2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確給出了我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)路線圖，要求到2035年鄉(xiāng)村治理基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。這意味著我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化已經(jīng)從理念轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是當(dāng)下需要著力完成的中心任務(wù)。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)工程，除了系統(tǒng)內(nèi)各要素之間相互聯(lián)系、相互作用、相輔相成構(gòu)成有機整體以外，還受系統(tǒng)外部一系列環(huán)境因素的影響。處理或利用好外部環(huán)境因素是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化順利推進的重要保證。農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要影響因素之一，有必要以農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換為契機，適時地推動我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。研究“農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在關(guān)系”“農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換作用于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的傳導(dǎo)機制”等，對于我們不失時機地借助于農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換，加快我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化步伐，如期實現(xiàn)2035年預(yù)定目標(biāo)，不僅具有理論價值，還具有實踐意義。
一、農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的相互關(guān)系
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時代我國社會基本矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢的必然要求?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等五個方面的總要求，并指出產(chǎn)業(yè)興旺是重點、生態(tài)宜居是關(guān)鍵、鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障、治理有效是基礎(chǔ)、生活富裕是根本。五個方面的要求既相互聯(lián)系、相互作用、相互依賴，又相輔相成，構(gòu)成了完整的有機系統(tǒng)，其中，產(chǎn)業(yè)興旺得以實現(xiàn)，加快農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換是關(guān)鍵。所謂新舊動能轉(zhuǎn)換，是指培育壯大新動能、升級改造傳統(tǒng)動能，以實現(xiàn)新舊動能的接續(xù)轉(zhuǎn)換，確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展[1]。農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換是依靠改革創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、要素升級等方式培養(yǎng)新動能、新模式、新業(yè)態(tài)，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，目的使我國農(nóng)業(yè)逐步擺脫對傳統(tǒng)要素粗放投入的依賴。從內(nèi)容來看，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換包括“無中生有”和“有中出新”兩種類型。“無中生有”就是要培植新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)社會資本進入農(nóng)業(yè)，利用新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)，發(fā)展農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”[2]；“有中出新”就是要把“去產(chǎn)能”作為加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化存量資源配置的首要任務(wù)，探索建立市場自動出清的長效機制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。由此可見，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的內(nèi)在要求和重要保障，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換之時也是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺之期。同樣，治理有效也離不開鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既是逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程，又是鄉(xiāng)村治理達(dá)成良序善治的狀態(tài)，因此，有效治理是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點。由此，作為系統(tǒng)要素，產(chǎn)業(yè)興旺與治理有效的內(nèi)在關(guān)系，可以通過農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系來刻畫。實質(zhì)上，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換重在解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不足的問題，利用新科技，增強經(jīng)濟發(fā)展動力，實現(xiàn)對資源的優(yōu)化配置，提高適應(yīng)自然和改造自然的能力。