摘 要:在我國城鎮(zhèn)化升級(jí)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型交織的背景下，城市大腦應(yīng)運(yùn)而生，成為提高城市治理現(xiàn)代化水平的新手段。作為新型城市基礎(chǔ)設(shè)施，城市大腦的建設(shè)應(yīng)遵循規(guī)模效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和匹配效應(yīng)，保障其建設(shè)有序推進(jìn)。同時(shí)，也需要通過加強(qiáng)政策規(guī)劃、鼓勵(lì)多城聯(lián)合及慎用“試點(diǎn)—擴(kuò)散”等方式，避免我國城市大腦建設(shè)陷入無序困境。

關(guān)鍵詞:城市大腦 網(wǎng)絡(luò)效應(yīng) 有序建設(shè)

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

有序推進(jìn)城市大腦的意義

國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2020年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。城市作為滿足人民美好生活向往的主要空間，能夠直接而有效地提升人民群眾的幸福感和獲得感。然而，城市人口的大量集聚使得城市的公共服務(wù)、公共設(shè)施等均面臨著較大承載壓力，與此同時(shí)，隨著“城市病”日趨嚴(yán)重，保障城市健康運(yùn)行的任務(wù)日益繁重，城市管理工作的地位和作用日益突出，城市治理轉(zhuǎn)型的需求日益緊迫。另一方面，隨著我國信息化水平的提高和“互聯(lián)網(wǎng)+”、新基建等行動(dòng)的推進(jìn)，城市的數(shù)字化程度迅猛提升。工信部發(fā)布的《2020年通信業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2020年，我國5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，已開通5G基站超過71.8萬個(gè)，5G網(wǎng)絡(luò)已覆蓋全國地級(jí)以上城市及重點(diǎn)縣市。另外，截至2020年末，我國手機(jī)上網(wǎng)人數(shù)達(dá)9.86億人，網(wǎng)民使用手機(jī)上網(wǎng)的比例達(dá)99.7%，城鎮(zhèn)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.8億，占網(wǎng)民整體的68.7%。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和智能終端的應(yīng)用場景不斷豐富，尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，健康碼、在線溝通協(xié)作平臺(tái)等工具的應(yīng)用和創(chuàng)新，為保障社會(huì)正常運(yùn)行發(fā)揮了巨大作用，使得數(shù)字化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的必要性大大加強(qiáng)?？梢钥吹?，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)和數(shù)字化水平提升相互交織，成為當(dāng)前我國城市治理的重大現(xiàn)實(shí)背景。

近年來，地方政府的智慧城市、數(shù)字城市戰(zhàn)略實(shí)施和項(xiàng)目落地彰顯了數(shù)字化進(jìn)程對(duì)城市治理轉(zhuǎn)型升級(jí)的巨大作用，正是在這樣的背景下，城市大腦被提上了城市治理的發(fā)展日程之中，成為提高城市治理現(xiàn)代化水平的新工具。城市大腦是互聯(lián)網(wǎng)大腦架構(gòu)與智慧城市建設(shè)相結(jié)合的產(chǎn)物，是城市級(jí)的“類腦復(fù)雜智能巨系統(tǒng)”。2021年3月開始施行的《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》對(duì)城市大腦作出了面向?qū)嵺`的界定，城市大腦是“由中樞、系統(tǒng)與平臺(tái)、數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場景等要素組成，以數(shù)據(jù)、算力、算法等為基礎(chǔ)和支撐，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動(dòng)全面、全程、全域?qū)崿F(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施”。

