摘 要:當今世界正處于百年未有之大變局，各種不穩(wěn)定性不確定性日益突出。無論是應(yīng)對處置各類自然災(zāi)害，還是防范化解重大安全風險，加快推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化迫在眉睫。梳理總結(jié)我國應(yīng)急管理發(fā)展歷程，深刻認識和全面把握中國特色的應(yīng)急管理思想和規(guī)律，從“知勢、明道、立法、優(yōu)術(shù)、利器”五個方面進一步完善國家應(yīng)急管理體系、提升應(yīng)急管理能力，對建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家意義重大。

關(guān)鍵詞:中國共產(chǎn)黨 應(yīng)急管理 國家治理

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

在風險社會之中，承擔公共管理責任的政府所面對的管理客體和管理環(huán)境變得日益復(fù)雜，政府履行應(yīng)急管理職能面臨前所未有的挑戰(zhàn)。目前，應(yīng)急管理學(xué)界研究視角相對多元，從應(yīng)急管理的“研究成果”“體系建設(shè)”“機構(gòu)設(shè)置”“職能變遷”等角度討論關(guān)于應(yīng)急管理演進的問題，取得了豐碩的研究成果。但是，鮮有學(xué)者從黨史視域關(guān)注應(yīng)急管理思想演進并從中總結(jié)經(jīng)驗。以紀念中國共產(chǎn)黨成立100周年為契機，開展基于黨史視閾的應(yīng)急管理研究，系統(tǒng)回顧應(yīng)急思想的歷史經(jīng)驗，總結(jié)把握中國特色應(yīng)急管理規(guī)律，對未來我國應(yīng)急管理思想發(fā)展進行展望，不僅具有指導(dǎo)應(yīng)急管理實踐的現(xiàn)實意義，而且對充實和完善應(yīng)急管理相關(guān)理論、研究中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急管理典型經(jīng)驗具有重要的學(xué)術(shù)價值。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急管理思想的發(fā)展歷程

縱觀黨對應(yīng)急管理事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)及其發(fā)展過程，不同時期指導(dǎo)應(yīng)急管理實踐的思想、路徑亦有所不同，并在不同時期呈現(xiàn)出不同特點。我國應(yīng)急管理思想的歷史演進大體可以劃分為三個時期：

以運動式治理為主的肇始萌芽時期（1949年至1978年）

這一時期的應(yīng)急管理思想尚未成熟，呈現(xiàn)碎片化、存在片面性、缺乏整體性。黨和政府十分重視遷移新民主主義革命時期的工作經(jīng)驗并加以應(yīng)用，這一點在防治以血吸蟲病為代表的公共衛(wèi)生事件之中體現(xiàn)得尤為明顯，如重視輿論引導(dǎo)和宣傳工作、注重實地調(diào)查研究、注重動員群眾力量等；同時，開拓創(chuàng)新，重視發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的作用，如在防治血吸蟲病時就提倡要將中西醫(yī)結(jié)合開展防治工作。這一時期的應(yīng)急管理政治動員多依賴于領(lǐng)袖個人魅力號召，而后自上而下形成一種運動式的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)行動。

以改革式治理為主的逐漸成熟時期（1978年至2012年）

在應(yīng)對1998年特大洪水時，黨和國家的許多重要領(lǐng)導(dǎo)人親赴一線進行應(yīng)急決策、部署和動員，而不是只依賴于領(lǐng)導(dǎo)者個人意志。此時，黨和國家開始注重豐富中華民族精神譜系，使得群眾動員不再完全依靠自上而下的政治動員，而是由自下而上的集體主義精神發(fā)揮作用，這充分說明此時的應(yīng)急管理思想開始對過度依賴政治動員進行祛魅。2003年非典疫情之后，我國加強了以“一案三制”*為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系，我國應(yīng)急管理思想逐漸走向理論化、科學(xué)化和系統(tǒng)化，人本理念和法治思維顯著增強。

以綜合式治理為主的新發(fā)展時期（黨的十八大以來）

黨的十八大以來，黨和國家事業(yè)發(fā)生了歷史性變革。2018年4月應(yīng)急管理部掛牌成立，體現(xiàn)了“優(yōu)化、協(xié)同、高效”的國家機構(gòu)改革原則。“公共安全”“防災(zāi)減災(zāi)”“應(yīng)急管理”等關(guān)鍵詞多次出現(xiàn)在若干重要會議的文件之中，充分體現(xiàn)這一時期黨和國家對應(yīng)急管理頂層設(shè)計的重視程度。以習(xí)近平同志為核心的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，特別注重運用馬克思主義哲學(xué)的系統(tǒng)觀念，并將之作為治國理政的重要方法論，立足國情世情，綜合研判國內(nèi)外各類重大風險，對應(yīng)急管理進行全局性謀劃、整體性推進。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急管理思想精粹：頂層設(shè)計、精神凝練與舉措擔綱