而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是圍繞鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共事務(wù)和公共問題等內(nèi)容，解決“誰來治理、如何治理”的問題。“誰來治理”涉及的是治理主體、治理體系、治理體制機制等問題；“如何治理”則涉及治理方式，例如，自治、法治和德治等。農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一對矛盾統(tǒng)一體，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換決定著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，處于支配地位，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換若能順利推進，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的多數(shù)難題就可能會迎刃而解，由此為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化開辟了道路，正因為如此，產(chǎn)業(yè)興旺才可能成為鄉(xiāng)村振興的重點。而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化反作用于農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換，可為新舊動能轉(zhuǎn)換創(chuàng)造條件。農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換能否順利推進，取決于鄉(xiāng)村治理是否有效。無論是農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，還是引導(dǎo)社會資本進入、培育新模式或新業(yè)態(tài)，均以鄉(xiāng)村有效治理為支撐。例如，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的首要任務(wù)是要解決農(nóng)業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟的問題，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵，而在土地流轉(zhuǎn)過程中，利益糾紛和矛盾沖突在所難免，因此，結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級能否順利進行，既取決于能否有效地解決這些矛盾和沖突，也取決于鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。也正因為如此，治理有效才可能成為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)?？偠灾?，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之間的對立統(tǒng)一關(guān)系，為我們借力農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換來助推我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實踐提供理論上的依據(jù)（見圖1）。
圖1 農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)化的傳導(dǎo)機制
二、目前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的主要障礙
（一）治理重心下移遭遇鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”
黨的十九大報告提出“推動社會治理重心向基層下移”，同時提出“打造共建共治共享的社會治理格局”；黨的十九屆四中、五中全會再次提出“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移”“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能”。關(guān)于治理重心向基層下移的內(nèi)涵，有學(xué)者在比較研究了新中國成立七十多年來治理重心下移的歷程后認(rèn)為，與之前的政權(quán)下沉、自治權(quán)力下沉以及公共管理和服務(wù)下沉相比，黨的十九大報告提出的治理重心下移“更凸顯多元參與主體的治理思維”[3]。也有學(xué)者認(rèn)為，治理重心下移意味著管理下沉、服務(wù)下沉和資源下沉[4]，此舉目的在于通過體制內(nèi)治理主體關(guān)系重構(gòu)與權(quán)力調(diào)整，來解決基層治理碎片化與能力不足以及后農(nóng)業(yè)稅時代引致的鄉(xiāng)村治理“縫隙”等問題。其實，從中央文件精神來看，推動治理重心向基層下移的目的，二者皆而有之。打造共建共治共享的社會治理格局，重在“共”字，它關(guān)乎與誰“共舞”的問題。從社會管理到社會治理，之所以被認(rèn)為是“一種全新的改革理念的升華”[5]，是因為治理意味著公民與社會由原來作為被管理的對象變成了治理主體，并能夠與政府平等協(xié)商和合作對公共事務(wù)進行共同治理。所以，共建共治共享中的“共”，一定要有社會主體，而非政府自說自話。就此而言，治理重心向基層下移一定具有政府“治權(quán)”向社會“下移”的含義，要讓更多的社會主體加入進來；黨的十九屆五中全會所強調(diào)的“向基層放權(quán)賦能”，就體現(xiàn)了中央一貫的問題導(dǎo)向要求，以“破解當(dāng)下社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中面臨的現(xiàn)實難題”[6]。