可以看到，地方政府的治理創(chuàng)新線與技術(shù)發(fā)展線和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)線并行。城市大腦作為新型基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品，在從理論到實(shí)踐、從概念到落地的整個(gè)進(jìn)程中，地方政府都是推動(dòng)其建設(shè)和運(yùn)營的關(guān)鍵角色。城市大腦一經(jīng)提出，各地紛紛將其列入發(fā)展計(jì)劃，這體現(xiàn)出地方政府對(duì)提高本地治理水平的迫切期待，但同時(shí)也可能會(huì)帶來無序建設(shè)的隱患。習(xí)近平總書記指出，要“有序推動(dòng)數(shù)字城市建設(shè)，提高智能管理能力，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題”。這里的“有序推動(dòng)”便體現(xiàn)了宏觀布局的集體理性，但是一些地方政府在城市大腦的建設(shè)過程中依然會(huì)從個(gè)體理性出發(fā)，考慮的是微觀利益。城市大腦作為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一種高級(jí)形態(tài)和理想模式成為地方政府追求的目標(biāo)，然而其建設(shè)則是集體理性和個(gè)體理性內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的過程。

因此，要實(shí)現(xiàn)城市大腦的有序推動(dòng)和合理布局，就需要有效識(shí)別并充分理解在我國地方治理體系下，城市大腦的建設(shè)邏輯與其功能發(fā)揮的科學(xué)邏輯之間的內(nèi)在關(guān)系。

城市大腦的功能定位與功能效應(yīng)

城市大腦的功能定位

當(dāng)前城市治理面臨巨大挑戰(zhàn)，尤其是特大城市人口高密度、職住分離等現(xiàn)象導(dǎo)致交通、醫(yī)療、教育、文化等方面公共服務(wù)供給效率不足，同時(shí)還可能面對(duì)著一系列外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。傳統(tǒng)依靠經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)的治理手段和行政管理體系，在應(yīng)對(duì)以上挑戰(zhàn)時(shí)面臨著兩方面困境：有限理性約束和碎片化結(jié)構(gòu)。

第一，地方政府決策的有限理性。一方面體現(xiàn)為城市治理者對(duì)城市問題本身的認(rèn)知能力以及對(duì)最有效處理方案的選擇能力。另一方面體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的數(shù)據(jù)信息掌握程度，傳統(tǒng)行政管理體系中，數(shù)據(jù)往往來源于統(tǒng)計(jì)部門得來的年度數(shù)據(jù)和有限的月度數(shù)據(jù)，而城市治理中的決策往往要求高效可靠，信息和數(shù)據(jù)的不足與延遲會(huì)對(duì)決策產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

第二，城市治理結(jié)構(gòu)的碎片化。嵌入在行政體系中的治理往往面臨著數(shù)據(jù)、權(quán)限和資源分散在不同部門、不同層級(jí)以及不同區(qū)域的碎片化問題，比如城市大氣污染治理就涉及到職能部門、企業(yè)、公民等多元主體，這種碎片化問題容易帶來整合性決策的巨大交易成本，還可能面臨背棄、協(xié)調(diào)、分配等風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

因此，城市大腦的出現(xiàn)就是要解決城市治理中這兩個(gè)核心障礙，通過人工智能技術(shù)對(duì)治理手段和決策依據(jù)進(jìn)行不斷優(yōu)化，強(qiáng)化不同主體間的資源共享和協(xié)同合作，打破碎片化這一現(xiàn)象，克服政府的有限理性，實(shí)現(xiàn)正確、充分和及時(shí)治理。

城市大腦的功能效應(yīng)

城市大腦作為城市治理現(xiàn)代化的標(biāo)志性成果之一，其功能的發(fā)揮依賴于智能技術(shù)、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和公共物品供給規(guī)律，這可以被總結(jié)為四個(gè)方面的效應(yīng)，這些效應(yīng)也是城市大腦建設(shè)有序推進(jìn)的依據(jù)。