從頂層設(shè)計、精神凝練、舉措擔綱三重維度總結(jié)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急管理思想，可以對其進行整體性的認知和把握，以及全面性梳理和系統(tǒng)性總結(jié)。頂層設(shè)計是指堅持黨對應(yīng)急管理事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮著指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，決定著應(yīng)急管理事業(yè)的整體走向；舉措擔綱是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為頂層設(shè)計能在基層加以落實而采取的科學(xué)方法，對應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)揮著支撐和保障作用，確保頂層設(shè)計的可執(zhí)行性；精神凝練是指從應(yīng)急管理的實踐過程中，對應(yīng)急管理實踐主體所表現(xiàn)出來的精神狀態(tài)和意志品質(zhì)進行凝練之后取得的寶貴精神財富，它們貫穿于應(yīng)急管理事業(yè)的始終，對頂層設(shè)計和舉措擔綱發(fā)揮著導(dǎo)向和聚合作用，是凝聚應(yīng)急管理實踐主體的強大精神力量（如圖1所示）。

頂層設(shè)計：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保黨和國家各項工作穩(wěn)步推進的根本保證，各級黨委和政府必須毫不動搖堅持黨對應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨在應(yīng)急管理工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。回顧新中國成立至今發(fā)生的重大突發(fā)事件可以發(fā)現(xiàn)，每一次的應(yīng)急管理實踐在不斷證明：應(yīng)對重大風險挑戰(zhàn)的根本保證在于領(lǐng)導(dǎo)力，黨中央的判斷力、決策力和行動力對應(yīng)急管理工作的成與敗更是具有決定性作用。尤其是此次抗擊新冠肺炎疫情，更加凸顯中國共產(chǎn)黨視人民的生命安全高于一切的政治理念，以及其強大的組織能力、動員能力和協(xié)調(diào)能力。在新形勢下，為更加全面、系統(tǒng)、有效地應(yīng)對高度聚集、相互交織的傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全風險，必須毫不動搖地堅持黨對應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)。

精神凝練：偉大信念增力量

習(xí)近平總書記指出：“精神是一個民族賴以長久生存的靈魂，唯有精神上達到一定的高度，這個民族才能在歷史的洪流中屹立不倒、奮勇向前。”[1]無論是“歷經(jīng)重重困難而信念堅定，飽嘗種種艱辛而斗志更強”的抗洪精神，還是“生命至上、舉國同心、舍生忘死、尊重科學(xué)、命運與共”的偉大抗疫精神，都是黨領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理的百年實踐經(jīng)驗與斗爭精神的寶貴精神財富，更是中國應(yīng)急管理的獨特優(yōu)勢所在。這些精神凝練在新形勢下必將成為引領(lǐng)和推動應(yīng)急管理思想發(fā)展的強大精神驅(qū)動力量。一是這些精神凝練是對中華民族精神在新時代的進一步延拓和發(fā)展，在中華民族精神譜系中具有獨特的價值和地位，同樣也是應(yīng)急管理思想不容忽視的重要組成部分。二是通過凝練中國特色應(yīng)急管理精神，經(jīng)由應(yīng)急管理組織系統(tǒng)中深入學(xué)習(xí)、在全社會進行廣泛宣傳，可以進一步堅定“四個自信”，為中國應(yīng)急管理發(fā)展提供強大的精神動力。三是可以助力中國特色應(yīng)急文化建設(shè)，對應(yīng)急管理主體及其實踐發(fā)揮凝聚、導(dǎo)向、激勵和約束作用。

舉措擔綱：科學(xué)方法做保障

其一，貫徹“兩個堅持”“三個轉(zhuǎn)變”，強化政府應(yīng)急管理職能。社會學(xué)家烏爾里希·貝克在反思“現(xiàn)代性”的基礎(chǔ)上定義“風險社會”：“現(xiàn)代化進程正變得具有‘自反性’，日益成為其自身的主題和問題” ，“現(xiàn)代化風險具備一種內(nèi)在固有的全球化趨勢”。[2]2016年7月28日，習(xí)近平總書記在河北唐山市考察強調(diào)，要總結(jié)經(jīng)驗，進一步增強憂患意識、責任意識，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。[3]只有常懷風險意識，才能保證個人和組織的長遠發(fā)展。各類突發(fā)事件，一方面往往事發(fā)突然，在人的理性預(yù)測之外，要求人們必須在極短的時間內(nèi)做出分析、判斷和處置，因而具有突發(fā)性的特征；另一方面其爆發(fā)并非完全出自偶然，是風險因素量變作用的結(jié)果，因而具有長期潛伏性的特征。因此，應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理必須貫徹“兩個堅持”“三個轉(zhuǎn)變”，在常態(tài)管理狀態(tài)下，要強化風險意識，未雨綢繆，做好風險研判、應(yīng)急演練等工作，為非常態(tài)管理狀態(tài)下的應(yīng)急管理奠定堅實基礎(chǔ)。