頂層設(shè)計付諸實踐并非易事。在實踐中，推動社會治理重心向基層下移，偏偏又遇上鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”難題。鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”可謂由來已久[7]，而在資源下鄉(xiāng)階段，尤其是社會復(fù)雜性、流動性加劇的當(dāng)下，面對日益嚴(yán)峻的治理形勢，網(wǎng)格化、精細(xì)化、技術(shù)化治理成為鄉(xiāng)村治理的理性選擇，“內(nèi)卷化”由此而獲得新的生存空間。網(wǎng)格化管理實質(zhì)上是行政再組織化過程[8]，無論是網(wǎng)格組織設(shè)置，還是網(wǎng)格員管理，都折射出行政化組織已延伸至鄉(xiāng)村社會每個角落，農(nóng)村三維權(quán)力主體，即政治權(quán)力主體（基層黨組織）、行政權(quán)力主體（基層政府）和自治權(quán)力主體（村委會）[9]，涵蓋了鄉(xiāng)村治理主體的全部，其中，村委會其實是被行政化，至少是“半行政化”了的，就此而言，此三維主體基本屬于體制內(nèi)的主體。在此情形下，權(quán)力、人力和財力越是下沉，就越會加劇鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”，其結(jié)果是體制外的成員由于治理的網(wǎng)格化、技術(shù)化和精細(xì)化而被阻于門外。意欲謀求推動治理重心下移來打造共建共治共享的治理格局，卻因治理的“內(nèi)卷化”而殘缺不全。打造共建共治共享的治理格局，既是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的條件，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。解決目前鄉(xiāng)村治理格局殘缺的問題，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中面臨的首要難題。
（二）“以人民為中心”的治理遇上農(nóng)民主體地位虛化
“鄉(xiāng)村社會治理的目的不僅僅是為了鄉(xiāng)村社會的和諧，更是為了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展與村民幸福指數(shù)的提高，切實增加村民的滿意度與獲得感。”[10]因此，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要回歸到“為了誰、依靠誰”的出發(fā)點上。對于這個問題，只要回顧我們黨在成立之初確立的全心全意為人民服務(wù)的宗旨和“一切為了群眾、一切依靠群眾”“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線，就已經(jīng)有答案了。黨的十八大以來，以人民為中心的發(fā)展思想成為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容和核心理念，并被貫穿于治國理政的各個環(huán)節(jié)。黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”，黨的十九屆五中全會提出“完善共建共治共享的社會治理制度”“不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”，則是以人民為中心發(fā)展思想在社會治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。
“以人民為中心”的鄉(xiāng)村治理需要尊重農(nóng)民主體地位，讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中當(dāng)家作主。農(nóng)民既是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的見證者，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的受益者，還是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的評判者，更應(yīng)該是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的參與者，然而，在現(xiàn)實中，許多地方出現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)錯位、公共政策缺位和公共權(quán)力越位等偏離農(nóng)民主體地位的情況[11]，結(jié)果造成了“政府很累、百姓不滿意”的尷尬局面。究其原因，在很大程度上源于政府層面，在地方“壓力型體制”與“晉升錦標(biāo)賽”雙重情境共同作用下，農(nóng)民主體地位很容易被無視。“壓力型體制”分析框架一經(jīng)提出，在我國就獲得很強的解釋力[12]，如今地方政府運行環(huán)境盡管有所變化，但壓力型體制本身并沒有實質(zhì)性變化，一項有關(guān)湖南省某縣績效評估委員會印發(fā)的2020年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評估工作指標(biāo)考核細(xì)則的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在該考核指標(biāo)體系中，一級指標(biāo)包括“高質(zhì)量發(fā)展”“三大攻堅任務(wù)”“黨的建設(shè)”“社會穩(wěn)定與應(yīng)急管理”“社會民生”等五大類，二級指標(biāo)包括“財政稅收管理”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作”“招商引資”“全域旅游創(chuàng)建”“全面小康建設(shè)”“政務(wù)公開”“污染防治”“精準(zhǔn)脫貧”“重大風(fēng)險防范”“縣委辦工作”“縣政府辦工作”“平安建設(shè)”“信訪維穩(wěn)”“森林防火”“生產(chǎn)安全”“食品安全”“民生項目”等31項，每項二級指標(biāo)又包括數(shù)量不等的加分或減分項。面對如此之多的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核壓力可見一斑。而對于政府官員個人來說，他們還要接受“政治晉升錦標(biāo)賽”的考驗，在此暫且不討論該模式的利與弊，但事實上，政治晉升錦標(biāo)賽的激勵機制在我國地方政府中一直在發(fā)揮作用，因為各級政府間的“縱向發(fā)包”與“橫向競爭”模式[13]沒有根本改變，變化的只是用復(fù)合型績效指標(biāo)取代了GDP的單一指標(biāo)。
壓力型體制和晉升錦標(biāo)賽實際上放大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力，為了應(yīng)付來自上級的各種指標(biāo)任務(wù)，并獲得個人晉升競爭優(yōu)勢，政府官員不得不最大限度地動用行政權(quán)：一方面將壓力傳導(dǎo)給村級組織，使后者變相成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)，替自己完成各種考核任務(wù)；另一方面，盡可能地通過行政命令來提高行政效率，“一刀切”的工作方法隨處可見。農(nóng)民在此過程中基本沒有參與的空間和機會，只能被動地成為接受者，主體地位基本被忽略，然而，沒有農(nóng)民“話語權(quán)”的鄉(xiāng)村治理并不是真正的“治理”，更談不上鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化了。
