摘 要:大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)與市域社會治理的深度融合，提升了市域社會治理的高效化、智能化、精細化水平，是市域社會治理現(xiàn)代化的新動能。但市域社會治理的技術(shù)嵌入同時也會帶來新的風險挑戰(zhàn)，如數(shù)據(jù)安全、數(shù)字歧視、信任解構(gòu)、智能官僚主義等風險。因此，必須完善數(shù)據(jù)保護立法，以倫理引導技術(shù)向善，以透明重塑政府信任，以監(jiān)管消解智能官僚主義，才能使技術(shù)嵌入發(fā)揮賦能效應(yīng)，實現(xiàn)市域社會治理的“智治”與“善治”。

關(guān)鍵詞:市域社會治理 技術(shù)優(yōu)勢 治理風險 智能官僚

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

近年來我國城鎮(zhèn)化向縱深推進，伴隨著技術(shù)進步和人口流動，各種風險、矛盾和問題日益向城市匯聚，社會治理的重心也從縣域轉(zhuǎn)向市域。作為城市和農(nóng)村兩種社會形態(tài)的結(jié)合點，市域在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用、以城帶鄉(xiāng)的引擎作用、以點帶面的示范作用，是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化的有效載體。黨的十九屆四中全會指出，“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。當前，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)的迅猛發(fā)展，使得技術(shù)嵌入市域社會治理成為趨勢和必然，推動大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等與社會治理深度融合，打造數(shù)據(jù)驅(qū)動、人機協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智能化治理新模式，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技在市域社會治理現(xiàn)代化中的支撐作用，為推進市域社會治理提供了新動力。但過度依賴技術(shù)也會給市域社會治理帶來新風險，在技術(shù)賦能市域社會治理的過程中，必須發(fā)揮技術(shù)治理效能，避免技術(shù)賦能變?yōu)榧夹g(shù)“負能”。

技術(shù)嵌入市域社會治理的優(yōu)勢

作為治理現(xiàn)代化的重要支撐，技術(shù)嵌入市域社會治理，有助于提升數(shù)據(jù)信息的收集、存儲、處理和分析的效率，通過大整合、高共享、深應(yīng)用的智能化平臺建設(shè)，有效拓寬社會參與、強化部門協(xié)作、促進手段革新、聚焦個性服務(wù)，可以降低市域社會治理成本。具體而言，技術(shù)嵌入市域社會治理的優(yōu)勢至少體現(xiàn)在以下幾個方面：

有利于拓寬參與渠道，推動市域社會治理主體多元化。傳統(tǒng)社會治理中，政府發(fā)揮著主導性作用，社會、公民等其他主體作為治理對象而存在。大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技的發(fā)展，為市域社會治理帶來了去中心化的治理結(jié)構(gòu)。因為大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)實現(xiàn)了對社會及公眾的賦權(quán)，改變了傳統(tǒng)權(quán)力的邊界，促使社會治理制度變革和實現(xiàn)政府角色與治理方式轉(zhuǎn)變，[1]為多元主體參與提供了“敲門磚”，緩解了傳統(tǒng)市域社會治理中參與不足、渠道不暢、非制度化參與的困境[2]。換言之，技術(shù)嵌入市域社會治理，通過搭建“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站”“一網(wǎng)通辦”等多樣化市域治理智慧參與平臺，打破了政府與市場、政府與社會的信息壁壘，實現(xiàn)了信息互通、資源共享、工作聯(lián)動，推動了人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的建設(shè)。

有利于增進部門協(xié)作，推動市域社會治理體制高效化。技術(shù)嵌入市域社會治理為化解部門信息壁壘、增進部門條塊聯(lián)動、促進政府組織模式變革，進而實現(xiàn)跨部門協(xié)作的聯(lián)動治理體制建設(shè)提供了契機。一方面，技術(shù)嵌入市域社會治理能夠弱化政府內(nèi)部的條塊分割。傳統(tǒng)條塊分割的模式下，政府職能部門在市域社會治理中獨立采集、加工和維護數(shù)據(jù)，大量數(shù)據(jù)信息重復(fù)搜集和使用，形成“信息孤島”，造成公共資源浪費嚴重。技術(shù)嵌入后強調(diào)各職能部門統(tǒng)一數(shù)據(jù)語法和定義，標準化數(shù)據(jù)搜集和使用，[3]能夠促進職能部門之間政務(wù)信息資源共享和交換，弱化條塊分割體制。另一方面，區(qū)塊鏈技術(shù)能夠自動執(zhí)行檢查、驗證和保存，其數(shù)據(jù)交換過程具有實時性和不可篡改性，區(qū)塊鏈技術(shù)的智能合約機制使跨部門、跨層級的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)作成為可能。[4]因此，技術(shù)嵌入市域社會治理通過弱化條塊分割，增進部門資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)作，降低協(xié)作成本，有利于推動市域社會治理體制高效化。

