排名首位的城市國家新加坡的實踐。新加坡以《智慧國家（Smart Nation）》方案為引領(lǐng)，其目的是“通過技術(shù)改變新加坡（Transforming Singapore Through Technology）”，而這個技術(shù)明確就是正在改變?nèi)藗兊纳?、工作和娛樂方式的?shù)字技術(shù)。其目標(biāo)主要是建立三個支柱：數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府和數(shù)字社會，包括了國家戰(zhàn)略項目、交通、電子政務(wù)、城市生活、健康、創(chuàng)業(yè)與商業(yè)等六類智慧國家新方案。其中，“數(shù)字經(jīng)濟”的愿景是建立一個充滿活力的經(jīng)濟，保持對外國投資的吸引力，通過對行業(yè)進行數(shù)字化建設(shè)以提高業(yè)務(wù)效率，為新加坡人民創(chuàng)造新的、良好的就業(yè)機會。“數(shù)字政府”藍圖（DGB）是2018年6月發(fā)布的，新冠肺炎疫情加快了政府各部門數(shù)據(jù)和技術(shù)的使用，該藍圖闡明了數(shù)字政府的愿景是“以數(shù)字為核心”和“用心服務(wù)”，設(shè)定了不斷更新的相關(guān)績效指標(biāo)（KPI）來衡量數(shù)字化的進度。其中有兩個KPI值得一提，一個是至少70％的合格政府系統(tǒng)到2023年時使用商業(yè)云計算，另一個是跨機構(gòu)項目的核心數(shù)據(jù)融合和共享所需的時間不超過7個工作日。“數(shù)字社會”以包容性為目的，即要確保所有新加坡人都能獲得可以改善日常生活的技術(shù)，并為人民提供安全的和自信地使用這些技術(shù)的技能和專門知識，以與世界聯(lián)系并享有平等的成功機會。

針對用戶使用政府服務(wù)，新加坡數(shù)字政府制定的指標(biāo)是到2023年確保有95%的政府服務(wù)提供端到端的電子選項，即用戶不必親自到現(xiàn)場，可以通過電子方式就能完成手續(xù)，這個指標(biāo)到2020年末已經(jīng)達到了94％，并且所有20個部委都已提交使用人工智能（AI）的計劃。對此，86％的公民和77％的企業(yè)表示對政府?dāng)?shù)字服務(wù)“非常”或“極其”滿意（至少5分，滿分6分），達到了自2012年開始調(diào)查以來的最好結(jié)果。為用戶提供端對端的服務(wù)需要后臺的政府部門之間事務(wù)處理的無縫連接，同時需要系統(tǒng)的整合和集成。由此可以看出，新加坡在智慧城市系統(tǒng)中優(yōu)化了常見的政府部門條塊分割的現(xiàn)象。

對照上海市發(fā)布的《關(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》，其確立的經(jīng)濟數(shù)字化、生活數(shù)字化和治理數(shù)字化三大項目與新加坡智慧國家方案中的三個支柱本質(zhì)上是一致的。尤其是政府以數(shù)據(jù)驅(qū)動流程再造，踐行“整體政府”服務(wù)理念，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，逐步實現(xiàn)城市可視化、可驗證、可診斷、可預(yù)測、可學(xué)習(xí)、可決策、可交互的“七可能力”，使城市更聰明、更智慧，使市民人人都成為數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、治理者、使用者、獲益者，為各行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有力支撐，等等。這些指導(dǎo)思想與具體的內(nèi)容其實也是與新加坡智慧國家方案不謀而合的。

《浙江省“城市大腦”建設(shè)應(yīng)用行動方案》中提出了“強化‘城市大腦’與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、新型智慧城市建設(shè)等工作的一體化統(tǒng)籌推進”等基本原則，以及“基于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)‘城市大腦’通用平臺”等任務(wù)。由此可以理解浙江省將城市大腦、政府?dāng)?shù)字化和智慧城市并列為三項工作，并且在突出“城市大腦”概念的基礎(chǔ)上要求“一體化統(tǒng)籌推進”，即在智慧城市系統(tǒng)架構(gòu)中，突出“城市大腦”通用平臺。