（三）社區(qū)治理共同體建設(shè)遭遇匱乏的“現(xiàn)代化”意識
意識左右行動。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化誠然需要“多元”，但“多元”不一定就會“共治”，從多元到共治，還需要自治意識、參與意識、法治意識等“現(xiàn)代化”意識支撐。黨的十九屆四中全會提出、黨的十九屆五中全會強調(diào)“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，是對黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的創(chuàng)新和提升，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)指明了新的突破口。此外，《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，要以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。其中，以法治強保障的基礎(chǔ)在于法治文化、法治精神和法治意識。同樣，以自治增活力的基礎(chǔ)則在于自治意識和參與意識。法治意識是法治精神的內(nèi)化于心、外化于行的一種文化、一種信仰。自治意識就是自我管理、自我教育和自我服務(wù)的意識，需要家園觀念、責(zé)任意識、參與意識和主人翁精神。
這些“現(xiàn)代化”意識在我國鄉(xiāng)村相對缺乏，其原因是多方面的。自我國農(nóng)業(yè)稅改革后，基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系確實發(fā)生某種程度的“懸浮”[14]，而農(nóng)村日益顯現(xiàn)的空心化、個體化和異質(zhì)化，導(dǎo)致人們責(zé)任邊界在收縮，傳統(tǒng)熟人社會的共同體意識不斷被侵蝕。鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域開展的網(wǎng)格化管理、專業(yè)化服務(wù)，盡管政府投入不少資源，但并沒有贏得農(nóng)民多少的認(rèn)同度、存在感和參與度，彼此關(guān)系反倒是漸行漸遠(yuǎn)。人才流失也是“現(xiàn)代化”意識缺乏的又一原因。農(nóng)村青壯年大都外出務(wù)工，農(nóng)村留守人員多為老人和兒童，年老體衰和較低的文化程度，阻礙了“現(xiàn)代化”意識的形成。法治意識淡薄，對人際關(guān)系和矛盾糾紛習(xí)慣于按照傳統(tǒng)農(nóng)村的倫理道德或單純依賴行政權(quán)威來處理和解決；主體意識淡薄，村民自治變成“政府包辦”；民主意識淡薄，被動參與村務(wù)。如一項研究，在對云南某村的一次問卷調(diào)查中，村民了解扶貧政策的僅占8%，不了解的占43%，有點了解的占49%，有100%村民未參與過討論涉及村民利益的重大問題，僅有22%的村民知道低保的條件，不知道低保條件的村民占到78%[15]。村民“現(xiàn)代化”意識的缺乏，使得鄉(xiāng)村“三治融合”的治理體系難以真正形成，成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的一大難題。
（四）鄉(xiāng)村治理智慧化遭遇鄉(xiāng)村“空心化”
2020年，全民抗擊突如其來的新冠肺炎疫情，用事實表明了智慧治理在未來城鄉(xiāng)社區(qū)治理中將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。黨的十九屆五中全會再一次強調(diào)“提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。提升鄉(xiāng)村治理數(shù)字化智慧化水平，需要以信息基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)人才為保障，而日益嚴(yán)峻的“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象，凸顯了鄉(xiāng)村智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施不完善和專業(yè)人才缺乏的短板。
農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化和農(nóng)民老齡化被認(rèn)為是“新三農(nóng)”問題。農(nóng)村空心化既是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的產(chǎn)物，又深受我國長期形成的城鄉(xiāng)二元體制的影響[16]。農(nóng)村空心化是指農(nóng)村人口非農(nóng)化引起的“人走屋空”以及新建住宅向外圍延展、村落用地規(guī)模擴大、原宅基地閑置棄用的一種不良演化過程。村落空心化以及住宅分散布局加大了基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的難度和成本，其中，信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善成為阻滯鄉(xiāng)村智慧治理的短板。根據(jù)第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2020年6月，我國非網(wǎng)民規(guī)模為4.63億，其中，城鎮(zhèn)地區(qū)非網(wǎng)民占比43.8%，農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比56.2%，非網(wǎng)民仍以農(nóng)村地區(qū)人群為主。技能缺乏、文化程度低、缺乏電腦設(shè)備是非網(wǎng)民不上網(wǎng)的主要原因，其中，沒有電腦設(shè)備而不上網(wǎng)的占比14.8%。這表明，鄉(xiāng)村治理智慧化仍備受網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施不健全的困擾。
