【摘要】信息化和智能化的蓬勃生發(fā)推動(dòng)了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的興起與發(fā)展，但也帶來(lái)了數(shù)字政府環(huán)境下的政務(wù)服務(wù)選擇性信息公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)的平臺(tái)建設(shè)與服務(wù)缺位以及政務(wù)公開(kāi)服務(wù)中的“信息孤島”困境等新的挑戰(zhàn)與難題。這與壓力型體制下公開(kāi)與保密的信息邊界發(fā)生沖突的原因有關(guān)。應(yīng)建立以人民為中心的重大民生決策評(píng)估體系，以及新技術(shù)應(yīng)用為導(dǎo)向的共享數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，真正落實(shí)政務(wù)公開(kāi)服務(wù)的以人為本的宗旨和便民為民的原則。

【關(guān)鍵詞】政務(wù)公開(kāi) 數(shù)字政府 智慧政務(wù) 便民服務(wù) 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在信息時(shí)代的浪潮下，政府所掌握的各類海量信息不僅是社會(huì)發(fā)展所需的寶貴財(cái)富，更是在突發(fā)性應(yīng)急事件中的速效維穩(wěn)劑。近年來(lái)，隨著信息化與智能化的蓬勃生發(fā)，“數(shù)字政府”的概念和實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)也得到高度重視。盡管目前的政務(wù)公開(kāi)服務(wù)創(chuàng)新了形式、拓展了渠道、豐富了內(nèi)容，但在一些民眾和社會(huì)最關(guān)心、最需要、最迫切的信息服務(wù)領(lǐng)域仍存在無(wú)法覆蓋至“最后一公里”的問(wèn)題。

當(dāng)前政務(wù)公開(kāi)便民服務(wù)面臨的主要困境

第一，政務(wù)服務(wù)的選擇性信息公開(kāi)。在我國(guó)，各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)所掌握的信息具有完全公開(kāi)、可依申請(qǐng)公開(kāi)、不予公開(kāi)三類性質(zhì)，政府信息的保密或公開(kāi)，與個(gè)人利益、社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全休戚相關(guān)。因而一些政府在公開(kāi)信息的過(guò)程中會(huì)對(duì)信息進(jìn)行選擇性地“篩選”。

首先，在完全公開(kāi)的信息領(lǐng)域，對(duì)于是否公開(kāi)信息，壓力型體制下的政府也會(huì)持有截然相反的態(tài)度。其次，在可依申請(qǐng)公開(kāi)信息與不予公開(kāi)信息的共享和使用上存在著界限模糊的問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)中，已有一些關(guān)于政府信息公開(kāi)的條文，但其中與信息公開(kāi)的實(shí)施程序相關(guān)的條文仍然存在過(guò)于原則化、缺乏可操作性的問(wèn)題，文字的模糊性和任意性使得信息公開(kāi)陷入“符號(hào)化”的尷尬處境。一方面，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》對(duì)政府信息公開(kāi)過(guò)程中所應(yīng)遵循的原則、信息公開(kāi)的范圍作出了規(guī)定；另一方面，《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》中對(duì)政府信息的保密范圍又進(jìn)行了嚴(yán)格的限定。在公開(kāi)與保密之間，尚未完全理順其中的邊界問(wèn)題，容易導(dǎo)致某些地方政府以此為幌子而選擇性地公開(kāi)信息。

第二，政務(wù)公開(kāi)的平臺(tái)建設(shè)與服務(wù)缺位。隨著近年來(lái)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革在大刀闊斧中行進(jìn)，政務(wù)公開(kāi)的平臺(tái)更加多元化、功能更加多樣化，然而這類“智慧政務(wù)”是否切實(shí)做到了便民惠民有待商榷。經(jīng)常被詬病的問(wèn)題有以下兩類：一是政府網(wǎng)站的信息可達(dá)性低。政府網(wǎng)站是政務(wù)信息公開(kāi)的權(quán)威代表和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，然而一些基層政府的網(wǎng)站存在信息更新慢、不準(zhǔn)確等問(wèn)題，導(dǎo)致網(wǎng)站的應(yīng)有功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮，乃至形同虛設(shè)。二是政務(wù)APP的信息服務(wù)功能欠缺。近年來(lái)，開(kāi)發(fā)政務(wù)APP成為各地政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)改革的重要途徑之一，然而目前個(gè)別部門(mén)偏重于對(duì)政務(wù)信息的公開(kāi)和宣傳，忽視了政務(wù)APP的另一項(xiàng)核心功能——政務(wù)服務(wù)。一些APP功能的設(shè)計(jì)僅僅是對(duì)傳統(tǒng)政府網(wǎng)站依樣畫(huà)瓢，政務(wù)信息的公布欄中也只是提供了簡(jiǎn)單的查詢功能，缺少人性化、交互性的政務(wù)服務(wù)功能，無(wú)疑將陷入有“智”無(wú)“慧”的窘境。