第一，規(guī)模效應(yīng)。城市大腦作為一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，輻射范圍和受益人數(shù)具有規(guī)模性，即數(shù)據(jù)、人口、資源等達(dá)到某一個(gè)臨界值之后，其投入和使用的單位成本才會(huì)下降。對(duì)于一個(gè)城市大腦項(xiàng)目而言，其項(xiàng)目投入也是驚人的，這些固定成本的投入如果僅用于一個(gè)規(guī)模較小的轄區(qū)是不經(jīng)濟(jì)的。也就是說，在考慮城市大腦的規(guī)劃與建設(shè)時(shí)，就需要考慮其服務(wù)的最優(yōu)規(guī)模問題，這就意味著城市大腦的建設(shè)是否應(yīng)該以某一個(gè)城市轄區(qū)作為服務(wù)單位。比如，前期的城市大腦建設(shè)，表現(xiàn)為幾個(gè)發(fā)達(dá)城市先行，最近許多地級(jí)市甚至縣級(jí)市或區(qū)也提出要進(jìn)行城市大腦建設(shè)。由于特大城市和中小城市在城市大腦建設(shè)和運(yùn)營的單位成本上會(huì)出現(xiàn)巨大差異，一些地方“一市一腦”的整體設(shè)計(jì)可以根據(jù)規(guī)模進(jìn)行整合，比如若干小城市共享“一腦”，從而實(shí)現(xiàn)由共同城市大腦形成的新型數(shù)字城市治理單元。

第二，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)主要是指在不同網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間通過連接和交換實(shí)現(xiàn)個(gè)體的價(jià)值提升，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間的依賴程度越大，則節(jié)點(diǎn)價(jià)值越大。城市大腦作為一種人工智能決策體系，其智能化水平取決于開放共享基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)交換、深度學(xué)習(xí)和創(chuàng)新迭代。對(duì)于單個(gè)城市而言，其面臨的治理問題、運(yùn)用的治理方案和治理工具，都是在實(shí)踐中通過數(shù)據(jù)輸入、智能決策，進(jìn)而產(chǎn)生治理成效。城市與城市之間需要相互學(xué)習(xí)，在傳統(tǒng)治理時(shí)期，是通過政策學(xué)習(xí)、政策擴(kuò)散實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新，而在城市大腦時(shí)期，不同城市的城市大腦之間需要相互學(xué)習(xí)，以提升決策和治理能力。除此之外，人作為城市治理最核心的服務(wù)對(duì)象，在空間上具有高度流動(dòng)性，如果城市大腦僅對(duì)轄區(qū)內(nèi)的居民進(jìn)行管理則難以體現(xiàn)城市以人民為中心、服務(wù)于人民的根本思想。于是，城市大腦需要在互聯(lián)互通中形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理成效和治理能力的提升，因此，城市大腦應(yīng)是“腦腦互聯(lián)”的。

第三，協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同效應(yīng)是指不同邊界、不同類型的異質(zhì)性主體通過有效整合，實(shí)現(xiàn)功能目標(biāo)。城市大腦需要面對(duì)城市行政管理體系帶來的碎片化結(jié)構(gòu)。不同職能部門、不同類型的主體通過分工形成專業(yè)化的效率優(yōu)勢，但也因此形成了以專業(yè)知識(shí)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力等為界限的不同行動(dòng)主體，這些行動(dòng)主體通過不斷強(qiáng)化專用性投入，形成了資產(chǎn)專用性，在信息分享、資源共享、聯(lián)合行動(dòng)等方面產(chǎn)生了巨大合作交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，在某些問題上也難以達(dá)成共識(shí)。因此，城市治理面臨的最大問題就是如何實(shí)現(xiàn)快速高效的跨部門跨領(lǐng)域協(xié)同，比如杭州市對(duì)城市大腦定義中提到的“全域”。那么，城市大腦的功能發(fā)揮可以通過降低跨域?qū)Ｓ眯缘姆绞?，以提升?shù)據(jù)和決策技術(shù)的通用性而得以實(shí)現(xiàn)。例如，可視化和數(shù)字駕駛艙等數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)機(jī)制在本質(zhì)上就是實(shí)現(xiàn)對(duì)跨域?qū)Ｓ弥R(shí)與技術(shù)的通用化，呈現(xiàn)出“腦域融合”，形成各主體對(duì)大腦的反向依賴，進(jìn)而推動(dòng)各主體間數(shù)據(jù)共享和協(xié)同配合。

