摘 要:國家行政體系是國家治理體系的重要組成部分，是提升國家治理效能的決定性因素。“十四五”期間，要圍繞“國家治理效能得到新提升”這一目標(biāo)，以完善大部門體制、優(yōu)化地方各級行政組織體系為重點(diǎn)進(jìn)一步完善國家行政組織體系，以正確處理政府與市場關(guān)系、加強(qiáng)有為政府建設(shè)為重點(diǎn)進(jìn)一步完善國家行政職能體系，以顯著提升政府公信力、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行為重點(diǎn)進(jìn)一步完善國家行政權(quán)力體系，以推進(jìn)法治政府建設(shè)、充分彰顯社會公平正義為重點(diǎn)進(jìn)一步完善國家行政法治體系。

關(guān)鍵詞:國家行政體系 制度優(yōu)勢 治理效能

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

國家行政體系的內(nèi)涵與內(nèi)容

黨的十九屆五中全會提出了“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”[1]的發(fā)展目標(biāo)，這為進(jìn)一步深化行政體制改革、完善國家行政體系指明了方向。

所謂國家行政體系，就是憲法和相關(guān)國家機(jī)構(gòu)法律所規(guī)定的、滿足社會公共需求和人民美好生活需要、履行行政管理與公共服務(wù)職能、貫通中央與地方各層級的行政管理體系。國家行政體系主要包括國家行政組織體系、國家行政職能體系、國家行政權(quán)力體系、國家行政法治體系等內(nèi)容。

國家行政組織體系是國家行政體系的主體，主要由橫向組織體系、縱向組織體系構(gòu)成。從橫向組織體系看，主要包括部門間的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)關(guān)系和功能結(jié)構(gòu)，一般按綜合性的大部門組織原則和專業(yè)化的執(zhí)行原則設(shè)立相應(yīng)的管理部門。從縱向組織體系看，主要包括從中央到地方的各級行政機(jī)構(gòu)，在單一制國家結(jié)構(gòu)體系下按不同層級的合理權(quán)責(zé)分工進(jìn)行分級行政管理。

國家行政職能體系是國家行政體系的重要功能與主要內(nèi)容。設(shè)立國家行政體系的主要目的是履行行政管理與公共服務(wù)職能，各層級政府都要履行好相應(yīng)的政治管理、經(jīng)濟(jì)管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)管理、應(yīng)急管理與安全管理等職能，充分滿足社會公共需求與人民美好生活需要，為整個(gè)社會提供良好安全秩序、市場秩序與社會秩序。

國家行政權(quán)力體系是國家行政體系的實(shí)踐性主體，是各級行政管理機(jī)構(gòu)通過戰(zhàn)略管理、公共政策、行政決策、行政執(zhí)行、行政執(zhí)法、行政監(jiān)管、督查評估等權(quán)力運(yùn)作過程，履行各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)社會職能、充分行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任的運(yùn)作體系。

國家行政法治體系是國家行政體系的合法性基礎(chǔ)，國家行政體系依憲法和法律而設(shè)立、因憲法和法律而履行職權(quán)，行政權(quán)力運(yùn)作的目的是實(shí)現(xiàn)公民的憲法權(quán)利，不斷保障和實(shí)現(xiàn)公民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會權(quán)利，以及教育、衛(wèi)生、社會保障、住房權(quán)利等。

國家行政體系的地位與價(jià)值

國家行政體系是國家治理體系的重要組成部分，是提升國家治理效能的決定性因素，具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

第一，國家行政體系是政府治理體系的主體部分。政府治理體系是包括行政體系在內(nèi)的所有參與公共治理的公共部門的總稱，主要包括行政體系、基層自治體系、事業(yè)單位體系和社會組織體系，以及參與政府公共治理的社會力量體系。要充分發(fā)揮政府治理體系的效能，必須完善國家行政體系，使行政機(jī)構(gòu)更好發(fā)揮政府權(quán)威機(jī)制的作用，使之與市場競爭機(jī)制、社會自我管理機(jī)制更好結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府治理、法治治理、社會自治與基層自治的相互銜接與相互增益。