第三，政務(wù)公開(kāi)服務(wù)中的“信息孤島”現(xiàn)象。一是有些部門(mén)尚未從“條塊思維”向“資源整合”的治理理念轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)信息在共享與整合上存在不足，造成數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)，甚至不同部門(mén)之間會(huì)出現(xiàn)“信息分歧”和“信息空地”的現(xiàn)象，導(dǎo)致最終產(chǎn)生的數(shù)據(jù)并不符合公眾所需，因而陷入所謂“數(shù)據(jù)分歧”和“數(shù)據(jù)空地”的困境。二是信息共享在實(shí)踐中發(fā)展不平衡，形成了縱強(qiáng)橫弱的基本格局。由于具有行政和業(yè)務(wù)上的隸屬關(guān)系，縱向信息共享相對(duì)來(lái)說(shuō)比較容易實(shí)現(xiàn)，但在跨系統(tǒng)的橫向信息共享中，政府部門(mén)擁有的信息往往被封閉在內(nèi)部進(jìn)行體內(nèi)循環(huán)，形成一個(gè)個(gè)“孤島”。部門(mén)間的“信息孤島”導(dǎo)致政務(wù)公開(kāi)服務(wù)的“最后一公里”問(wèn)題始終難以破解，“最多跑一次”和“一網(wǎng)通辦”的政務(wù)改革創(chuàng)想在一些地區(qū)遲遲難以落地。

政府信息公開(kāi)與保密的邊界沖突的根源

壓力型體制下公開(kāi)與保密的邊界沖突。雖然大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)推動(dòng)了“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的改革步伐，然而從公共治理的角度來(lái)看，大數(shù)據(jù)背景下的數(shù)字政府改變的僅僅是公共服務(wù)的“出入口”，卻無(wú)從改變基于傳統(tǒng)科層制而運(yùn)作的公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制。壓力型體制下，政府信息公開(kāi)與保密的邊界沖突來(lái)源于權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡與政績(jī)首選邏輯。

一方面，從科層體系的內(nèi)部來(lái)看，“權(quán)力所在之處便有壓力的實(shí)施”，壓力型體制的特征即權(quán)力向上集中與壓力向下貫徹，各級(jí)政府的壓力和責(zé)任向下逐級(jí)累積，凸顯出地方、基層政府的權(quán)力和責(zé)任相對(duì)失衡的結(jié)構(gòu)。權(quán)責(zé)失衡則會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致個(gè)別地方政府或部門(mén)為了避免因信息公開(kāi)所帶來(lái)的責(zé)任引咎，選擇性地公開(kāi)必需的信息，對(duì)于這類“邊界信息”以模糊化處理的方式來(lái)避免可能的懲罰。另一方面，上級(jí)政府為了促使下級(jí)政府全力完成任務(wù)目標(biāo)，會(huì)相應(yīng)地給予政治和經(jīng)濟(jì)方面的激勵(lì)和懲罰。而為了完成上級(jí)的檢查，一些地方政府和基層政府之間則會(huì)形成一種更傾向于基于自身利益的選擇性執(zhí)行。

“政治錦標(biāo)賽”中規(guī)定與自選的雙軌競(jìng)爭(zhēng)。傳統(tǒng)的“政治錦標(biāo)賽”是唯GDP論英雄的單任務(wù)比賽模型，經(jīng)濟(jì)績(jī)效名列前茅者即可獲得晉升機(jī)會(huì)，治安、計(jì)劃生育等“一票否決”指標(biāo)則被列為“犯規(guī)動(dòng)作”。當(dāng)下的“政治錦標(biāo)賽”在標(biāo)準(zhǔn)多重、任務(wù)多元、裁判多元的基礎(chǔ)上，地方政府在完成“規(guī)定動(dòng)作”之外，還被鼓勵(lì)進(jìn)行“自選動(dòng)作”的探索創(chuàng)新，從而形成“雙軌制”的競(jìng)爭(zhēng)模式。

