【摘要】經(jīng)過較長時期的探索，我國形成了一套相對有效的農(nóng)村土地管理制度體系，實現(xiàn)土地資源保護和農(nóng)民居住需求滿足的兼顧。完善農(nóng)村宅基地制度是一套系統(tǒng)工程，需與城鎮(zhèn)化發(fā)展方向、農(nóng)民需求、土地制度基本屬性等相銜接，正確定位農(nóng)村宅基地功能及其財產(chǎn)價值。推行土地制度改革除了要遵循集體所有制不變的底線之外，還要確保農(nóng)民利益不受損。農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)立足于城鄉(xiāng)發(fā)展大局，重視宅基地的社會保障功能，在保留農(nóng)民退路和降低社會風(fēng)險的前提下，通過制度完善來優(yōu)化土地資源配置效率。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地 城鎮(zhèn)化 農(nóng)民流動 土地制度

【中圖分類號】C912.82 【文獻標(biāo)識碼】A

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村宅基地牽涉億萬農(nóng)民的重大切身利益。2020年6月，中央深改委審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），強調(diào)“要積極探索落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”?！斗桨浮肥秦瀼芈鋵嵳?ldquo;三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵舉措，是繼農(nóng)村“三塊地”改革之后，中央針對宅基地制度改革作出的又一重要戰(zhàn)略部署。

社會主義改造后，我國建立土地公有制，農(nóng)村宅基地屬于集體所有。在長期的歷史過程中，房屋一直屬于合法私有財產(chǎn)，農(nóng)村宅基地制度在實踐中出現(xiàn)房屋私有和土地公有的張力。既要尊重農(nóng)民的房屋財產(chǎn)權(quán)，也要堅持土地集體所有的性質(zhì)，這是農(nóng)村宅基地制度改革的難點。仿照農(nóng)村承包地權(quán)利分置改革做法，中央確定宅基地“三權(quán)分置”改革思路，嘗試在尊重集體所有權(quán)和保障農(nóng)民對宅基地占有權(quán)利的前提下，放活宅基地使用權(quán)。

推行農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置是為了回應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系變動趨勢。當(dāng)前，我國正處在快速城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)民大規(guī)模進入城市，農(nóng)村“人地分離、人戶分離”趨勢增加了問題的復(fù)雜性。推行土地制度改革除了要遵循集體所有制不變的底線之外，還要確保農(nóng)民利益不受損。農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)立足于城鄉(xiāng)發(fā)展大局，重視宅基地的社會保障功能，在保留農(nóng)民退路和降低社會風(fēng)險的前提下，通過制度完善來優(yōu)化土地資源配置效率。黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，農(nóng)村宅基地制度改革需結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。未來三十年間，振興鄉(xiāng)村與新型城鎮(zhèn)化同步推進，農(nóng)村人口總體減少。在此過程中，鄉(xiāng)村格局和空間形態(tài)會發(fā)生巨大變化。農(nóng)村宅基地制度改革與城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土綜合整治相結(jié)合，構(gòu)成優(yōu)化城鄉(xiāng)空間形態(tài)的重要手段。農(nóng)村宅基地制度改革需要具備整體思維。

當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理存在的問題

經(jīng)過較長時期的探索，我國基本形成一套相對有效的農(nóng)村管理制度體系，實現(xiàn)土地資源保護和農(nóng)民居住需求滿足的兼顧。總的來看，各地所采取的集體所有、無償劃分、福利分配和長期使用的這套制度，與靜態(tài)社會條件相適應(yīng)。改革開放之后，我國進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，尤其是近年來隨著新型城鎮(zhèn)化的加速推進，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生巨大變化，這對農(nóng)村宅基地管理提出了新要求。