《浙江省“城市大腦”建設(shè)應(yīng)用行動方案》定位是支撐經(jīng)濟、社會、政府?dāng)?shù)字化（與新加坡的智慧國家方案中的三個支柱目標(biāo)一致）轉(zhuǎn)型的平臺，具體包括了基于“城市大腦”的政府?dāng)?shù)字化基礎(chǔ)性應(yīng)用以及交通、平安、城管、經(jīng)濟、健康、環(huán)保文旅、未來社區(qū)和其他領(lǐng)域的重點應(yīng)用，主攻政務(wù)管理、城市治理、群眾服務(wù)中的“痛點”。因此，從應(yīng)用目標(biāo)、數(shù)據(jù)來源和應(yīng)用領(lǐng)域看，“城市大腦”的主體仍然是“智慧城市”，但是整個方案突出了平臺的人工智能感知、分析和決策能力建設(shè)。

因此，從我國以及全球眾多典型的智慧城市方案與實踐來看，“城市大腦”并不是智慧城市的升級版，各地?zé)o需推倒原有的智慧城市規(guī)劃方案，重砌新的“城市大腦”爐灶。

“城市大腦”沒有改變智慧城市的基本架構(gòu)

就智慧城市概念的內(nèi)涵而言，通常是指利用各種信息技術(shù)和創(chuàng)新理念，將城市的各類物理的和治理的系統(tǒng)打通，以便開展服務(wù)集成，從而提升資源運用的效率、優(yōu)化城市治理和服務(wù)，以及改善市民生活質(zhì)量，促進城市可持續(xù)的發(fā)展。

信息技術(shù)是實現(xiàn)智慧城市的關(guān)鍵媒介，承擔(dān)著兩個基本功能：一個是將城市中正在發(fā)生的各種事務(wù)及時、準(zhǔn)確和完整的數(shù)據(jù)進行傳遞并且加以保存，事后仍然可用，另一個是通過對正在發(fā)生的和保存的數(shù)據(jù)加以處理，以完成相關(guān)的事務(wù)并生成城市中詳細的和可測量的有關(guān)知識，用于治理與決策。因此，數(shù)據(jù)是智慧城市的基本元素，數(shù)據(jù)的運用也已經(jīng)成為城市治理的一種必不可少的力量，故針對需要以及允許收集的數(shù)據(jù)，在城市中充分利用和部署相應(yīng)的傳感器、攝像頭和其他一切能夠獲取所需數(shù)據(jù)的設(shè)備，以便在數(shù)據(jù)來源地一次性獲得原始數(shù)據(jù)。當(dāng)然，獲取數(shù)據(jù)本身并不是目的，其目的還是運用數(shù)據(jù)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府和數(shù)字社會，造福所有人。

其實，智慧城市的技術(shù)框架來源于物聯(lián)網(wǎng)概念架構(gòu)，分為三層架構(gòu)和四層架構(gòu)兩種。三層架構(gòu)包括基礎(chǔ)感知層、網(wǎng)絡(luò)傳輸層和頂端應(yīng)用層，其中感知層以傳感器、攝像頭、計算機以及智能移動終端（如手機、平板）等技術(shù)為基礎(chǔ)，主要承擔(dān)諸如道路交通、城市治安、經(jīng)濟發(fā)展、個人健康等各類數(shù)據(jù)的感知和收集任務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)尤其移動互聯(lián)網(wǎng)或者WiFi、藍牙等技術(shù)構(gòu)成的傳輸層，將感知層的數(shù)據(jù)直接傳輸?shù)街腔鄢鞘屑夹g(shù)框架終端的面向數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府和數(shù)字社會等領(lǐng)域的應(yīng)用層。四層架構(gòu)就是在傳輸層與應(yīng)用層之間加入云計算平臺、服務(wù)支持平臺、信息處理平臺、網(wǎng)絡(luò)管理平臺和數(shù)據(jù)安全平臺等管理平臺層。發(fā)展至今，智慧城市的技術(shù)框架一般都是四層架構(gòu)形式。

因此，世界各地最新的“智慧城市”以及“城市大腦”等概念方案一般都會定位自身是“基于云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)”所構(gòu)建的系統(tǒng)與應(yīng)用。分析阿里云提出的“城市大腦”整體架構(gòu)，就可以發(fā)現(xiàn)其并沒有改變“智慧城市”的架構(gòu)，但是在管理平臺層充分運用了智能技術(shù)，實現(xiàn)了智能服務(wù)支持平臺，并加入了交通、公共管理和數(shù)字規(guī)劃等行業(yè)引擎。和“城市大腦”類似，對“城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型”等概念進行分析，也可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)的新概念和提法并沒有改變智慧城市的基本架構(gòu)，而是在應(yīng)用層面加入了不同的新功能。

