【摘要】免稅業(yè)是國際上較為成熟的行業(yè)，對促進各國跨境旅游消費、推動經濟繁榮發(fā)展起到了不可忽視的作用。近年來，我國免稅業(yè)發(fā)展不斷取得新突破，海南離島免稅政策利好不斷、效果明顯，市內免稅店等新模式全面鋪開、加快建設。免稅經濟在我國起步較晚，但國家政策推動力強、市場潛力巨大，未來發(fā)展空間十分廣闊。在新時代大背景下，加快免稅業(yè)政策和體制創(chuàng)新，大力發(fā)展免稅經濟新業(yè)態(tài)，有助于推動構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。
【關鍵詞】免稅經濟 離島免稅 消費回流 對外開放 【中圖分類號】F752 【文獻標識碼】A
近期，以海南離島免稅為代表的免稅經濟，體現了制度型開放創(chuàng)新，帶動了消費回流、旅游發(fā)展和商業(yè)繁榮，成為我國開放經濟中的靚麗名片。免稅經濟是強政策行業(yè)，在發(fā)達國家較為成熟，在我國則起步較晚，目前仍處在政策探索的初期階段。超大規(guī)模市場優(yōu)勢、巨大國內消費潛力以及更多國家政策的傾斜和支持，為我國免稅經濟發(fā)展提供了良好的基礎條件和環(huán)境，今后一段時間其必將進入快速發(fā)展階段。大力發(fā)展免稅經濟，有利于進一步發(fā)揮消費的基礎性作用，推動零售、旅游等現代服務業(yè)發(fā)展，對構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局具有重要作用。
現代免稅經濟的由來
免稅業(yè)歷史較為悠久，一般是指一個國家授權其出入境口岸或特定地點的零售商向出入境的國內外游客銷售免稅商品的特殊零售行業(yè)。早在十九世紀，一些歐洲國家就開始授權特定零售商向過境的航海船只以及海員供應免稅的煙、酒等少數品類的雜貨商品，但只允許離境或到海上之后才能打開商品進行消費。隨著國際貿易大發(fā)展，越來越多的人借助飛機等新型交通工具在世界各地旅行，符合免稅條件的潛在消費需求得到更多的重視。1947年愛爾蘭發(fā)布《機場免征關稅法》，從法律意義上正式宣告現代免稅經濟的誕生。
現代免稅經濟所謂的“免稅”，主要免的是進口關稅、增值稅和消費稅。從稅務法理學看，如果境外人員在一國逗留期間并沒有享受到本國福利，那么也不應該承擔相應的納稅義務，因此應該退還所購買的商品中原本已經繳納的增值稅和消費稅等；同時，離境區(qū)域或特定口岸的商品交易視同境外交易行為，也不需要繳納進口關稅。從國際貿易的比較優(yōu)勢理論看，各國通過貿易獲得的利益更大，但實際上一國常常對某些進口商品征收重稅來保護本國的幼稚產業(yè)，導致商品價格上漲，而免稅經濟由于在特定稅務法理學基礎上免去稅收，實際上降低了貿易保護門檻，促進了商品交換。隨著國際旅游業(yè)的發(fā)展、跨國往來人員的增加，免稅經濟的影響日益突出。物美價廉的免稅商品、內外聯通的交易方式以及獨特的監(jiān)管規(guī)范，對于增加本國消費、促進旅游業(yè)發(fā)展、改善貿易環(huán)境、提升國民福祉等都具有重要意義。
國際上的免稅經濟一般有兩種經營方式。一是購物后退稅，即符合條件的外國游客憑本人機票及身份證件，在特定商店購買滿一定數額的含稅商品后，再持商店開具的退稅單到指定地點退稅，常見的情形是游客在海關蓋章后退回現金或者打入信用卡內，這種方式在消費稅較高的歐美地區(qū)比較普遍。二是購物直接免稅，即在購買過程中就直接免去進口關稅。游客在機場等海關監(jiān)管區(qū)域的免稅店購買商品后直接出境，所購商品本身因沒有入境而免去進口關稅，免稅幅度則依賴于該國對于此類商品設定的價格稅率（對購買免稅商品的額度、件數、次數有一定限制）。一般來說，具有特許經營權的免稅商店對進口商品進行銷售后，負責將貨物運送至機場等出入境口岸的隔離區(qū)，而游客只能在指定的隔離區(qū)提貨。
