摘 要:由于舊有的價值與機制被打破，新的價值與機制尚未建立，社會轉(zhuǎn)型往往會導(dǎo)致社會矛盾加劇、社會沖突頻發(fā)。因此，將社會矛盾有效化解于基層是創(chuàng)新社會治理、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。南京市建鄴區(qū)創(chuàng)造性地將網(wǎng)格與調(diào)解緊密結(jié)合，走出了一條符合實際、富有特色的“網(wǎng)格+調(diào)解”之路，以其處理矛盾高效便捷、智能精準(zhǔn)為特點，從源頭化解社會矛盾，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，有力提升了治理能力和服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞:社會矛盾 “網(wǎng)格+調(diào)解” 基層治理

【中圖分類號】C916 【文獻標(biāo)識碼】A

問題的提出

習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局。”由于舊有的價值與機制被打破，新的價值與機制尚未建立，社會轉(zhuǎn)型往往會導(dǎo)致社會矛盾加劇、社會沖突頻發(fā)。因此，將社會矛盾有效化解于基層是創(chuàng)新社會治理、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

建鄴區(qū)地處南京市主城區(qū)西南部，區(qū)域面積80.83平方公里，現(xiàn)轄6個街道、58個社區(qū)，常住人口約45萬、總?cè)丝诩s62萬。該區(qū)既包括現(xiàn)代化新區(qū)，又含有大量老舊小區(qū)，是新老交匯的主城區(qū)。區(qū)內(nèi)因征地拆遷、商品房銷售、融資借貸、學(xué)區(qū)劃分等，引發(fā)矛盾糾紛較多，且各類矛盾疊加重合，相互交織、相互影響、相互作用，由此導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)，在我國城市治理中具有典型性。

如何將社會矛盾有效化解在基層？建鄴創(chuàng)造性地將網(wǎng)格與調(diào)解緊密結(jié)合，走出了一條符合實際、富有特色的“網(wǎng)格+調(diào)解”之路，以其處理矛盾高效便捷、智能精準(zhǔn)為特點，從源頭化解社會矛盾，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，有力提升了治理能力和服務(wù)水平。

創(chuàng)新“網(wǎng)格+調(diào)解”隊伍機制

“網(wǎng)格+調(diào)解”隊伍機制有兩個基本特點：一是“實”，二是“專”。建鄴的特色在于“實體化運行、專業(yè)化建設(shè)”。

網(wǎng)格調(diào)解隊伍的實體化

全區(qū)640名專職網(wǎng)格員全部擔(dān)任網(wǎng)格人民調(diào)解員，實現(xiàn)人民調(diào)解的“一格一員”制。充分發(fā)揮網(wǎng)格調(diào)解員人熟、地熟以及民情熟的優(yōu)勢，深入網(wǎng)格內(nèi)的公共場所、轄區(qū)住戶，排查矛盾糾紛隱患，了解重點人員動向，采集矛盾糾紛的苗頭信息，并且通過“社區(qū)治理一體化平臺”及時上傳，實現(xiàn)了分級分類及時化解矛盾糾紛。

社區(qū)網(wǎng)格主要負(fù)責(zé)一線排查、一線防范、一線處置、一線化解，簡易矛盾糾紛就地化解。街道負(fù)責(zé)轄區(qū)較大矛盾糾紛化解，對于網(wǎng)格摸排信息定期開展分析研判，及時部署化解工作。網(wǎng)格化服務(wù)管理中心和各部門主要解決疑難復(fù)雜矛盾糾紛，區(qū)委政法委主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)重大矛盾糾紛的協(xié)調(diào)與處置。區(qū)、街道和社區(qū)三級分別每月、每半月、每周召開1次工作例會，商討解決疑難復(fù)雜矛盾糾紛，交辦、督辦維穩(wěn)事項，落實重點矛盾問題的化解，注重矛盾糾紛化解的效果。

網(wǎng)格調(diào)解隊伍的專業(yè)化

全區(qū)注冊“政法網(wǎng)格員”1225人，人員主要來自政法委、公安局、人民法院、人民檢察院、司法局、法學(xué)會等專業(yè)化職能機構(gòu)以及律師隊伍。