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要治理能力現(xiàn)代化，換言之，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不但需要大量的治理人才，而且需要各類專精人才。“一核多元”治理，黨組織的核心作用在于領(lǐng)導(dǎo)，而多元治理則離不開專精的鄉(xiāng)村人才。能否實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵取決于是否擁有能扎根鄉(xiāng)村的各類實用型人才。我國城市化與鄉(xiāng)村空心化同步，鄉(xiāng)村人才單向流動，是導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理人才缺失的直接原因。截至2019年，我國城鎮(zhèn)化率為60.60%，全國農(nóng)民工總量29，077萬人，其中，外出農(nóng)民工17，425萬人；鄉(xiāng)村常住人口55，162萬人，外出農(nóng)民工占鄉(xiāng)村常住人口的31.6%。外出農(nóng)民工均為鄉(xiāng)村的中青年人口，本應(yīng)是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的中堅力量，卻離開了故土，而留守鄉(xiāng)村的人口中多數(shù)為老年人、留守婦女和兒童、殘疾人，這些人文化程度較低，又年邁體弱，缺乏技能，因而難以勝任鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化重任。據(jù)第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，因技能缺乏、文化程度低不上網(wǎng)的非網(wǎng)民占比高達(dá)67.1%，且多數(shù)集中在農(nóng)村地區(qū)。人口空心化所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村智慧治理人才資源匱乏，是目前我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的又一難題。
三、農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換的作用機制
應(yīng)對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的種種困局，借助農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換作用機制，以治理主體多元化應(yīng)對治理格局的殘缺，以孕育法治精神和規(guī)則意識應(yīng)對“現(xiàn)代化”意識的匱乏，以治理的民主化取代治理的行政化，以提升組織化和專業(yè)化水平應(yīng)對治理能力的不足。
（一）農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換帶動鄉(xiāng)村治理主體多元化
從長遠(yuǎn)看，鄉(xiāng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體至少包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。專業(yè)大戶是指主要從事某種單一的農(nóng)產(chǎn)品的初級生產(chǎn)為主，其生產(chǎn)規(guī)模要大于分散經(jīng)營農(nóng)戶的規(guī)模，其專業(yè)程度較高，生產(chǎn)效率比普通農(nóng)戶有所提高。家庭農(nóng)場是以家庭成員為生產(chǎn)者的企業(yè)化經(jīng)營單位，與專業(yè)大戶相比，雖然也是以家庭為單位，但其集約化、專業(yè)化程度較高，產(chǎn)業(yè)鏈較長，集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通于一體，其特點在于商品化水平較高，生產(chǎn)技術(shù)和裝備較為先進，規(guī)模化、專業(yè)化程度以及生產(chǎn)效率較高。農(nóng)民專業(yè)合作社，是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織，具有自愿性、互助性、平等性等特征，與家庭農(nóng)場相比，其規(guī)模更大，專業(yè)化水平更高，與市場結(jié)合更緊密，內(nèi)部從生產(chǎn)、加工、銷售到服務(wù)，分工明確，生產(chǎn)效率高；此外，由三家以上的農(nóng)民專業(yè)合作社出資設(shè)立的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社是農(nóng)民專業(yè)合作社的高級形式。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)是指以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工或流通為主業(yè)，通過合同、合作、股份合作等利益聯(lián)結(jié)方式直接與農(nóng)戶緊密聯(lián)系，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合、相互促進，在規(guī)模和經(jīng)營指標(biāo)上達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并經(jīng)有關(guān)組織或部門認(rèn)定的農(nóng)業(yè)企業(yè)；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的經(jīng)營可以涵蓋整個產(chǎn)業(yè)鏈條，從農(nóng)產(chǎn)品的種植、加工、倉儲、物流運輸、銷售到科研等，其組織化程度和專業(yè)化程度都比較高；它還可以與農(nóng)民專業(yè)合作社相結(jié)合，形成“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”“企業(yè)+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式，而且其效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出前三種新型經(jīng)營主體。