第四，匹配效應(yīng)。匹配效應(yīng)是指某種治理結(jié)構(gòu)或技術(shù)的應(yīng)用需要因地制宜，實(shí)現(xiàn)高度匹配，才能發(fā)揮其功效。每一個(gè)城市大腦的建設(shè)都面臨著具體的城市條件和需求，主要體現(xiàn)在人口規(guī)模、資源稟賦、社會(huì)結(jié)構(gòu)等條件的高度異質(zhì)性，進(jìn)而帶來異質(zhì)性的治理需求。由于不同城市在人口密度和人口空間流動(dòng)性上存在差異，在財(cái)政支付能力方面也存在不同，因此并非所有城市都適合建設(shè)城市大腦。城市如同人的身體，大腦和身體之間只有達(dá)到匹配才可能形成良好的運(yùn)行生態(tài)，否則可能會(huì)導(dǎo)致更大的內(nèi)在治理沖突。于是可以推論，一是不可能所有城市均有充足的條件和充分的需求建設(shè)城市大腦，二是不同城市建設(shè)的城市大腦并不完全照搬一套技術(shù)或管理方式。所以從宏觀而言，城市大腦應(yīng)是“千城千腦”。

因此，城市大腦的建設(shè)應(yīng)真正發(fā)揮其提升治理決策理性程度、降低治理體系碎片化的作用，實(shí)現(xiàn)多城共腦的規(guī)模效應(yīng)、腦腦互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、腦域融合的協(xié)同效應(yīng)和腦城匹配的匹配效應(yīng)。

有序推進(jìn)城市大腦建設(shè)的路徑

認(rèn)清城市建設(shè)中的無序現(xiàn)象

要通過城市大腦實(shí)現(xiàn)中國城市治理模式轉(zhuǎn)型，需要基于對(duì)城市大腦功能發(fā)揮機(jī)理的認(rèn)識(shí)，科學(xué)有序地安排城市大腦建設(shè)。在我國城市建設(shè)中，通常會(huì)出現(xiàn)“一擁而上”和同質(zhì)化兩個(gè)無序建設(shè)的通病。例如在城市景觀設(shè)計(jì)上出現(xiàn)了大量同質(zhì)化設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“千城一面”現(xiàn)象。

之所以出現(xiàn)這種無序狀況，是作為理性主體的地方政府，基于績效、競賽排位等目標(biāo)作出的選擇。由此可見，各城市進(jìn)行城市建設(shè)的動(dòng)機(jī)中除了考量內(nèi)在需求和自身?xiàng)l件外，跟風(fēng)和效仿也成為城市建設(shè)的動(dòng)機(jī)之一，這就容易產(chǎn)生大量的資源浪費(fèi)，導(dǎo)致城市低效運(yùn)行，并引發(fā)個(gè)體理性與集體理性的沖突。對(duì)于城市大腦的建設(shè)而言，依然面臨著地方政府“一擁而上”和“千城一面”的個(gè)體沖動(dòng)，如果聽之任之，很可能帶來整體無序，出現(xiàn)大量重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、“腦間孤立”“腦城分離”等情況，進(jìn)而使得城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)走向失敗。

推進(jìn)城市大腦建設(shè)中的創(chuàng)新路徑

加強(qiáng)政策規(guī)劃。城市建設(shè)在綜合考慮其功能效應(yīng)的前提下，也要考慮功能實(shí)現(xiàn)和成本分擔(dān)等因素，這就需要宏觀政策進(jìn)行調(diào)控，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍。比如針對(duì)城市軌道交通建設(shè)“一擁而上”的現(xiàn)象，國務(wù)院在2018年發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)申報(bào)條件和項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)。國家層面也應(yīng)更早介入城市大腦的建設(shè)，出臺(tái)類似的指導(dǎo)性政策，設(shè)定城市大腦建設(shè)的門檻值，分類分步驟推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)其規(guī)模效應(yīng)。