有利于促進手段革新，推動市域社會治理方式智能化。將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)融入市域社會治理，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，[5]有助于促進市域社會治理手段革新，提升市域治理方式智能化水平。具體而言，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)嵌入市域社會治理，彌補了傳統(tǒng)市域社會治理的不足，使市域治理由“人治”主導向“人機共治”轉(zhuǎn)變，借助物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等智能化監(jiān)管城市交通、環(huán)境、人口流動、突發(fā)事件等，實現(xiàn)對城市運行潛在矛盾和風險的超強感知，實時監(jiān)測市域異常情形和突發(fā)事件，促進了市域公共資源高效配置，降低了公共人力、財力成本。尤其是人臉識別、語音識別等生物技術(shù)的嵌入，在銀行證券、金融社保、社區(qū)安保、疑犯追蹤等應(yīng)用場景中發(fā)揮了重要作用，有效降低了市域風險管理成本。

有利于聚焦個性服務(wù)，推動市域社會治理過程精細化。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市化使得市域成為觀察矛盾風險走向的晴雨表，守住安全穩(wěn)定底線的主陣地，滿足人民群眾新需要的大平臺。提升市域社會治理精細化水平，既是市域競爭的內(nèi)在要求，也是滿足市域公眾追求美好生活的需要。技術(shù)嵌入市域社會治理，推動了網(wǎng)格化管理和智慧治理的融合，促進了市域社會治理的精細化。網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)通過信息共享、交流互通、治理聯(lián)動，在市域矛盾風險防范化解中具有預(yù)見性、針對性、實效性，結(jié)合市域本身在風險治理中的特殊資源優(yōu)勢，能夠高效回應(yīng)市域社會需求。與此同時，技術(shù)嵌入使市域社會智能治理成為可能，通過政務(wù)服務(wù)APP、微信公眾平臺等及時收集民情民意，可以準確把握市域公眾需求，有效實現(xiàn)醫(yī)保、社保、交通、審批等個性化服務(wù)的整合，降低市域社會治理成本，在精細化中提升市域社會治理的效率。

技術(shù)嵌入市域社會治理的風險

隨著數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字治理轉(zhuǎn)型，技術(shù)嵌入市域社會治理的領(lǐng)域在不斷延伸。但技術(shù)嵌入并非如人們所期待的那樣，能夠完美解決市域社會治理中的系統(tǒng)性、復(fù)雜性問題，技術(shù)嵌入市域社會治理也存在諸多倫理風險與現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)安全風險。技術(shù)嵌入市域社會治理有賴于大量活動數(shù)據(jù)和公民個人信息的采集與使用，這一過程會帶來數(shù)據(jù)和隱私安全風險。在數(shù)據(jù)采集方面，過度強調(diào)技術(shù)治理往往伴隨數(shù)據(jù)的過度收集與挖掘、過度依賴與解讀、過度彌散與滲透，由此誘發(fā)大數(shù)據(jù)“塞維坦”、數(shù)據(jù)隱私安全和個人權(quán)利選擇等問題。[6]“云+網(wǎng)+端”的技術(shù)治理架構(gòu)使越來越多的政務(wù)服務(wù)事項、市域社會治理事項被從“線下”搬到“線上”，市民在網(wǎng)絡(luò)互動時，大量數(shù)字身份信息被獲取、挖掘、存儲和處理，市域治理主體經(jīng)過簡單的數(shù)據(jù)收集和智能算法，便可以推測出個人行為傾向等私密信息。市民的各類活動不可避免在網(wǎng)絡(luò)留下痕跡，此類技術(shù)模糊了隱私與非隱私數(shù)據(jù)的界限，極易導致數(shù)據(jù)監(jiān)控、隱私泄露、權(quán)力侵害等副作用。[7]在數(shù)據(jù)使用方面，技術(shù)嵌入市域社會治理依賴于各類智慧平臺的支撐，政務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施端、平臺端、業(yè)務(wù)端、服務(wù)端都可能存在技術(shù)漏洞，進而造成數(shù)據(jù)泄露的風險，由此也為公民個人信息被不法利用提供了便利。