對(duì)于政務(wù)公開(kāi)服務(wù)，各級(jí)政府所需要完成的“規(guī)定動(dòng)作”即為公開(kāi)政府信息，其考核標(biāo)準(zhǔn)包括信息公開(kāi)的時(shí)效性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、豐富性等，以及信息公開(kāi)平臺(tái)的建設(shè)狀況。因此，對(duì)于上級(jí)政府考核的必查項(xiàng)目，下級(jí)政府官員必定更愿意在信息公開(kāi)的內(nèi)容、流程、形式等考點(diǎn)上爭(zhēng)優(yōu)創(chuàng)先，可見(jiàn)該賽道的核心在于“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”。反之，“自選動(dòng)作”賽道的核心則是“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”，由于沒(méi)有具體明確的考評(píng)指標(biāo)而失去了考評(píng)的壓力和競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力，導(dǎo)致一些部門(mén)在公開(kāi)服務(wù)中的制度創(chuàng)新、服務(wù)優(yōu)化、以民為本等方面缺乏動(dòng)力，然而正是在這些“自選動(dòng)作”領(lǐng)域，才是政務(wù)公開(kāi)服務(wù)錦標(biāo)賽在民眾心中能夠決出勝負(fù)的“最后一公里”。

囚徒困境中共享與不共享的避責(zé)邏輯。在政府?dāng)?shù)據(jù)共享的實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)政治績(jī)效和經(jīng)濟(jì)利益的追求，以及對(duì)公共責(zé)任的規(guī)避兩個(gè)因素會(huì)削弱共享主體的積極性和主動(dòng)性。首先，對(duì)政治績(jī)效和經(jīng)濟(jì)利益的追求。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，政府同樣具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特性，存在追求個(gè)人/部門(mén)利益最大化的傾向。對(duì)于應(yīng)該提供共享的數(shù)據(jù)信息，有的部門(mén)卻將其“私有信息”作為尋租的籌碼。上級(jí)政府或大數(shù)據(jù)中心要掌握這些能為部門(mén)創(chuàng)收的信息需要消耗巨大的成本，理性的上級(jí)政府一般選擇不核查其是否存在造假行為，即處于“理性無(wú)知”的局面。而在上級(jí)政府不核查、大數(shù)據(jù)中心不強(qiáng)制的情況下，一些地方政府對(duì)性別統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)共享要求的理性選擇自然是不執(zhí)行、選擇性執(zhí)行或者虛假性執(zhí)行。因此，在這些政府各部門(mén)橫向之間的增量合作中，各部門(mén)的個(gè)體理性行為導(dǎo)致了集體非理性行為，部門(mén)數(shù)據(jù)往往被封閉在內(nèi)部進(jìn)行循環(huán)，即產(chǎn)生了“零和博弈”和“數(shù)據(jù)內(nèi)卷化”的體制壁壘。

其次，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的規(guī)避。提供共享數(shù)據(jù)的部門(mén)對(duì)于自己發(fā)布的數(shù)據(jù)信息始終存在著信息失準(zhǔn)甚至錯(cuò)誤、信息涉密甚至危及國(guó)家安全等諸多風(fēng)險(xiǎn)，在行政問(wèn)責(zé)機(jī)制日趨嚴(yán)密的今天，本著“少做少犯錯(cuò)、不做不犯錯(cuò)”，一些地方政府涉及性別統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)就不在該政府網(wǎng)站上公開(kāi)，而是直接上報(bào)至國(guó)家統(tǒng)計(jì)局或者國(guó)務(wù)院各部委，在中央層面進(jìn)行數(shù)據(jù)計(jì)算、處理、加工后再公開(kāi)，從而規(guī)避了自己的直接責(zé)任。

增進(jìn)政務(wù)公開(kāi)智慧服務(wù)的策略

當(dāng)前在以大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)的驅(qū)動(dòng)下，信息化正朝著網(wǎng)絡(luò)化和智能化方向邁進(jìn)，信息化革命深度影響著社會(huì)變革，世界經(jīng)濟(jì)政治的數(shù)字化轉(zhuǎn)型已是大勢(shì)所趨。從電子政務(wù)到數(shù)字政府，政府職能發(fā)生了重大變化。當(dāng)前增進(jìn)政務(wù)公開(kāi)智慧服務(wù)，“最多跑一次”等形象地概括了各級(jí)政府“以人民為中心”運(yùn)用新技術(shù)完善治理體系、提高治理能力的具體模式和方法。以滿足人民美好生活的向往為方向，讓信息技術(shù)真正服務(wù)于人居環(huán)境的改善與良好的生產(chǎn)生活秩序，這才是智慧服務(wù)之本。圍繞上述影響政務(wù)公開(kāi)智慧服務(wù)要素，主要的破解思路有：