治理現(xiàn)代化應(yīng)有符合村莊實際需要的多元治理主體，但現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理主體大多數(shù)地方還是以行政化了的單一治理主體為主，這顯然不利于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要推行鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須解決非官方治理主體缺失的問題，因為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，尤其是在后農(nóng)業(yè)稅時代，導(dǎo)致農(nóng)民呈現(xiàn)出原子化的狀態(tài)，而城市中心主義又導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)空心化問題，使得鄉(xiāng)村治理人才匱乏。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革背景下，實施新舊動能轉(zhuǎn)換，無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是新業(yè)態(tài)、新模式的培育，三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，必然撬動新型經(jīng)營主體多元化，各類龍頭企業(yè)、各種專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等紛紛涌現(xiàn)，這些新型經(jīng)營主體也是鄉(xiāng)村治理的直接利益相關(guān)者，參與鄉(xiāng)村治理必然是其理性的選擇，由于他們屬于農(nóng)村中的“精英”階層，且組織化程度比較高，因而是鄉(xiāng)村治理格局中最具活力的部分；另外，伴隨新舊動能轉(zhuǎn)換的深入推進，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了更大的空間，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)會逐漸成為鄉(xiāng)土青年的優(yōu)先選擇，鄉(xiāng)村“人氣”會因此逐漸提升，道路、人居環(huán)境、養(yǎng)老、醫(yī)療、民俗、娛樂等方面的公共需要因“人氣”興旺而不斷增多，其結(jié)果是各種新的社會組織，如村民理事會、紅白喜事理事會、老年人協(xié)會等，也會因公共需要的增多而自發(fā)產(chǎn)生。這樣，以村黨組織為核心，并由村委會、市場組織、社會組織、村民等組成的“一核多元”的治理格局就會逐漸形成，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供體制和組織保障。
（二）農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換孕育法治精神和規(guī)則意識
鄉(xiāng)村的自治、法治、德治和協(xié)商治理需要法治精神，而農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換恰恰成為培育法治精神的溫床。孟子說，“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，說的就是“推行”和“運用”的重要性。故，法治，重要的是人，法律需要人去“運用”，如此，人的法治精神之于法治的重要性是不言而喻的。法治精神是人們普遍尊崇的法律至上、公平正義、權(quán)力制約、權(quán)利保障、社會和諧等價值追求的總和。法治精神的養(yǎng)成需要有契約精神、主體意識、權(quán)利意識、規(guī)則意識等。新舊動能轉(zhuǎn)換孕育法治精神是通過一系列傳導(dǎo)機制完成的。新舊動能轉(zhuǎn)換與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革本質(zhì)上是一致的，最終會落在商品經(jīng)濟的發(fā)展上，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換會有力地推動鄉(xiāng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，而法治精神會隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生。首先，商品經(jīng)濟孕育著契約精神。契約精神是自由、平等、互利、守信的精神，這種精神源于商品交換中交易雙方對彼此平等地位的尊重，源于各市場主體可以根據(jù)自己的自由意志簽訂契約、自由選擇交易伙伴、自主決定契約條款和救濟途徑，源于商品交換當(dāng)事人對各自設(shè)定的預(yù)期利益目標(biāo)的認(rèn)同和照顧。其次，商品經(jīng)濟培育人的主體意識。商品經(jīng)濟要求交換雙方必須擁有獨立的地位，可以自我作主，對商品交換價值享有獨立的占有權(quán)，有自己獨立的利益，并能對自己的行為選擇負(fù)責(zé)。因此，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，交易當(dāng)事人的主體意識必定隨之產(chǎn)生。再次，商品經(jīng)濟催生權(quán)利意識。權(quán)利意識是人們對自己和他人權(quán)利的認(rèn)知、主張和要求的主觀態(tài)度。權(quán)利意識永遠(yuǎn)不能超越特定經(jīng)濟形式和經(jīng)濟體制，自然經(jīng)濟或小農(nóng)經(jīng)濟的自給自足難以孕育出權(quán)利意識，而計劃經(jīng)濟體制下無處不在的指令性計劃又壓抑了人們權(quán)利意識的發(fā)展。與之不同的是，商品經(jīng)濟，尤其是在其高級階段的市場經(jīng)濟條件下，人們的利益主體地位已經(jīng)確立，人們可以獨立、自由地追逐自身利益，同時尊重他人的利益，其權(quán)利意識隨之產(chǎn)生并日益增強。最后，商品經(jīng)濟培養(yǎng)規(guī)則意識。商品經(jīng)濟實質(zhì)就是契約經(jīng)濟，需要講信用、守規(guī)則，商品經(jīng)濟越是發(fā)達(dá)，市場交易越是要守規(guī)則。在市場經(jīng)濟條件下，市場主體在追求自身利益最大化時，會理性地選擇遵守規(guī)則；否則，交易費用會非常高，利益最大化的愿望就很難實現(xiàn)。守規(guī)則會慢慢成為市場交易當(dāng)事人的自覺選擇，規(guī)則意識隨之被培養(yǎng)起來。鄉(xiāng)村商品經(jīng)濟下的契約精神、主體意識、權(quán)利意識、規(guī)則意識的生成，必然使人們養(yǎng)成強烈的發(fā)自內(nèi)心的對法律的認(rèn)可、崇尚、遵守和服從的愿望和思想意識。在商品經(jīng)濟中的法治精神和規(guī)則意識必然會延伸至鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，作為鄉(xiāng)村治理中堅力量的各市場主體自然而然地將法治精神和規(guī)則意識引入鄉(xiāng)村治理場域，自治、法治和德治“三治合一”的治理體系呼之欲出，由此為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化鋪平道路。
（三）農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換促進鄉(xiāng)村治理方式的民主化