習(xí)近平總書記強調(diào)，“政法機關(guān)承擔(dān)著大量公共服務(wù)職能，要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)的公共服務(wù)”，“加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。在區(qū)委政法委的統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)下，1200余名“政法網(wǎng)格員”進網(wǎng)入格、扎根社區(qū)，運用“社區(qū)治理一體化平臺”因地制宜向居民開展法律法規(guī)的傳播，充分發(fā)揮“政法網(wǎng)格員”在服務(wù)社區(qū)、矛盾處置、糾紛化解、法律宣講等方面的職業(yè)優(yōu)勢，打通服務(wù)群眾的“最后一米”。“政法網(wǎng)格員”與網(wǎng)格專職調(diào)解員共同擔(dān)負(fù)著社區(qū)調(diào)解與服務(wù)的工作，定期開展慰問老黨員、宣講法律知識、看望孤寡老人、巡查重點人員、調(diào)解矛盾糾紛等活動，切實將法律與服務(wù)送進網(wǎng)格。

“三官一律”與“五老”全覆蓋

“三官一律”（警官、法官、檢察官、律師）政法網(wǎng)格員隊伍覆蓋建鄴區(qū)每個網(wǎng)格，立足于專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮好協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)作用，著重做好開展網(wǎng)格調(diào)查研究、聚合網(wǎng)格資源力量、促進網(wǎng)格治理法治化、積極化解矛盾糾紛、幫助解決實際問題、支持和指導(dǎo)專職網(wǎng)格員工作、踴躍參與網(wǎng)格重大活動、加大政法工作宣傳力度等工作。重視“五老”（老黨員、老專家、老教師、老干部、老模范）作為調(diào)解志愿者的參與作用，助力社會治理精準(zhǔn)化，將社會要素與政法要素融入網(wǎng)格，形成多格合一、多元共治的基層社會治理生態(tài)。

專職網(wǎng)格員精細(xì)化服務(wù)和“政法網(wǎng)格員”專業(yè)資源優(yōu)勢充分整合，實現(xiàn)“三動三群三題”，即專職網(wǎng)格員主動、“政法網(wǎng)格員”出動，經(jīng)?；?；專職網(wǎng)格員建群、“政法網(wǎng)格員”在群，工作靠群；專職網(wǎng)格員找題、“政法網(wǎng)格員”接題，聯(lián)合破題。實現(xiàn)業(yè)務(wù)進一步融合，做到網(wǎng)中有人、人負(fù)其責(zé)、工作下沉、責(zé)任包干。這有效提高了矛盾糾紛化解的雙贏效果，推動了基層社會善治的實現(xiàn)。

創(chuàng)新“網(wǎng)格+調(diào)解”工作機制

推進“網(wǎng)格+調(diào)解”工作機制的創(chuàng)新，以高科技為支撐、網(wǎng)格化為基礎(chǔ)、鐵腳板為落地，構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”閉環(huán)工作流程。緊緊圍繞建鄴區(qū)現(xiàn)代化國際性城市中心定位，以社區(qū)網(wǎng)格為基礎(chǔ)、綜治中心（網(wǎng)格化服務(wù)管理中心）為樞紐、服務(wù)管理為重點、信息化手段為支撐，全面整合基層服務(wù)管理資源，推動社會治理重心下移和關(guān)口前移，實現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格、大事不出街道、矛盾不激化、不上交”，促進社會和諧穩(wěn)定。

“四級工單、閉環(huán)優(yōu)化”的工作流程

網(wǎng)格調(diào)解員通過走訪與巡查，及時了解群眾問題投訴與矛盾糾紛，獲取需處理事件并形成工單，在1小時內(nèi)錄入“社區(qū)治理一體化平臺”。網(wǎng)格調(diào)解員發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛，及時予以處置；無法自行處置的工單，及時上報社區(qū)解決。街道網(wǎng)格化服務(wù)管理中心根據(jù)工單業(yè)務(wù)類型，將工單派發(fā)至街道相關(guān)科室，由科室負(fù)責(zé)網(wǎng)格工單處置的人員接收并及時處置。對于需要區(qū)級層面解決的問題，由街道網(wǎng)格化服務(wù)管理中心將工單流轉(zhuǎn)至區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，由區(qū)級中心將工單派發(fā)至區(qū)相關(guān)部門處理。

區(qū)、街道、社區(qū)以及網(wǎng)格調(diào)解員高度重視網(wǎng)格事件流轉(zhuǎn)，治理主體立足自身解決問題，不回避、不上交矛盾。以7日為辦結(jié)底線，對于三級以上工單，確保7個工作日內(nèi)完成；一級二級工單，在3個工作日內(nèi)完成。網(wǎng)格工單的完成情況需要實時反饋至平臺，形成網(wǎng)格調(diào)解的閉環(huán)優(yōu)化流程。