進入二十一世紀(jì)之前，農(nóng)村宅基地管理總體有序。1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂之前，土地管理相對寬松，經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的土地資源承載壓力不大。與之相關(guān)，農(nóng)村宅基地管理相對輕松，農(nóng)村宅基地資源壓力不大。在此之前的階段，農(nóng)村宅基地管理主要工作是向符合條件的農(nóng)戶審批土地。農(nóng)村建房與分家習(xí)俗聯(lián)系在一起，一般是兒子成年之后，需要單獨建房。農(nóng)民以兩種方式獲得宅基地，一是家庭內(nèi)部繼承，二是向集體經(jīng)濟組織申請分配。1998年之前，大部分地區(qū)農(nóng)村預(yù)留了可用于建房的集體土地，有條件按照“村規(guī)民約”向農(nóng)民分配。

進入新世紀(jì)之后，農(nóng)村宅基地管理面臨三方面條件的變化。一是土地管理制度走向嚴(yán)格化，農(nóng)村宅基地逐步納入了規(guī)范化管理，農(nóng)村預(yù)留建設(shè)用地越來越少，農(nóng)民申請宅基地的難度增大。2014年，筆者所在團隊完成一份關(guān)于湖北、江蘇和陜西的18個村莊的宅基地現(xiàn)狀調(diào)查，13%的農(nóng)戶反映存在宅基地不足情況。其中，部分地區(qū)停止向農(nóng)民審批新增宅基地。二是城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村人口大規(guī)模流出，一部分農(nóng)民進城安家落戶，農(nóng)村出現(xiàn)宅基地閑置現(xiàn)象。三是宅基地的財產(chǎn)價值顯化，城市房地產(chǎn)興起帶動農(nóng)民對宅基地財產(chǎn)價值的想象，一部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)村房屋私下交易現(xiàn)象，還有一部分地區(qū)農(nóng)民通過拆遷致富，沖擊傳統(tǒng)的以自己使用為目的的農(nóng)村宅基地管理秩序。

在人口流動的背景下，當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理存在如下問題：一是城市和鄉(xiāng)村兩頭占地問題。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率以每年超過1個百分點的速度提高，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)化帶動城市建設(shè)用地面積擴大，與此同時，人口進城并未帶來農(nóng)村建設(shè)用地的減少。過去四十多年間，城市和鄉(xiāng)村建設(shè)用地同時增加，造成我國耕地面積減少。近年來，我國進入以人為核心的新型城鎮(zhèn)化階段，重點是推動農(nóng)民工進城落戶，未來宅基地管理要順應(yīng)農(nóng)村人口減少的趨勢。

二是農(nóng)村集體內(nèi)部分配問題。農(nóng)村土地屬于集體公共資源，農(nóng)民建房經(jīng)由政府審批，宅基地劃分由集體內(nèi)部完成。村級治理水平?jīng)Q定集體公共資源管理水平。農(nóng)村稅費改革之后，一部分地區(qū)弱化鄉(xiāng)村基層組織，個別省份甚至撤銷原鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房建設(shè)管理部門，造成農(nóng)村宅基地管理失序，村莊內(nèi)部出現(xiàn)“一戶多宅”“面積超標(biāo)”和部分農(nóng)民缺乏宅基地并存現(xiàn)象，反映鄉(xiāng)村基層組織的管理能力低下。

三是宅基地使用問題。農(nóng)村宅基地用于建房使用。房屋建設(shè)具有極強的外部性，一家一戶房屋建設(shè)狀況構(gòu)成村莊整體面貌。村莊規(guī)劃及其執(zhí)行力度決定了農(nóng)村宅基地使用效率。部分村莊基層組織有力，早期自發(fā)完成村莊規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行，一張圖管到底。農(nóng)民自發(fā)設(shè)計的村莊規(guī)劃圖盡管不夠“高大上”，卻因為能夠被有效執(zhí)行而形成較好的村莊面貌。在這類村莊中，農(nóng)民有序建房，居住方便，宅基地使用效率高。還有一部分村莊從未形成村莊規(guī)劃，農(nóng)民隨意建房，村莊建設(shè)無序，宅基地使用效率低，村民之間常常因建房引發(fā)糾紛。農(nóng)村宅基地管理需結(jié)合村莊建設(shè)規(guī)劃進行。