農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換加快了鄉(xiāng)村經(jīng)濟市場化進程，進而推動鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟的“游戲”規(guī)則更加趨向經(jīng)濟民主，由此撬動鄉(xiāng)村治理方式民主化。經(jīng)濟民主是社會主義思想傳統(tǒng)的核心概念，其思想源泉可以追溯到馬克思恩格斯的《共產(chǎn)黨宣言》，21世紀(jì)在西方市場社會主義思潮中復(fù)活，開始作為具有自身意義的政治標(biāo)簽和政治工程出現(xiàn)[18]。按照喬·薩托利的觀點，經(jīng)濟民主是這樣一種民主，它的最終目標(biāo)是重新分配財富并使經(jīng)濟機會和條件平等化。它所關(guān)心的不僅是財富的平等，更多的是指勞動者對經(jīng)濟的控制。經(jīng)濟民主理論將民主引入經(jīng)濟領(lǐng)域，指出經(jīng)濟民主的內(nèi)涵：首先，是經(jīng)濟自由，即市場主體享有做法律許可的一切事情的權(quán)利；其次，是經(jīng)濟平等，即賦予經(jīng)濟主體更多的經(jīng)濟自由和盡可能的經(jīng)濟平等；最后，是勞動雇傭資本，即企業(yè)控制權(quán)、經(jīng)濟剩余索取權(quán)和生產(chǎn)、分配決策權(quán)的真正基礎(chǔ)是勞動，而不是資本[19]。
經(jīng)濟民主是以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)，以合作經(jīng)濟為理想的經(jīng)濟形式，將政治民主引入經(jīng)濟領(lǐng)域，實現(xiàn)經(jīng)濟自由、經(jīng)濟平等和勞動雇傭資本。農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換推動下的我國鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟正是朝著經(jīng)濟民主方向發(fā)展。在我國農(nóng)村，土地是最重要的生產(chǎn)資料，土地產(chǎn)權(quán)制度是影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素?！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定，我國土地所有制實行社會主義公有制，包括全民所有制和集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制是我國農(nóng)村基本土地產(chǎn)權(quán)制度，成為農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會各方面發(fā)展的制度基礎(chǔ)。新一輪農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”改革，將有力地推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。隨著2018年土地承包權(quán)確權(quán)工作的完成，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰，各經(jīng)營主體由此獲得更多自主選擇的經(jīng)濟自由和最大限度的經(jīng)濟平等。各主要經(jīng)營主體，包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等，既是經(jīng)營者，又是勞動者，實現(xiàn)了勞動雇用資本。即使是作為外來社會資本進入鄉(xiāng)村經(jīng)濟市場的龍頭企業(yè)，多以“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的形式參與經(jīng)營，基本也是根據(jù)勞動安排資本，即組織的控制權(quán)、經(jīng)濟剩余索取權(quán)和生產(chǎn)、分配決策權(quán)的基礎(chǔ)主要來自勞動而非資本。
市場中的經(jīng)濟民主必然傳導(dǎo)到鄉(xiāng)村治理，使得鄉(xiāng)村治理方式更加民主化。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和農(nóng)戶，既是市場經(jīng)營主體，也是鄉(xiāng)村治理的參與者。作為市場經(jīng)營主體，經(jīng)濟民主的自由、平等、法治等原則，使之經(jīng)營通過相互協(xié)商、相互博弈，訂立契約、合同等方式完成。例如，專業(yè)大戶在土地流轉(zhuǎn)過程中，一方面要遵循國家的法律、法規(guī)和政策，例如，2014年國家出臺的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》要求，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定。這就意味著，土地流轉(zhuǎn)不得在違背農(nóng)民意愿的情況下進行。另一方面，向村民小組提出從其他農(nóng)戶手里流轉(zhuǎn)承包地的意愿，在村民小組的協(xié)調(diào)下，與各農(nóng)戶進行談判交易，談判交易既是自由的，也是在平等協(xié)商中進行的，由于熟人社會，交易雙方基本不存在信息不對稱的情況，交易費用較低，經(jīng)過一番利益博弈，便會形成合約。講規(guī)則、自由、平等協(xié)商逐漸成為各經(jīng)營主體的經(jīng)營習(xí)慣。當(dāng)這些經(jīng)營主體轉(zhuǎn)身成為鄉(xiāng)村治理者時，他們原有的經(jīng)營習(xí)慣必然會帶入鄉(xiāng)村治理過程，民主協(xié)商的治理方式由此變得順理成章?？梢姡r(nóng)村市場經(jīng)濟越是發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)村治理方式越是民主，而農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換在此進程中起到重要的推動作用。
（四）農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換提升鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化