數(shù)字歧視風險。受年齡、教育、收入、性別等主客觀因素的影響，技術(shù)嵌入市域社會治理加劇數(shù)字歧視風險。人工智能時代的數(shù)字歧視已經(jīng)迥異于互聯(lián)網(wǎng)時期，數(shù)字鴻溝不再以數(shù)字設(shè)備或互聯(lián)網(wǎng)接入為標志，而是以用戶的數(shù)字技能為中心。[8]市域社會中的弱勢群體可能因為缺乏數(shù)字技能而被邊緣化，成為數(shù)字治理時代的“技術(shù)難民”。[9]在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)加持下，市域社會風險治理和公共服務(wù)供給效率得以顯著提升，但技術(shù)本身具有的專業(yè)性、隱蔽性特征，使不同社會群體對數(shù)字技術(shù)的接受、理解與適應(yīng)程度產(chǎn)生差異，進而導致數(shù)字鴻溝加劇不同群體對公共服務(wù)供給效率、公平的感知差異。[10]尤其是對公共服務(wù)需求更為迫切的社會弱勢群體來說，數(shù)字鴻溝會造成對弱勢群體公共資源享有權(quán)的擠占，弱化社會弱勢群體的獲得感、幸福感，甚至會給他們帶來“被剝離感”。[11]

信任解構(gòu)風險。社會治理的線下互動模式中，政府直接面向公眾提供服務(wù)，公眾直接感知政府的管理與服務(wù)，有助于公眾與政府建立強信任關(guān)系，并為政府決策提供合法性根基。但技術(shù)嵌入市域社會治理后，大量政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)供給由“線下”向“線上”轉(zhuǎn)移，智慧服務(wù)平臺成為政府與公眾聯(lián)系的紐帶，原有的政府-公眾互動模式被重塑。公眾通過冰冷的屏幕與政府交互并不能帶來服務(wù)體驗的提升，反而導致公眾對政府產(chǎn)生距離感和不安全感。[12]在技術(shù)決策方面，盡管占有大量公共資源的市域政府在數(shù)據(jù)信息采集中具有顯著優(yōu)勢，但市域政府往往只是技術(shù)的使用者，而不是技術(shù)的開發(fā)者和智能應(yīng)用的設(shè)計者，缺乏技術(shù)能力和技術(shù)預(yù)見性使其難以為智能決策提供合理解釋。隨著公民民主意識的增強，市域政府決策公開透明、程序正當是其合法性來源和公眾信任的基礎(chǔ)。面對公眾的訴求與質(zhì)疑，如果對直接關(guān)系公眾切身利益的智能決策不能做出合理解釋，那么市域社會治理的技術(shù)嵌入將面臨難以回避的信任危機。

智能官僚主義風險。技術(shù)嵌入為市域社會治理精準預(yù)測、科學決策、有效評估提供了可能，云計算、人工智能等技術(shù)在處理復(fù)雜數(shù)據(jù)信息上具有傳統(tǒng)人腦不可比擬的優(yōu)勢。然而在實際治理過程中，“以人為中心”的價值取向向“以技術(shù)為中心”偏離，容易陷入“唯技術(shù)論”的陷阱，產(chǎn)生“智能官僚主義”現(xiàn)象。[13]如果政府對各類智慧平臺應(yīng)用場景不了解、作用不清楚，僅僅為了數(shù)字化而數(shù)字化，致使智慧平臺成為市域政府裝點門面的手段，實際上市民辦理事項既要線上操作，又要線下辦理，不僅沒有便民，反而會加重市民負但，降低服務(wù)效率。更為嚴重的是，“指尖上的形式主義”會導致基層不堪重負，“文山會海”向線上轉(zhuǎn)移，文牘主義泛濫，[14]還會加劇公眾與政府的疏離感，耗費公共財政資源。

技術(shù)嵌入市域社會治理的規(guī)制

大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術(shù)的不當利用，管理及技術(shù)上的盲點，隱含著潛在的治理風險，引發(fā)人們對數(shù)據(jù)安全、數(shù)字歧視、決策信任和技術(shù)官僚的擔憂。因此，必須探究技術(shù)嵌入市域社會治理風險的規(guī)制機制，促進市域社會治理現(xiàn)代化的“智治”與“善治”。