其二，優(yōu)化應(yīng)急資源儲備結(jié)構(gòu)，夯實應(yīng)急管理物質(zhì)基礎(chǔ)。在《管子·山權(quán)數(shù)第七十五》中桓公向管子問政，面對齊桓公對于“天權(quán)”與“人地之權(quán)”關(guān)系的疑問，管仲以成湯治旱和夏禹治水為例，認為唯有豐足的儲備才能掌握天時的變化?；仡櫸覈鴳?yīng)對“1998年特大洪水”的相關(guān)歷程，可以發(fā)現(xiàn)抗洪經(jīng)驗與管仲所主張的“做好儲備以應(yīng)天時之變”的思想有異曲同工之妙：改革開放以來社會經(jīng)濟的發(fā)展為抗洪救災(zāi)奠定了豐厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)；上世紀“治水興鄂”行動中建成的防洪、排澇、灌溉三大工程體系為抗洪救災(zāi)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。上述經(jīng)驗可以梳理概括為以下三點：第一，應(yīng)對重大風險的人才、團隊的儲備；第二，應(yīng)對重大風險的載體平臺、物資設(shè)備的儲備；第三，應(yīng)對重大風險的科學(xué)技術(shù)的儲備。

其三，加強應(yīng)急心理管理能力建設(shè)，實現(xiàn)穩(wěn)人心、促發(fā)展、保安全。每一次重大突發(fā)事件帶給受災(zāi)群眾的，是身體和精神上的雙重損失與創(chuàng)傷。2008年汶川大地震發(fā)生之后，對受災(zāi)群眾的災(zāi)后“心理干預(yù)”是此次應(yīng)急管理工作當中的一大亮點。為了通過災(zāi)后“心理干預(yù)”撫平受災(zāi)群眾的心理創(chuàng)傷，來自官方或來自民間的心理咨詢師、心理專家們趕赴汶川，給經(jīng)受地震災(zāi)害、承受失去親人痛苦的群眾以心靈撫慰，充分體現(xiàn)我國應(yīng)急管理講求科學(xué)、以人為本的理念。

未來我國應(yīng)急管理思想的進路瞻望：“知勢、明道、立法、優(yōu)術(shù)、利器”

“沒有哪一次巨大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進步為補償?shù)?rdquo;[4]，恩格斯所言同“多難興邦”一詞蘊含著相同的哲理。矛盾分析法啟示我們，“歷史災(zāi)難”（“多難”）和“歷史的進步”（“興邦”）作為矛盾的雙方在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)換，但“歷史災(zāi)難”只是“歷史的進步”的必要條件，而非充要條件，如果“歷史災(zāi)難”不能引起特定歷史時期下相關(guān)主體的反思，那就很難有“歷史的進步”。“以史鑒今”，在對應(yīng)急管理思想的經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)之上，對未來我國應(yīng)急管理思想的進路進行展望依然需要體現(xiàn)全面性和系統(tǒng)性。“勢”“道”“法”“術(shù)”“器”等都是源自道家學(xué)派中的哲學(xué)概念，從這五方面立足思考，有助于避免孤立、片面的觀點，進而對未來我國應(yīng)急管理思想的進路進行全面、系統(tǒng)地展望。

知勢應(yīng)變：研判國內(nèi)外局勢，慎終如始做好應(yīng)變

“道生之，德畜之，物形之，勢成之”一句中的“勢”意為萬物生長的自然環(huán)境，而自然環(huán)境并非始終處于靜態(tài)，相反它是隨著時間的推移而不斷變化的，因此可以將“勢”的含義進一步理解為用以表征事態(tài)演變特征的趨向，充分說明開展應(yīng)急管理工作必須要對國內(nèi)外環(huán)境、形勢進行全面、深入的研判和分析。要統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，兼顧國際國內(nèi)兩個環(huán)境，時刻保持如履薄冰的謹慎、見葉知秋的敏銳，做好經(jīng)常應(yīng)對各類突發(fā)事件挑戰(zhàn)的準備，不斷夯實防范和化解重大風險的基礎(chǔ)，如此才能準確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變。

道以明向：以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，完善應(yīng)急行政文化

“道”，是規(guī)則、自然法則，其本意強調(diào)的是陰陽調(diào)和的自然法則、宇宙運行規(guī)則，將其置于應(yīng)急管理語境下，則指應(yīng)急管理工作所遵循的根本原則、核心價值與指導(dǎo)理念等，即應(yīng)急管理思想。首先，在總體國家安全觀的統(tǒng)領(lǐng)之下，各級黨委和政府必須毫不動搖堅持黨對應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨在應(yīng)急管理工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。其次，堅持以人民為中心，貫徹“生命至上，安全第一”的理念。最后，各級黨委和政府必須堅持馬克思主義指導(dǎo)地位，在應(yīng)急管理領(lǐng)域中不斷推進實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，強化底線思維，從系統(tǒng)觀念出發(fā)加以謀劃和解決，綜合研判風險之間的相關(guān)性，既要防范“黑天鵝”，也要防范“灰犀牛”。