第二，國家行政體系是貫徹黨的路線方針政策、堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的主體力量。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，這就要求不僅要從機(jī)構(gòu)設(shè)置上充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作的體制優(yōu)勢，還要從整個(gè)國家治理體系的整體性、系統(tǒng)性高度堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到黨和國家機(jī)關(guān)履行職責(zé)的各方面各環(huán)節(jié)。在2018年開始的黨政機(jī)構(gòu)綜合改革之后，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，建立健全了黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、強(qiáng)化了黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位、更好發(fā)揮了黨的職能部門作用，有利于發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系對國家行政體系的引領(lǐng)作用，也更利于發(fā)揮國家行政體系在貫徹落實(shí)黨的路線方針政策中的主體作用。

第三，國家行政體系是法治國家建設(shè)的實(shí)踐者，是法治政府建設(shè)的主體。習(xí)近平總書記指出，“要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。[2]法治國家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國家的主體，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。法治政府基本建成是法治國家基本建成的主要標(biāo)志。國家行政體系是法治政府建設(shè)的主體，也是法治國家建設(shè)能否成功的關(guān)鍵因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國大約80％的法律、所有行政法規(guī)和90%的地方性法規(guī)都是由行政體系執(zhí)行的，與廣大人民群眾切身利益緊密相關(guān)；各級行政體系承擔(dān)著政治管理、經(jīng)濟(jì)管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)管理、應(yīng)急管理與安全管理等重要職責(zé)，是制定實(shí)施行政法律法規(guī)規(guī)章的重要主體，是最直接關(guān)乎全體人民獲得感、幸福感、安全感的國家機(jī)構(gòu)體系。

第四，國家行政體系是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，是國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國家行政體系承擔(dān)著完善黨和國家決策部署、推動經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展、進(jìn)行市場監(jiān)管和社會事務(wù)管理、維護(hù)生態(tài)環(huán)境和國家安全、服務(wù)人民群眾等重大職責(zé)，是上層建筑的重要內(nèi)容。不斷完善國家行政體系，有利于健全中國特色社會主義制度體系和國家治理體系，提升制度執(zhí)行力和國家治理能力，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

“十四五”期間完善國家行政體系的著力點(diǎn)

“十四五”期間，要以“國家治理效能得到新提升”為目標(biāo)，采取有效措施，切實(shí)完善國家行政體系。

一是要以完善大部門體制、優(yōu)化地方各級行政組織體系為重點(diǎn)進(jìn)一步完善國家行政組織體系。從橫向行政組織關(guān)系優(yōu)化視角看，要進(jìn)一步完善大部門體制，推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理。首先要繼續(xù)鞏固2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革的成果，完善大市場監(jiān)管、大自然資源管理、大生態(tài)環(huán)境管理、大農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、大文化旅游管理、大應(yīng)急管理等體制機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)整合、職能協(xié)同、流程再造與文化融合，更好地做到優(yōu)化協(xié)同高效。其次要適應(yīng)黨的十九屆四中全會提出的“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3]的總體目標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，繼續(xù)堅(jiān)持政府部門綜合設(shè)置的方向，綜合設(shè)置職責(zé)相同或相近、有緊密聯(lián)系并要求進(jìn)行整體管理的機(jī)構(gòu)，在教育科技綜合管理、公共服務(wù)與公共住房綜合管理方面持續(xù)邁出新的步伐。地方政府對職能相近或聯(lián)系緊密的機(jī)構(gòu)要加大統(tǒng)籌綜合設(shè)置的力度，更好地構(gòu)建便民高效、簡約協(xié)同的基層管理體制。政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也應(yīng)堅(jiān)持綜合設(shè)置的原則，率先做到內(nèi)部協(xié)同。另外，總結(jié)我國應(yīng)對新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急管理大部門體制也要進(jìn)一步優(yōu)化。