“人民調(diào)解小助手”助力網(wǎng)格化調(diào)解

建鄴區(qū)司法局依托“智慧法務(wù)”建設(shè)，深化人民調(diào)解智能平臺應(yīng)用，自主研發(fā)了“人民調(diào)解小助手”，將“智慧法務(wù)”的觸角延伸到網(wǎng)格調(diào)解工作的前沿。“人民調(diào)解小助手”采用先進的編碼技術(shù)，將大量的源頭信息濃縮為標(biāo)準(zhǔn)語言，使實時采集與智能識別同步進行。管理平臺實時匯聚大數(shù)據(jù)資源，通過強化信息采集、分類調(diào)解、智能研判、督查考核和應(yīng)急處置“五項”機制，實現(xiàn)后臺應(yīng)用與前端處置高度整合，建立以數(shù)據(jù)信息為主導(dǎo)、事后處置向事前預(yù)警和中期管控轉(zhuǎn)變的糾紛調(diào)解模式，如圖1所示。

對不同類型的矛盾糾紛理性界定，將實時采集與智能識別同步進行，實現(xiàn)“一次采集、全網(wǎng)流轉(zhuǎn)、全員共享”的治理模式，從而為動態(tài)研制、預(yù)測預(yù)警和分類處置提供了大數(shù)據(jù)支持。按照預(yù)測預(yù)警的結(jié)果，以指揮調(diào)度和視頻系統(tǒng)等多種信息載體，促使政法部門與基層一線直接對接。通過扁平化管理，切實增強聯(lián)動處置能力，掌握應(yīng)對突發(fā)事件的主動權(quán)，提升網(wǎng)格調(diào)解工作應(yīng)急響應(yīng)能力和實戰(zhàn)指揮水平。通過“人民調(diào)解小助手”中的“法律法規(guī)”和“典型案例”數(shù)據(jù)庫適時開展法治宣傳教育，將社會調(diào)解與法治宣講相結(jié)合，極大地提高了網(wǎng)格調(diào)解工作效率，促使當(dāng)事人在潛移默化中接受法律知識，起到“化解一案、教育一片”的作用?；鶎右痪€干部和網(wǎng)格調(diào)解員普遍認(rèn)為：“小助手”雖小，但意義很大；支點雖小，發(fā)揮的作用卻很大。

民事糾紛調(diào)解的科學(xué)化流程

建鄴區(qū)政法委組織區(qū)信息中心、區(qū)大數(shù)據(jù)管理局、江蘇智標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證有限公司等部門與企業(yè)共同制定《民事糾紛調(diào)解規(guī)程》，形成了基層綜合治理的標(biāo)準(zhǔn)化流程。針對民事糾紛事件調(diào)解領(lǐng)域，經(jīng)過廣泛調(diào)研與科學(xué)論證形成調(diào)解一般民事糾紛的規(guī)范性章程，明確了事件發(fā)現(xiàn)、事件推送、調(diào)度與調(diào)解、結(jié)果反饋和綜合評價的處置技術(shù)，制定了過程信息的追溯程序。區(qū)社會治理綜合指揮中心對矛盾糾紛調(diào)解處理的時間、效果以及群眾滿意度進行綜合效能評價，具體以手機短信、電子郵件、電話等方式訪問糾紛當(dāng)事人，請當(dāng)事人對社區(qū)、街道、區(qū)級相應(yīng)職能部門以及調(diào)解員進行評價，及時反饋評價結(jié)果，從而不斷提升民事糾紛調(diào)解質(zhì)量，優(yōu)化民事糾紛調(diào)解效果。

創(chuàng)新“網(wǎng)格+調(diào)解”的保障機制

“網(wǎng)格+調(diào)解”體現(xiàn)了中國之治的歷史傳承與制度基因，社會治理注重雙贏和諧的人際關(guān)系。建鄴區(qū)將調(diào)解作為網(wǎng)格化治理的重要載體，推動資源在網(wǎng)格內(nèi)聯(lián)用、問題在網(wǎng)格內(nèi)聯(lián)治、服務(wù)在網(wǎng)格內(nèi)聯(lián)動。通過創(chuàng)新一系列保障機制推動大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)賦能、網(wǎng)格化高效聯(lián)動、“鐵腳板”走進民心，矛盾糾紛“第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間化解、第一時間報告”。