以立法保障數(shù)據(jù)安全。有效發(fā)揮社會治理中技術(shù)的作用，其核心要素是大量數(shù)據(jù)信息的獲取和應(yīng)用，并借助人工智能算法實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息分析和知識挖掘，為市域社會治理科學決策提供有價值的信息。但是同時，技術(shù)嵌入的市域社會治理會收集海量個人數(shù)據(jù)，引發(fā)了人們對數(shù)據(jù)安全和隱私保護的擔憂。為了有效防范對數(shù)據(jù)信息的監(jiān)視、竊取和不法利用，規(guī)制技術(shù)嵌入市域社會治理，首先是要完善數(shù)據(jù)和隱私保護立法，明確公民個人數(shù)據(jù)權(quán)利界限，尊重個人數(shù)據(jù)隱私。當前我國公民數(shù)據(jù)和隱私保護立法還相對分散，相關(guān)條文也過于籠統(tǒng)、空泛，操作性不強。在市域社會治理智能化和數(shù)據(jù)利用無限延展的背景下，急需完善相關(guān)立法，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和隱私保護立法，明確數(shù)據(jù)主體權(quán)利和數(shù)據(jù)利用主體責任，細化數(shù)據(jù)和隱私保護內(nèi)容，做到有法可依。其次是要推動建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記制度，明確數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬，促進數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易。最后是要加強對數(shù)據(jù)收集、傳輸、存儲和使用等各個階段的審查審計，明確數(shù)據(jù)權(quán)利主體、數(shù)據(jù)搜集者、數(shù)據(jù)使用者之間的權(quán)責關(guān)系，完善數(shù)據(jù)和隱私安全侵權(quán)責任追究和補償機制。值得注意的是，政府作為主要的市域技術(shù)治理主體，具有數(shù)據(jù)采集先天優(yōu)勢，但作為市域政府數(shù)據(jù)的采集者和使用者，其自身權(quán)力也應(yīng)受到規(guī)制和約束。

以倫理引導技術(shù)向善?，F(xiàn)代技術(shù)與市域社會治理的深度融合，提高了社會治理的效率，但也面臨主體性危機和倫理困境。[15] 然而，技術(shù)向善并不能自動實現(xiàn)，人類本身才是借助技術(shù)實現(xiàn)美好生活的重要力量。面對技術(shù)嵌入市域社會治理引發(fā)的倫理困境，必須推進市域治理理念的適應(yīng)性變革，認識到現(xiàn)代技術(shù)蘊含強大功能的同時，增強對城市系統(tǒng)復(fù)雜性的理解和保持對技術(shù)的敬畏，以整體性治理、技術(shù)“智治”、“善治”等理念為指引，實現(xiàn)技術(shù)治理的人文關(guān)懷，注重開發(fā)人工智能“道德算法”，使有“良心”的算法設(shè)計者參與“良芯”設(shè)計。[16] 強化技術(shù)倫理培訓，使技術(shù)開發(fā)者在社會道德規(guī)范下挖掘新技術(shù)潛能，保持對人類主體性、自主性和人格尊嚴的敬畏，避免對社會弱勢群體的“數(shù)字歧視”和“系統(tǒng)性排斥”。技術(shù)嵌入市域社會治理并不能包治百病、一勞永逸，要求時刻警惕技術(shù)治理方案可能存在的負面效應(yīng)，從社會公眾實際體驗和真實感受出發(fā)，“人治”和“機治”相結(jié)合，既要發(fā)揮技術(shù)治理的效能，又要體現(xiàn)技術(shù)治理的人性化溫情，使技術(shù)賦能市域治理真正走向善治。

以透明重塑政府信任。技術(shù)嵌入市域社會治理可能引發(fā)信任危機。建立信任的可信承諾有賴于擁有對信任對象的完備信息， 但受限于公民網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)和技術(shù)決策的隱蔽性，使公民與技術(shù)賦能的市域社會治理決策之間的信任受到挑戰(zhàn)。公民信任是技術(shù)決策正當性與合法性的基礎(chǔ)，提升市域社會治理智能化水平，必須以智能化決策的公民信任為依托，完善智慧參與平臺建設(shè)，通過“城市大腦”“智慧交通”“智慧媒體”“智慧法庭”等智慧化參與平臺，增進公民與決策系統(tǒng)互動，拓寬公民參與渠道，使公民需求得以及時反饋，減少信息不對稱。必須建立智慧決策問責機制，明確數(shù)據(jù)、決策、救濟等不同主體部門之間的責任，建立權(quán)責匹配機制，完善侵權(quán)賠償體系，及時回應(yīng)公民關(guān)切。必須推進智慧決策程序公開，包括決策主體、決策數(shù)據(jù)、決策過程、決策代碼等內(nèi)容的公開，將技術(shù)決策的全過程置于“陽光”下，接受廣大公民的監(jiān)督，保障技術(shù)決策的可問責性和公民知情權(quán)。