四是財產(chǎn)處置問題。受土地公有制限制，農(nóng)村宅基地禁止買賣。在過去相對靜態(tài)的社會環(huán)境下，農(nóng)民在村莊內(nèi)部交易房屋，順帶處置宅基地。當(dāng)前部分農(nóng)民長期脫離農(nóng)村，他們存在處置房屋的意愿。目前，存在農(nóng)村宅基地封閉管理與農(nóng)民按照市場方式處置房屋需求之間矛盾。

農(nóng)村宅基地制度改革思路

農(nóng)村宅基地不僅自身性質(zhì)復(fù)雜，而且牽涉諸多社會問題，顯然無法通過單一制度調(diào)整來解決上述矛盾。完善農(nóng)村宅基地制度是一套系統(tǒng)工程。推進農(nóng)村宅基地制度改革，需與城鎮(zhèn)化發(fā)展方向、農(nóng)民需求、土地制度基本屬性等相銜接?？蓮目傮w思路與具體措施兩個層面上分別討論。

首先，要深刻理解我國城鎮(zhèn)化模式。城鎮(zhèn)化及其帶動的社會流動是推動農(nóng)村宅基地制度調(diào)整的根本動力。以2000年為界，農(nóng)村宅基地管理工作的核心，從之前階段的“按需分配”過渡到之后的“有序退出”階段。2000年之后，快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村人口下降，再加上計劃生育政策帶來農(nóng)村家庭“少子化”，造成農(nóng)村宅基地管理的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q農(nóng)村人口減少背景下的宅基地退出問題。需要注意的是，當(dāng)前農(nóng)村存在的宅基地空置很多情況下屬于暫時閑置和季節(jié)性閑置。這是由我國城鎮(zhèn)化模式所決定的。

農(nóng)民城鎮(zhèn)化是由外出務(wù)工帶動的。受農(nóng)民工在城市工資水平限制，大部分農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間保持往返狀態(tài)。農(nóng)民從外出務(wù)工到徹底融入城市，存在較為漫長的過程。一部分個人能力強且運氣好的農(nóng)民，在城市獲得穩(wěn)定職業(yè)，他們有機會實現(xiàn)徹底城鎮(zhèn)化。還有相當(dāng)一部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)，工作不穩(wěn)定、收入不高、社會保障不健全，這部分農(nóng)民將鄉(xiāng)村當(dāng)作退路，農(nóng)村宅基地構(gòu)成其生活的保底。整體來看，我國戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率還存在較大差距，這恰恰反映農(nóng)民進城過程的艱難性，以及由此決定的中國漸進城鎮(zhèn)化模式。農(nóng)村宅基地為進城農(nóng)民提供退路。受我國發(fā)展水平限制，農(nóng)村宅基地在未來較長一段時期內(nèi)依然要扮演維持社會穩(wěn)定的功能。

其次，正確認(rèn)識農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)價值。當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村宅基地存在一個重大誤區(qū)，一部分人按照城市建設(shè)用地價格來推算農(nóng)村宅基地價值，認(rèn)為農(nóng)村宅基地總價值達到數(shù)十萬億甚至上百萬億，進而提出放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的改革辦法。這類看法忽視了土地價值是由地租決定的。級差地租規(guī)律決定不同區(qū)域土地價值高低。受地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平限制，農(nóng)村宅基地大體分為兩類。第一類是東部沿海地區(qū)的宅基地，包括城中村和城郊村。這類地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，社會投資強度高，資本密集，土地價值高，農(nóng)村宅基地財產(chǎn)價值顯著。第二類是廣大中西部地區(qū)一般農(nóng)業(yè)型村莊的宅基地，這類地區(qū)人財物流出趨勢明顯，附著在土地上的利益少，宅基地價值等同甚至低于耕地價值。兩類地區(qū)宅基地管理面臨的問題不同，需要的制度設(shè)置也存在差異。不能用沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的宅基地價值來想象一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的宅基地。與之相關(guān)，針對沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)宅基地和中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)宅基地，要采取不同的改革措施。