能力保障，全面優(yōu)化網(wǎng)格調(diào)解的實際技能

建鄴區(qū)通過南京網(wǎng)格學(xué)院建鄴分院開展系統(tǒng)化、實戰(zhàn)化與專業(yè)化的網(wǎng)格員能力培訓(xùn)，注重以問題為導(dǎo)向的矛盾調(diào)解業(yè)務(wù)實戰(zhàn)培訓(xùn)。充分發(fā)揮蓮花北苑社區(qū)人民調(diào)解員“周曉紅工作室”的示范效應(yīng)，由區(qū)網(wǎng)格辦牽頭，區(qū)司法局、區(qū)法院等專業(yè)部門聯(lián)手，重點對網(wǎng)格員、人民調(diào)解員和社區(qū)民警開展矛盾糾紛化解工作業(yè)務(wù)、技能，以及心理輔導(dǎo)業(yè)務(wù)、法治業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)課程以法律知識（民法典為主要內(nèi)容）、溝通藝術(shù)與技巧、應(yīng)急管理與處置、心理疏導(dǎo)等課程為主，采取課堂教學(xué)、案例分析、難題剖析、化解實操以及無領(lǐng)導(dǎo)小組討論等多種方式，全面促進社區(qū)網(wǎng)格員調(diào)解能力的提升，在具體培訓(xùn)過程中高度重視深度學(xué)習(xí)法的運用。以系統(tǒng)專業(yè)化的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，將“學(xué)中做”與“做中學(xué)”兩者有機融合，在每個社區(qū)培養(yǎng)2—3名調(diào)解能手，發(fā)揮典型示范作用。

組織保障，全面落實網(wǎng)格調(diào)解的多部門聯(lián)動

建鄴區(qū)網(wǎng)格辦負(fù)責(zé)“網(wǎng)格+調(diào)解”工作的推進，定期召開相關(guān)職能部門的會議，聚焦工作、分析問題，做好重大矛盾協(xié)調(diào)和處置，及時發(fā)揮考核“指揮棒”作用，將“網(wǎng)格+調(diào)解”工作成效作為對街道、社區(qū)網(wǎng)格化治理績效考核的重要內(nèi)容。

區(qū)公安局通過“網(wǎng)格+警格”促進社區(qū)民警和網(wǎng)格員良性互動，加強工作協(xié)調(diào)，共同開展網(wǎng)格巡查、采集基礎(chǔ)信息、排除安全隱患、收集社情民意、推進政策法規(guī)宣傳，協(xié)助化解矛盾，努力實現(xiàn)群體性事件“事前能預(yù)警、事中能穩(wěn)控、事后能處置”。

建鄴區(qū)司法局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)“人民調(diào)解小助手”平臺數(shù)據(jù)開放，實現(xiàn)與區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理聯(lián)動指揮平臺的數(shù)據(jù)共享。加強人民調(diào)解委員會與網(wǎng)格員聯(lián)動，積極開展網(wǎng)格調(diào)解員培訓(xùn)，推進多部門協(xié)同、法理情融合的矛盾糾紛多元化解機制。

區(qū)人力資源與社會保障局負(fù)責(zé)勞動、人事調(diào)解仲裁，依托網(wǎng)格對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)開展相關(guān)法規(guī)宣傳，排查矛盾糾紛隱患，關(guān)注規(guī)模以上企業(yè)破產(chǎn)、裁員等易引發(fā)群體性事件的相關(guān)問題，通過勞動關(guān)系咨詢熱線，進行一對一政策咨詢和相關(guān)問題解答。

區(qū)法院建構(gòu)“法官進網(wǎng)格”長效機制，全院60名法官、法官助理進駐60個社區(qū)網(wǎng)格，進行法律咨詢與實務(wù)指導(dǎo)，與行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、社區(qū)建立法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，開展風(fēng)險治理評估，以法治化方式參與網(wǎng)格矛盾糾紛源頭處理。2019年以來，區(qū)法院為160人次提供免費法律資源與訴訟代理服務(wù)，成功調(diào)解糾紛26起，獲得了調(diào)解雙方的滿意。