警惕智慧城市建設(shè)中新概念的認知誤區(qū)

“城市”既是一個行政地域概念，也是一種社會、經(jīng)濟、政治和生活的方式，特點是居住的成員主要是各種非農(nóng)業(yè)人員，并且具有相當(dāng)高的人口密度。城市是按人類的意志和愿望，集中人類最高智慧創(chuàng)造的一種典型的人工生態(tài)系統(tǒng)，城市生態(tài)系統(tǒng)是開放的，須由外部不斷輸入生產(chǎn)和生活必需的資源和能源，人是這個系統(tǒng)的核心，人的經(jīng)濟活動對城市生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展起著支配作用。

從世界城市發(fā)展史角度看，當(dāng)今的城市最突出的本質(zhì)和最主要的規(guī)律就是集中度高，面臨著城市化的復(fù)雜性和城市病的挑戰(zhàn)，僅僅簡單地通過改善城市治理方式已難以應(yīng)對，需要組織和實施根本性的變革解決方案。信息技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及其相關(guān)的應(yīng)用為城市治理提供了新的有用工具和方法，也為城市的政府、市民、企業(yè)和其他組織等創(chuàng)造了組織和參與城市治理變革的更多機會。“智慧城市”就成為全球各國所選擇的一種有效的城市治理方案，也成為世界各國數(shù)字化戰(zhàn)略的重要組成內(nèi)容。

由于智慧城市等概念在人類歷史上出現(xiàn)的時間還很短，世界各國以及我國各省市都還在積極探索過程中，尚沒有形成一個統(tǒng)一的方案和結(jié)論，甚至連概念都不盡相同。然而，雖然技術(shù)在變化，但是城市的本質(zhì)并沒有變，技術(shù)依然應(yīng)該是讓人們可以在城市中的生活更美好，智慧城市也應(yīng)該讓城市治理更加“以公眾為中心”。

不過，概念是用來表達思想的，各地在智慧城市建設(shè)過程中應(yīng)該避免使用一些容易引起與城市以及城市治理本質(zhì)不一致的概念。

“城市大腦”就容易讓人們聯(lián)想起人的大腦。人的大腦是人體神經(jīng)系統(tǒng)中最高級的部分，是思維、意識、精神、語言、學(xué)習(xí)、記憶和智能等高級神經(jīng)活動的器官，感知并主導(dǎo)人們機體內(nèi)的一切活動過程，并調(diào)節(jié)機體與周圍環(huán)境的平衡。王堅院士在TechCrunch 2018 國際創(chuàng)新峰會上就提到：“很多人在聽城市大腦的時候，第一反應(yīng)就覺得是模仿人的大腦，這一點有失偏駁，‘Brain’這個詞不是人類專屬的詞，因此，City Brain 就是一個城市的大腦，和人類大腦沒有任何關(guān)系。”

因此，如果真的以“人的大腦”的思維建設(shè)相應(yīng)的城市治理應(yīng)用系統(tǒng)，雖然一方面會提醒建設(shè)者注重系統(tǒng)的智能性，但是另一方面也有可能會誤導(dǎo)建設(shè)者企圖建設(shè)一個承擔(dān)“指揮身體所有行動”的“大腦”出來。在實踐中，個別地區(qū)就是以“城市大腦”的名義規(guī)劃建設(shè)所謂的“神經(jīng)系統(tǒng)”，要求獲取市民、企業(yè)的各種實時數(shù)據(jù)，美其名曰“可以把握全局，及時做出決策”。如此做法，隨著系統(tǒng)的逐步深入和完備，可能帶來的一個結(jié)果就是讓人們在一個透明的環(huán)境中過著被規(guī)劃好的生活，從事著難以有創(chuàng)造性的工作，政府也會成為技術(shù)官僚機構(gòu)，失去了城市是“人群的開放的生態(tài)系統(tǒng)”這個本質(zhì)。

結(jié)語

常言道，“道者，器之先”，網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國和智慧社會是我國“智慧城市”這個“器”的建設(shè)之“道”，城市的發(fā)展與管理越來越需要能夠事半功倍的“智慧城市”這個“器”。因此，智慧城市的規(guī)劃、投資與建設(shè)已成為一項必不可少的工作，在這項工作中，需要運用一些新的概念作為創(chuàng)新引領(lǐng)，各種概念應(yīng)該相互借鑒、融合，但也要避免重概念、輕內(nèi)涵。

【本文作者為復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院教授】

責(zé)編：董惠敏

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。