從縱向行政層級關(guān)系來看，要從充分發(fā)揮中央和地方積極性的角度出發(fā)，在堅(jiān)持單一制國家統(tǒng)一行政管理體制的前提下，科學(xué)劃分中央與各級地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，賦予地方在推進(jìn)大部門體制改革、編制統(tǒng)籌使用、公共服務(wù)部門機(jī)構(gòu)整合與流程優(yōu)化等方面更多的自主權(quán)與改革試點(diǎn)權(quán)。

二是要以正確處理政府與市場關(guān)系、加強(qiáng)有為政府建設(shè)為重點(diǎn)進(jìn)一步完善國家行政職能體系。要合理界定政府和市場的職能邊界，全面拓展市場配置資源的領(lǐng)域與范圍，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，切實(shí)發(fā)揮市場決定性作用，建設(shè)高水平高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)的市場經(jīng)濟(jì)；同時(shí)，要進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，大幅減少政府對資源的直接配置，進(jìn)一步縮小政府權(quán)力審批與許可的范圍，凡是市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，都進(jìn)一步清理取消和調(diào)整行政審批。

要推進(jìn)有為政府建設(shè)，適應(yīng)新時(shí)代社會主要矛盾變化，黨和政府的工作重點(diǎn)要相應(yīng)地轉(zhuǎn)變到滿足人民美好生活需要、著力解決不平衡不充分發(fā)展問題、推動高質(zhì)量發(fā)展、以高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給滿足人民群眾需要上來；要更好發(fā)揮政府作用，全面完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)管理和應(yīng)急管理等職能，把就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)、投資、貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)政策要注重與就業(yè)的銜接配套；要加強(qiáng)保障和改善民生，完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

三是要以顯著提升政府公信力、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行為重點(diǎn)進(jìn)一步完善國家行政權(quán)力體系。要進(jìn)一步完善公共政策制定機(jī)制，規(guī)范行政決策權(quán)，推進(jìn)公共行政決策科學(xué)化和民主化，要健全科學(xué)、民主、依法決策制度體制，完善公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定等制度；要進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)力，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，健全行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。要進(jìn)一步加強(qiáng)行政監(jiān)督，“推進(jìn)公共權(quán)力公開透明行使，推進(jìn)權(quán)力下放與協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度對全部公共權(quán)力運(yùn)行的全覆蓋”[4]，健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，加強(qiáng)信用政府建設(shè)，顯著提升政府公信力。

四是要以推進(jìn)法治政府建設(shè)、充分彰顯社會公平正義為重點(diǎn)進(jìn)一步完善國家行政法治體系。法治政府建設(shè)的重點(diǎn)是健全社會公平正義法治保障制度，推進(jìn)法治現(xiàn)代化進(jìn)程。要完善市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律體系與司法保障制度建設(shè)；要加強(qiáng)對法治政府建設(shè)的督查機(jī)制和考核機(jī)制，建立科學(xué)的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)；要進(jìn)一步完善法治政府制度體系，重點(diǎn)完善行政組織法律制度、行政程序法律制度、信息公開法律制度和應(yīng)急管理法律制度；要完善政府?dāng)?shù)據(jù)治理的法律法規(guī)體系，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)信息開放與數(shù)據(jù)共享，建設(shè)世界一流數(shù)字政府。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部公共行政教研室主任、教授】

注釋

[1]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《人民日報(bào)》，2020年11月4日，第1版。

[2]《習(xí)近平談治國理政(第二卷)》，北京：外文出版社，2017年，第119頁。

[3]本書編寫組編著：《<中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定>輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2019年，第6頁。

[4]李軍鵬：《新時(shí)代現(xiàn)代政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)研究》，《行政論壇》，2020年第3期，第44頁。

責(zé)編：賀勝蘭

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