鼓勵(lì)多城合作。城市大腦的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)顯示，城市大腦不應(yīng)只覆蓋某個(gè)行政轄區(qū)，而需要充分考慮人口規(guī)模、數(shù)據(jù)規(guī)模、資源規(guī)模，一方面為打破現(xiàn)有城市大腦按照行政邊界建設(shè)的思路提供了可能，另一方面也使得城市大腦的建設(shè)成為重塑城市治理邊界的契機(jī)。針對(duì)中小城市，可以鼓勵(lì)相鄰區(qū)域共享大腦資源和算力；針對(duì)大城市則需要根據(jù)人口流動(dòng)的范圍形成城市大腦網(wǎng)絡(luò)。在這種大腦共享和大腦互聯(lián)的背景下，會(huì)出現(xiàn)“以腦定城”的治理邊界重塑，要建設(shè)適應(yīng)這種邊界融合的治理機(jī)制，包括城市治理的績效考核機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制、一體化發(fā)展機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制等。

慎用“試點(diǎn)—擴(kuò)散”。政策試點(diǎn)是我國推行政策過程中的一項(xiàng)重要工具，在多個(gè)政策領(lǐng)域起到了先行先試的作用，有利于實(shí)現(xiàn)低成本擴(kuò)散。然而，城市大腦是面向精細(xì)化治理、以異質(zhì)性主體為治理對(duì)象的治理工具，不同城市之間的差異性巨大，這種差異性不僅體現(xiàn)在靜態(tài)規(guī)模與結(jié)構(gòu)上，更體現(xiàn)在個(gè)人社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍度、連接性等大數(shù)據(jù)方面，這使得一個(gè)城市的治理問題和治理經(jīng)驗(yàn)，難以具有簡單可復(fù)制性。所以城市大腦的建設(shè)要面對(duì)“一腦一規(guī)、一腦一策”的差異性治理過程，試點(diǎn)擴(kuò)散極有可能產(chǎn)生一套方案被照搬到若干個(gè)差異化城市之中而難以實(shí)現(xiàn)“腦城匹配”的局面。因此，在城市大腦的建設(shè)中，要從城市自身客觀情況出發(fā)，慎用“試點(diǎn)—擴(kuò)散”的路徑，而且對(duì)城市大腦的評(píng)價(jià)，也不應(yīng)使用一把尺子，而應(yīng)通過創(chuàng)新差異化評(píng)價(jià)機(jī)制規(guī)避“復(fù)制性”建設(shè)，從而自下而上地體現(xiàn)人民群眾的獲得感和幸福感。

【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授 、中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員；本文受國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“基于‘網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)’的城市治理功能協(xié)同：機(jī)理、結(jié)構(gòu)與迭代”（項(xiàng)目號(hào)：72074129）資助】

參考文獻(xiàn)

[1]黃璜：《“城市大腦”的治理內(nèi)涵》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2021年3月11日。

[2]李文釗：《數(shù)字界面視角下超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型原理——以城市大腦為例》，《電子政務(wù)》，2021年第3期。

[3]張蔚文、金晗、冷嘉欣：《智慧城市建設(shè)如何助力社會(huì)治理現(xiàn)代化？——新冠疫情考驗(yàn)下的杭州“城市大腦”》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2020年第4期。

[4]闕維民：《“千城一面”困局如何破解》，《人民論壇》，2019年第27期。

[5]鎖利銘、馮小東：《數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市精細(xì)化治理：特征、要素與系統(tǒng)耦合》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2018年第4期。

[6]劉鋒：《如何理解和定義城市大腦》，《中國建設(shè)信息化》，2020年第17期。

責(zé)編：臧雪文

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。