以整體性責(zé)任為前提，確立全鏈條政府問(wèn)責(zé)機(jī)制。在壓力型體制下，需要整合政府責(zé)任并構(gòu)建整體性責(zé)任機(jī)制，以突破選擇性執(zhí)行的困境。政府的壓力不僅來(lái)自上級(jí)行政發(fā)包，還有自下而上民眾的問(wèn)責(zé)監(jiān)督，因此其行政行為的選擇需要整合政治績(jī)效和公民需求。結(jié)合整體性責(zé)任概念，政務(wù)公開(kāi)服務(wù)的問(wèn)責(zé)機(jī)制需要從管理、法律和社會(huì)三方面進(jìn)行總體規(guī)劃。首先在管理層面上的問(wèn)責(zé)機(jī)制，主要通過(guò)審計(jì)制度、支出管控、預(yù)算規(guī)劃、績(jī)效測(cè)評(píng)和政治監(jiān)督等方式，對(duì)各級(jí)政府政務(wù)公開(kāi)服務(wù)的政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé)，確定被問(wèn)責(zé)主體的責(zé)任，對(duì)其政務(wù)公開(kāi)服務(wù)供給的結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)責(zé)任進(jìn)行評(píng)估測(cè)定，根據(jù)責(zé)任評(píng)估結(jié)果做出相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。其次在法律層面上的問(wèn)責(zé)機(jī)制，主要通過(guò)行政的法律監(jiān)督、司法審查、民事法律等方式，對(duì)各級(jí)政府的政務(wù)公開(kāi)行政行為及其服務(wù)結(jié)果進(jìn)行審查與問(wèn)責(zé)。最后在社會(huì)層面上的問(wèn)責(zé)機(jī)制，主要是通過(guò)民主評(píng)議政府及其行政人員來(lái)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，從政府官員對(duì)于立法機(jī)構(gòu)和民眾的責(zé)任性、滿意度、回應(yīng)力、透明性、有效性、忠誠(chéng)度等方面進(jìn)行評(píng)估，使政務(wù)公開(kāi)服務(wù)真正踐行便民、為民、民本的服務(wù)理念。

以人民為中心，不斷完善重大民生決策評(píng)估的公共價(jià)值取向。隨著全球化時(shí)代的到來(lái)，政府治理改革的重心正在從“統(tǒng)治”走向“治理”，從“善政”走向“善治”。就人民有效參與重大民生決策的評(píng)估而言，人民出于維護(hù)自身利益或公共利益的考慮，通過(guò)合法、合理的途徑和制度化的渠道，按照法定的組織程序有層次地影響政府決策，它是一種制度化、規(guī)范化、程序化的參與形態(tài)，是政府、社會(huì)和公民三者良性互動(dòng)的結(jié)果。

以新技術(shù)為工具，破除跨界政務(wù)公開(kāi)服務(wù)共享平臺(tái)的數(shù)據(jù)壁壘。當(dāng)前運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。在數(shù)字政府時(shí)代，利用區(qū)塊鏈技術(shù)等創(chuàng)新大數(shù)據(jù)中心平臺(tái)建設(shè)，打破“信息孤島”困境成為一種有效手段。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)上聯(lián)中央和省（區(qū)）、下接縣鄉(xiāng)的全國(guó)大數(shù)據(jù)中心，不僅能夠在確保數(shù)據(jù)安全可靠的同時(shí)促進(jìn)政府縱橫之間的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，更能夠有力支撐跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門(mén)之間的信息共享和數(shù)據(jù)交換，真正做到將民眾的需求和政府各部門(mén)的政務(wù)服務(wù)、政府信息進(jìn)行高效對(duì)接，推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)服務(wù)從數(shù)字化到智能化再到智慧化的蛻變，提升數(shù)字政府治理能力。

（作者為同濟(jì)大學(xué)中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究中心特聘研究員，政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo)；同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院碩士研究生王湖葩對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①莫于川：《行政公開(kāi)法制與服務(wù)型政府建設(shè)——略論<政府信息公開(kāi)條例>確立的服務(wù)宗旨和便民原則》，《法學(xué)雜志》，2009年第30期。

責(zé)編/賈娜 美編/陳媛媛

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