法以立本：對標“十四五”規(guī)劃綱要，統(tǒng)籌完善應(yīng)急管理體系

“法”是基于“道”的方法、法理，是實現(xiàn)根本原則、核心價值與指導(dǎo)理念的指導(dǎo)方針和思路，將其置于應(yīng)急管理語境下，對應(yīng)著“十四五”規(guī)劃《綱要》中“全面提高公共安全保障能力”“完善國家應(yīng)急管理體系”的要求。首先，堅持分級負責，屬地為主，分層分類精準制定應(yīng)急預(yù)案，進一步加強應(yīng)急預(yù)案的實用性，克服“上下一般粗，左右一樣平”問題。其次，應(yīng)對急難險重任務(wù)，著力構(gòu)建統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制機制；同時進一步明確體制機制中應(yīng)急主體職責，加強應(yīng)急管理機構(gòu)的行政權(quán)威，提高其在非常態(tài)管理中協(xié)調(diào)多方力量和應(yīng)急資源的能力。最后，系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，尤其要圍繞《突發(fā)事件應(yīng)對法》逐步形成一系列可操作性強的制度規(guī)范體系，并依此加強應(yīng)急管理執(zhí)法。

術(shù)以立策：增強心理韌性，化解全社會心理安全風險

“術(shù)”是在符合“法”，也即在方法、法理、指導(dǎo)方針和思路指導(dǎo)下的具體操作方法，“術(shù)”可經(jīng)由應(yīng)急管理的實踐獲得，亦可通過對方法、法理、指導(dǎo)方針和思路的推理而產(chǎn)生。只要指導(dǎo)方針和理念思路不變，具體方法可因時因地制宜。對受災(zāi)對象給予災(zāi)后心理干預(yù)和疏導(dǎo)，在汶川大地震之前的突發(fā)事件中是極易被忽視的重要環(huán)節(jié)。各級政府應(yīng)當認真復(fù)盤和總結(jié)汶川大地震抗震救災(zāi)之中的災(zāi)后心理干預(yù)和疏導(dǎo)的經(jīng)驗做法，并予以遷移應(yīng)用。后疫情時代的災(zāi)后心理干預(yù)和疏導(dǎo)工作的重心可轉(zhuǎn)移到穩(wěn)人心、促發(fā)展、保安全，為復(fù)工復(fù)產(chǎn)保駕護航上來。

器以成事：善用大數(shù)據(jù)技術(shù)，強化風險管控

“器”是工具，是“道”在物理層面上能實際呈現(xiàn)的狀態(tài)。與應(yīng)急救援相比，風險管控是一種更經(jīng)濟、更安全、更有效的辦法，我們要在常態(tài)管理工作下加強風險管控，實現(xiàn)應(yīng)急管理的關(guān)口前移，提高源頭治理的有效性。首先，各級黨委和政府要強化風險管控的政治職責，深刻認識風險管控的重要性、緊迫性、戰(zhàn)略性，避免敷衍塞責、互相推諉的“有組織地不負責任”現(xiàn)象的產(chǎn)生。其次，要加強對新興風險的識別。在對傳統(tǒng)風險的研究與識別的基礎(chǔ)上，將對新興風險的研究與識別納入各級政府應(yīng)急戰(zhàn)略之中，并加強對新興風險的界定與辨識。最后，利用“城市大腦”布局智慧應(yīng)急管理體系，通過大數(shù)據(jù)預(yù)警監(jiān)測實現(xiàn)各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化資源協(xié)同配合。

【本文作者為西北大學(xué)公共管理學(xué)院（應(yīng)急管理學(xué)院）院長、教授；西北大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院劉泓賢對本文亦有貢獻】

注釋

[1]習(xí)近平：《在紀念紅軍長征勝利八十周年大會上的講話》（單行本），北京：人民出版社，2016年，第9頁。

[2][德]烏爾里希·貝克著，張文杰、何博聞譯：《風險社會：新的現(xiàn)代性之路》，南京：譯林出版社，2018年，第4頁、第28頁。

[3]《習(xí)近平在河北唐山市考察：落實責任完善體系整合資源統(tǒng)籌力量》，人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0729/c64094-28593459.html，2016年7月29日。

[4]《馬克思恩格斯選集》（第39卷），北京：人民出版社，2011年，第49頁。

責編：賀勝蘭

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責任。