以監(jiān)管消解智能官僚主義。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)賦能市域社會治理容易引致治理“以技術(shù)為中心”的傾向，使傳統(tǒng)官僚主義和現(xiàn)代技術(shù)聯(lián)姻，由“線下”走向“線上”。化解“智能官僚主義”，提升市域社會治理滿意度，可供選擇的途徑有：一是以多元參與增強外部監(jiān)督。技術(shù)嵌入拓展了社會多元主體參與市域社會治理渠道，促使市域社會治理由政府主導向多元參與轉(zhuǎn)變，這也為社會主體監(jiān)管技術(shù)應(yīng)用提供了可能。隨著公民網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)和政務(wù)參與積極性的提升，發(fā)揮其在市域社會治理中的監(jiān)督作用，能夠在一定程度上規(guī)范和矯正治理技術(shù)應(yīng)用。二是以現(xiàn)代技術(shù)規(guī)范智慧治理。以技術(shù)規(guī)范技術(shù)，是技術(shù)治理的基本邏輯。區(qū)塊鏈是市域社會治理應(yīng)用最廣泛的技術(shù)之一，具有數(shù)據(jù)信息可追蹤、透明化和不可篡改等優(yōu)點，通過區(qū)塊鏈可以有效明晰各職能部門職責權(quán)限和政務(wù)流程，促進部門間信息互動共享，防止技術(shù)運用中的官僚主義。三是以績效考評落實治理責任。促進市域社會治理現(xiàn)代化的根基在于以人為本、公民滿意，規(guī)范市域治理技術(shù)應(yīng)用，落實治理責任，必須建立以人民群眾滿意度為中心的智慧政務(wù)績效考評體系，才能改變重留痕、輕實效的智能官僚作風。

【本文作者為廈門大學公共事務(wù)學院教授；廈門大學公共事務(wù)學院博士研究生溫永林對本文亦有貢獻】

注釋

[1]邵娜、張宇：《政府治理中的“大數(shù)據(jù)”嵌入：理念，結(jié)構(gòu)與能力》，《電子政務(wù)》，2018年第11期，第93—100頁。

[2][5]劉燦華：《社會治理智能化：實踐創(chuàng)新與路徑優(yōu)化》，《電子政務(wù)》，2021年第3期，第49-60頁。

[3]張楠、趙雪嬌：《理解基于區(qū)塊鏈的政府跨部門數(shù)據(jù)共享：從協(xié)作共識到智能合約》，《中國行政管理》，2020年第1期，第77—82頁。

[4]余益民等：《基于區(qū)塊鏈的政務(wù)信息資源共享模型研究》，《電子政務(wù)》，2019年第4期，第58—67頁。

[6]金華：《國家治理中的過度數(shù)據(jù)化: 風險與因應(yīng)之道》，《中共天津市委黨校學報》，2021年第1期，第55—63頁。

[7]丁翔、張海波：《大數(shù)據(jù)與公共安全：概念、維度與關(guān)系》，《中國行政管理》，2017年第8期，第36—41頁。

[8]徐芳、馬麗：《國外數(shù)字鴻溝研究綜述》，《情報學報》，2020年第11期，第1232—1244頁。

[9]王偉玲：《加快實施數(shù)字政府戰(zhàn)略: 現(xiàn)實困境與破解路徑》，《電子政務(wù)》，2019年第12期，第86—94頁。

[10]胡春艷：《公共服務(wù)如何跨越“數(shù)字鴻溝”》，《人民論壇》，2020年第23期，第62—64頁。

[11][12]鄭磊：《數(shù)字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》，2021年第2期，第5—16頁。

[13]胡衛(wèi)衛(wèi)等：《技術(shù)賦能何以變成技術(shù)負能？——“智能官僚主義”的生成及消解》，《電子政務(wù)》，2021年第4期，第58—67頁。

[14]趙玉林等：《指尖上的形式主義: 壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個案例的經(jīng)驗分析》，《電子政務(wù)》，2020年第3期，第100—109頁。

[15]梅杰：《技術(shù)適配城市——數(shù)字轉(zhuǎn)型中的主體壓迫與倫理困境》，《理論與改革》，2021年第3期，第13頁。

[16]何江新、張萍萍：《從“算法信任”到“人機信任”路徑研究》，《自然辯證法研究》，2020年第11期，第81—83頁。

責編：賀勝蘭

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