激勵保障，全面提升網(wǎng)格調(diào)解人員的積極性

建鄴區(qū)將“網(wǎng)格+調(diào)解”工作成效作為對街道、社區(qū)網(wǎng)格化社會治理績效考核的重要內(nèi)容。及時將調(diào)解工作經(jīng)費納入?yún)^(qū)級財政預(yù)算，對社區(qū)、派出所、警務(wù)站調(diào)解人員不足的予以及時補充。完善“以獎代補”機制，凡經(jīng)核實的矛盾信息，每上報一條獎勵20元，每成功化解一條獎勵50元，對于上報重大矛盾、發(fā)現(xiàn)重大安全隱患、成功調(diào)解重大矛盾成績突出的網(wǎng)格調(diào)解員全面推行一事一獎?wù)?，專項獎?00元至1000元不等，進一步激發(fā)全區(qū)網(wǎng)格調(diào)解員化解一線矛盾的積極性、主動性與責(zé)任感。

“楓橋經(jīng)驗”的新樣板

20世紀(jì)60年代，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾在社會主義教育運動中創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少、治安好”的“楓橋經(jīng)驗”。1963年11月，毛澤東同志親自批示，“經(jīng)過試點，推廣去做”。習(xí)近平總書記高度重視堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，他指出，“人民城市人民建，人民城市為人民”。創(chuàng)新社會治理著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，努力將社會矛盾化解在基層。南京市建鄴區(qū)聚焦社會發(fā)展所面臨的矛盾和問題，大膽探索破解基層治理難題，創(chuàng)新“網(wǎng)格+調(diào)解”治理機制，建設(shè)共建共治共享的社區(qū)治理共同體，形成了“楓橋經(jīng)驗”在現(xiàn)代社會治理中的新樣板。

2019年建鄴區(qū)、街社會矛盾糾紛調(diào)處中心和社區(qū)調(diào)解組織共排查2728次，接待來訪群眾7172次，受理糾紛總數(shù)4044件，直接調(diào)解4044件，調(diào)解成功4044件，調(diào)解成功率100%。通過調(diào)解有效避免了民事糾紛處理不及時而轉(zhuǎn)化為刑事案件，全區(qū)刑事案件發(fā)案率同比下降13.1%。2020年上半年建鄴全區(qū)各級各類人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛1916件，調(diào)解成功率100%，信訪、群訪以及出警率大幅下降，實現(xiàn)網(wǎng)格化服務(wù)滿意率100%，群眾安全感達99%，民生指數(shù)測評居于南京市首位。以蓮花北苑社區(qū)為例，該社區(qū)系大型拆遷安置小區(qū)，共有6077戶居民，其中1/3住戶為出租房住戶，外來人口、務(wù)工人員較多，房產(chǎn)租賃糾紛等各類矛盾糾紛持續(xù)高發(fā)。通過“網(wǎng)格+調(diào)解”的多元融合機制，蓮花北苑社區(qū)將司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解有機結(jié)合，2018年網(wǎng)格調(diào)解150起矛盾糾紛，2019年調(diào)解133起，2020年上半年調(diào)解51起，小區(qū)出警率由前些年的上百起降為目前的3起。作為全國社會治理創(chuàng)新示范區(qū)，建鄴網(wǎng)格化社會治理實現(xiàn)了全覆蓋，“網(wǎng)格+調(diào)解”成為維護社會安全與發(fā)展的重要屏障，極大提高了廣大居民的獲得感、幸福感、安全感。

結(jié)語

調(diào)解是具有中國特色的非訴訟糾紛解決機制?；鶎邮敲芗m紛源頭所在，也是社會治理的立足點、源頭預(yù)防化解矛盾的著眼點。南京市建鄴區(qū)將網(wǎng)格調(diào)解與社會治理緊密結(jié)合，重視多部門聯(lián)動，充分發(fā)揮網(wǎng)格就地化解矛盾的優(yōu)勢，以問題為導(dǎo)向、技能為支撐，有效提供精準(zhǔn)化服務(wù)，將矛盾“控制在萌芽、化解在網(wǎng)格、處理在一線”。“網(wǎng)格+調(diào)解”加強了系統(tǒng)治理、依法治理與綜合治理，從源頭上維護社區(qū)和諧，促進社會穩(wěn)定，實現(xiàn)法治政府與社區(qū)自治之間的良性互動，闖出了一條社會治理的新路子。

【本文作者為南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、行政管理系主任，南京智庫聯(lián)盟城市治理與政策分析研究所所長；本文系江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目（2020SJZDA090）階段性成果】

參考文獻

[1]《習(xí)近平談治國理政（第三卷）》，北京：外文出版社，2020年。

[2]陳輝：《后疫情時代城市善治的內(nèi)在機理》，《江蘇大學(xué)學(xué)報》，2020年第4期。

責(zé)編：臧雪文

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。