免稅經濟實際上是一種商業(yè)零售活動，但與普通零售業(yè)相比又具有明顯特點。免稅經濟的三要素是免稅商店、免稅商品和國際游客。免稅商店由政府審慎審批并授權經營，通過法規(guī)政策進行規(guī)范管理，有較為嚴格的定價和交易流程。免稅商品的品種一般有特定限制，最初以煙草、酒水類產品為主，后來發(fā)展到化妝品、食品、時尚品等各類琳瑯滿目的商品。免稅商品由于已經“免稅”或即將“退稅”，其定價基本相當于采購成本加上商家經營的費用和利潤，具有明顯的價格優(yōu)勢。
改革開放以來，我國免稅經濟不斷升級發(fā)展，經濟和社會效益日漸突出
我國免稅經濟起步于改革開放。我國于1979年正式批準免稅品銷售業(yè)務，最初指定由中國出國人員服務總公司（以下簡稱“中出服”）和中國免稅品公司（以下簡稱“中免”）兩家國有專業(yè)公司統(tǒng)一經營。經過四十多年的發(fā)展，我國免稅業(yè)逐步融入市場經濟大潮，經營規(guī)模不斷擴大，經濟和社會效益日漸突出，免稅品專營企業(yè)也增加到了八家，其中北京王府井公司是2020年7月最新批準擁有免稅牌照的企業(yè)。目前，中免位居我國免稅行業(yè)龍頭地位，承擔部分行業(yè)管理功能。
免稅業(yè)是強政策行業(yè)，國家對免稅商品種類、市場準入、進貨管理、銷售定價以及涉及的稅費和外匯等諸多方面，都有較為詳細和嚴格的規(guī)定。2000年，財政部和海關總署發(fā)布規(guī)定，明確了免稅商品的定義和范圍，確定了免稅行業(yè)管理的基本原則，初步形成了我國免稅業(yè)壟斷經營和集中統(tǒng)一管理的行業(yè)特征。2004年以后，相關部門又陸續(xù)出臺了有關免稅商品特許經營費、免稅商店及免稅品監(jiān)管規(guī)則等的明確規(guī)定，形成了較為完整的免稅品銷售和行業(yè)經營管理政策體系。在初期，由于國內居民購買力有限，我國免稅行業(yè)主要服務的是來華旅游的外國游客，整體經濟規(guī)模不大，并且一度以賺取外匯、增加外儲為目的。隨著國內收入水平逐步提高和交通條件日趨便利，國際旅游成為越來越多國人的選擇，服務國內需求、吸引消費回流也成為我國免稅行業(yè)發(fā)展的新任務。2016年以后，我國先后多次發(fā)布文件放松免稅業(yè)政策管制，支持發(fā)展口岸進境及出境免稅店，進一步擴大免稅店數量、增加免稅品種類、提高免稅購物額度，多管齊下，大力促進免稅經濟發(fā)展。
海南離島免稅實現創(chuàng)新突破。海南離島免稅是立足于海南自然地理條件和島嶼旅游經濟特點，借鑒國外成熟免稅經驗做法，因地制宜開展免稅購物的特殊形式。2009年以來，國家逐步給予海南一系列特別優(yōu)惠政策，支持建設國際旅游島，其中就包括發(fā)展離島免稅經濟。2011年，海南正式啟動離島旅客免稅購物試點，成為繼日本沖繩、韓國濟州、我國臺灣澎湖列島之后的全球第四個國際旅游和離島免稅購物區(qū)。在國家政策的大力支持下，海南加快離島免稅政策創(chuàng)新，有針對性地破除體制機制障礙，到2018年底基本實現免稅政策對離島游客的全覆蓋，所有離開海南島但不離境的國內外游客，無論是采用何種交通方式，都可以在海南離島免稅店進行購物消費。隨著我國制度型開放步伐的加快，離島免稅政策的紅利進一步釋放。2020年6月，海南自由貿易港建設的總體方案對社會公布，包括第六次放寬政策限制、不再限定離島旅客免稅購物次數、提升購物額度至10萬元、增加離島免稅商品種類至45種、取消單件商品免稅金額上限等。無疑，海南離島免稅政策更加貼近市場需求，成為打造海南開放型經濟的“金字招牌”。