最后，政策調(diào)整要避免單一思維。農(nóng)村宅基地存在多重屬性，不同屬性之間需要相互平衡。例如，宅基地的財產(chǎn)屬性與宅基地的社會保障功能存在一定沖突，保留農(nóng)民的“退路”與鼓勵農(nóng)民退出宅基地存在一定矛盾。完善農(nóng)村宅基地制度需盡量平衡不同方面，避免政策手段簡單化。

推進農(nóng)村宅基地制度改革的具體措施

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”黨的十八屆三中全會之后，作為全面深化改革的一部分，中央部署包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的多項土地改革試點工作。農(nóng)村宅基地改革試點的重點任務(wù)包括探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機制以及農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押等。黨的十九大以來，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，農(nóng)村宅基地制度改革被賦予新的內(nèi)容，一些地區(qū)也出臺形式多樣的農(nóng)村宅基地管理辦法。2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，“深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，深入推進建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障”。過去一段時期的改革實踐，為全面完善農(nóng)村宅基地制度提供了經(jīng)驗支撐。結(jié)合改革的總體思路和一些地區(qū)的實踐做法來看，推進農(nóng)村宅基地制度改革，應(yīng)當(dāng)注意以下六點。

第一，農(nóng)村宅基地退出需要較長的時間。國家推行農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容是探索農(nóng)民自愿有償退出宅基地的方法。目前，關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地目前存在誤解，即忽視大部分農(nóng)村宅基地閑置的暫時性?，F(xiàn)實中正在奮斗進城的農(nóng)民，將農(nóng)村宅基地當(dāng)做退路保留，具有一定的合理性。我國正經(jīng)歷史無前例的快速發(fā)展，在此過程中存在一定風(fēng)險，農(nóng)村宅基地作為“資源冗余”的意義重大。農(nóng)村宅基地暫時作為建設(shè)用地使用，等到我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定水平和城鎮(zhèn)化基本完成之后，再通過土地整治將其復(fù)墾為耕地，效率更高。也就是說，從宅基地變?yōu)楦厥强赡娴?，宅基地暫時儲備在那里不會被浪費?？偟膩碚f，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)與社會發(fā)展總體階段相匹配。我國當(dāng)前還不存在農(nóng)村宅基地大規(guī)模退出的條件。

第二，嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地的市場化交易。我國還處于發(fā)展中階段，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，我國的發(fā)展方向是繼續(xù)科學(xué)推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)村人口自然減少和城鎮(zhèn)人口有序增加。目前存在的城鄉(xiāng)兩頭占地問題，需要通過有序推進城鎮(zhèn)化來解決。未來等到我國跨越農(nóng)民“兩棲”城鎮(zhèn)化階段，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化之后，農(nóng)民會自然切斷與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，并減少農(nóng)村建設(shè)投資和宅基地占用。需要警惕的是，當(dāng)前我國一方面存在農(nóng)民進城不徹底問題，另一方面又存在市民下鄉(xiāng)占地沖動。我國還未進入“逆城市化”階段，要扎緊農(nóng)村宅基地向本集體經(jīng)濟組織之外人員配置的口子，避免農(nóng)村宅基地市場交易，強化國家的宅基地管理能力。