鄉(xiāng)村治理能力是各治理主體在治理實踐中應(yīng)有的或表現(xiàn)出的素質(zhì)和本領(lǐng)。鄉(xiāng)村治理能力要素因治理主體不同而有所差異，鄉(xiāng)村治理主體分為公共權(quán)力主體和公民權(quán)利主體[20]，公共權(quán)力主體包括基層黨組織和政府組織，基層黨組織治理能力至少包括領(lǐng)導(dǎo)能力、規(guī)劃能力、協(xié)調(diào)能力和監(jiān)督能力等要素，政府組織的治理能力應(yīng)包括計劃能力、組織能力、執(zhí)行能力、溝通能力和協(xié)調(diào)能力等要素。公民權(quán)利主體主要有自治組織、社會組織、企業(yè)和村民個人，治理能力要素主要有自治能力、參與能力、影響能力等。一般說來，治理能力是治理主體綜合素質(zhì)的體現(xiàn)，就組織而言，領(lǐng)導(dǎo)集體的結(jié)構(gòu)是能力高低的關(guān)鍵性因素，包括年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)；就個體而言，人的基本素質(zhì)是能力強弱的決定性因素，包括思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和身體素質(zhì)。農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換培育出各類新的經(jīng)營主體，例如，龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場等，使得鄉(xiāng)村組織化程度較以前明顯提高。從組織角度來看，領(lǐng)導(dǎo)集體的年齡結(jié)構(gòu)普遍年輕化，充滿活力；在知識結(jié)構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)成員不同程度地接受過高等教育，具有較高的知識水平；在能力結(jié)構(gòu)上，擁有不同能力類型的成員，綜合能力更加全面；在專業(yè)結(jié)構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)成員由各種專業(yè)人才組成，專業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理。從個體角度來看，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換使更多受過良好教育的年輕人，或留守鄉(xiāng)村，或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，他們是鄉(xiāng)村中的精英，是新鄉(xiāng)賢，這些人無論是思想素質(zhì)，例如，創(chuàng)業(yè)精神、責(zé)任感、法治意識，還是業(yè)務(wù)素質(zhì)，包括業(yè)務(wù)知識，如農(nóng)業(yè)科技知識和業(yè)務(wù)技能，如使用計算機和信息技術(shù)，再到身體素質(zhì)，都要優(yōu)于原先留守的老年人，這些組織和個人不僅是鄉(xiāng)村治理的重要參與者，而且其中還有部分人員是共產(chǎn)黨員，極有可能會成為鄉(xiāng)村“兩委”成員，充當(dāng)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者，如若這樣的話，鄉(xiāng)村治理能力會因這些組織和個人的加入而顯著提高。
四、結(jié)論與展望
推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換是我國鄉(xiāng)村振興和全面建成小康社會的現(xiàn)實需要。乍一看，似乎二者屬于不同領(lǐng)域，互不關(guān)聯(lián)，但通過研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化正相關(guān)性明顯，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換處于支配地位，且發(fā)揮決定性作用，但鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化反作用于農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換，二者互為因果、相互依賴。加快農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換，通過一系列撬動機制，為推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化創(chuàng)造必要的條件。從某種程度上說，加快農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換雖然不是推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必要條件，但是新舊動能轉(zhuǎn)換確實為鄉(xiāng)村治現(xiàn)代化帶來了不只有法治精神和現(xiàn)代化意識、治理主體多元化、治理方式的民主化等核心要件，而且伴隨農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換及社會資本下鄉(xiāng)，還可以解決鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化專業(yè)人才匱乏和農(nóng)村信息化水平不足等問題。因此，通過農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換來帶動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一個行之有效的切入點。
毋庸置疑，農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換并不會一帆風(fēng)順，它的順利實施也需要一個適宜的環(huán)境，其實，如果鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化能得以順利實施，它也可以為農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換創(chuàng)造一些便利條件。因此，協(xié)同推進農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的最佳選擇。就此而言，如何實現(xiàn)二者協(xié)同推進，協(xié)同機制如何構(gòu)建，是本論文未盡的工作，為后來的研究者留下足夠的空間。（作者為山東科技大學(xué)文法學(xué)院副教授，主要研究方向為三農(nóng)問題與地方治理；原文刊發(fā)于《行政論壇》，2021年02期，第99-105頁）
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注釋：
1“新六產(chǎn)”本質(zhì)上是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展的新型業(yè)態(tài)，是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)1+2+3，提升價值鏈實現(xiàn)效益1×2×3，貫通供應(yīng)鏈，減少流通環(huán)節(jié)，實現(xiàn)產(chǎn)銷直接對接，促進農(nóng)業(yè)全環(huán)節(jié)升級、全鏈條升值。