第三，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策。該政策將農(nóng)村宅基地減少與城市建設(shè)用地增減相掛鉤，通過農(nóng)村宅基地騰退形成建設(shè)用地指標(biāo)，在總量控制前提下，擴大城市建設(shè)用地規(guī)模。“增減掛鉤”政策在實踐過程中呈現(xiàn)出不少問題。一是操作不規(guī)范。一些地區(qū)擴大政策實施范圍，為了獲得建設(shè)用地指標(biāo)，將非空心村拆除，造成資源浪費。二是產(chǎn)生財富“幻覺”。建設(shè)用地指標(biāo)是國土部門下達的，地方政府通過擴大建設(shè)用地規(guī)模來增加財政收入，本身屬于“土地財政”的一部分。增加建設(shè)用地指標(biāo)不能增加社會財富總量，“增減掛鉤”起到財富轉(zhuǎn)移功能。一些地區(qū)試圖通過“增減掛鉤”政策來解決鄉(xiāng)村建設(shè)“錢從哪里來”問題，盲目擴大房地產(chǎn)規(guī)模，土地出讓價格無法維持在高位，最終會變成地方財政負(fù)擔(dān)。

第四，禁止違背農(nóng)民意愿的“上樓”行為。房屋是農(nóng)民合法財產(chǎn)，除依法征收拆遷之外，基層政府沒有權(quán)力要求農(nóng)民拆除房屋和退出宅基地。農(nóng)村宅基地制度改革需尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的居住權(quán)。部分地區(qū)為了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，由地方政府主導(dǎo)推動農(nóng)村“合村并居”，強制改變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，將農(nóng)民集中到大規(guī)模社區(qū)，既打破農(nóng)民自發(fā)進城節(jié)奏，也削弱鄉(xiāng)村的穩(wěn)定基礎(chǔ)。各種形式的農(nóng)村宅基地置換做法，必須確保農(nóng)民完全自愿，且要符合城鄉(xiāng)發(fā)展的總體趨勢。

第五，注重規(guī)劃引導(dǎo)。目前農(nóng)村已經(jīng)經(jīng)過了多輪建房，農(nóng)民在房屋建設(shè)上投入大量資金，國家也在不斷地加強對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村和村莊建設(shè)，是提高國家和農(nóng)民投資效益、改善農(nóng)村環(huán)境、提高土地利用效率的必要條件，也是振興鄉(xiāng)村的題中應(yīng)有之義。目前農(nóng)村宅基地管理過于偏重土地資源管理，缺乏規(guī)劃引導(dǎo)。完善農(nóng)村宅基地制度要在立足鄉(xiāng)村發(fā)展遠(yuǎn)景的前提下，將土地資源管理與空間規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合。

第六，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置。2018年中央一號文件確定農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革思路，文件指出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)如何在制度上劃分，還需要經(jīng)過廣泛的探索。具體操作上，需要注意幾點。

一是分地區(qū)推進。放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有較高需求。對于廣大中西部地區(qū)來說，農(nóng)村宅基地缺乏經(jīng)營條件，農(nóng)村宅基地主要定位于自住功能。探索“三權(quán)”分置，避免將解決少部分地區(qū)發(fā)揮宅基地經(jīng)營功能的制度做法，機械移植到一般中西部地區(qū)。

二是重點厘清宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，避免埋下社會矛盾隱患。在條件具備的地方適當(dāng)放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要明確界定宅基地原擁有者與宅基地使用主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范社會資本進入農(nóng)村“流轉(zhuǎn)”宅基地使用權(quán)行為。

三是遵循農(nóng)村土地制度改革底線。2018年中央一號文件規(guī)定，“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。”放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)相區(qū)別，避免農(nóng)民變相喪失宅基地，禁止各類主體借著鄉(xiāng)村振興政策實施農(nóng)村房地產(chǎn)開發(fā)。

四是注意與其他制度銜接。農(nóng)村宅基地改革服從鄉(xiāng)村振興整體定位，宅基地“三權(quán)”分置構(gòu)成推進鄉(xiāng)村振興的政策工具之一。推進農(nóng)村宅基地制度改革能夠解決鄉(xiāng)村發(fā)展的局部問題而非全部問題。“地盡其利”和“地利共享”是完善土地制度的基本原則，農(nóng)村宅基地制度改革不宜被附加過多的內(nèi)容。

（作者為武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

① 賀雪峰：《論農(nóng)村宅基地中的資源冗余》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018年第4期。

責(zé)編/李一丹 美編/陳媛媛

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