海南離島免稅取得積極成效，免稅銷售持續(xù)增長、購物環(huán)境不斷改善。海南熱銷的免稅商品種類高度集中，服飾、手表、首飾、箱包、化妝品等五類免稅商品合計占免稅銷售總額的近九成。目前，海南已經初步實現三亞、博鰲、海口等三地離島免稅店全覆蓋，區(qū)域布局更加均衡合理，銷售模式也日趨多樣，網上銷售等新舉措進一步提升了離島免稅購物體驗，受到國內外游客的歡迎。
免稅經濟新發(fā)展格局加快形成。在構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下，擴大內需、發(fā)揮消費基礎性作用日益重要，我國免稅行業(yè)也迎來了新的發(fā)展機遇。2020年3月，國家出臺了關于促進消費擴容提質、加快形成強大國內市場的重要政策文件，明確了新時期我國免稅業(yè)的功能定位和發(fā)展方向，提出了支持免稅經濟發(fā)展的具體舉措，其中專門提到要推動建設一批中國特色市內免稅店，要求各地認真研究并提出配套支持政策。不少地方很快響應，出臺文件加快落地，全國免稅經濟新發(fā)展格局正在形成。比如，北京提出加快免稅店創(chuàng)新，支持企業(yè)開展離境退稅即買即退試點；上海提出支持增設市內免稅店，推進重點商圈離境退稅商店全覆蓋；山東提出要積極爭取在青島港、煙臺港、日照港增設入境免稅業(yè)務；等等。長期來看，我國免稅業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。我國具備超大?guī)模市場優(yōu)勢，經濟持續(xù)較快增長，國民購買力不斷增強，更多國人有條件、有意愿、有能力選擇免稅購物。
免稅經濟的重要作用
免稅經濟具有較為明顯的價格和渠道優(yōu)勢，成為滿足消費需求的重要手段，同時具備旅游購物屬性，體現了現代服務業(yè)和開放型經濟的特點。
第一，引導海外消費回流。受稅收、市場布局、消費習慣等因素影響，國際中高端品牌在我國境內和境外的價差較大，導致我國游客境外消費意愿較強，特別是形成了在海外免稅店購物的習慣。2018年，我國居民境外購買免稅商品總體規(guī)模超過1800億元，約占全球免稅市場銷售額的34.8%。其中，在韓國免稅市場銷售總額中的占比高達73.4%。同時，大量“水客”與海外代購規(guī)避貿易管制，讓國外的免稅商品流入國內有稅市場，不僅導致國家關稅收入流失，而且對國內正常商業(yè)秩序造成干擾。發(fā)展免稅經濟，通過縮小國際品牌境內外價差、提升中國游客不出國即可享受免稅購物的體驗，有助于實現消費回流、把購買力留在國內，有助于嚴格海關監(jiān)管、避免稅收流失，對于擴大內需、減少服務貿易逆差、提升經濟增長動力等具有重要現實意義。
第二，吸引入境游客消費。當前，我國接待的入境游客購物消費遠低于我國居民的出境購物消費，外國游客在華購物消費占旅游總支出的比重不到20%，與發(fā)達國家的40%—50%相比存在較大差距。入境游客在華購物意愿不強，很大的原因是外國游客所習慣的購物退稅在我國還不夠普及。相關研究表明，購物退稅制度的普及有助于提升外國游客的消費意愿，大約1美元退稅會撬動8美元的消費。加快發(fā)展免稅經濟、積極探索實行購物離境退稅，不僅有助于吸引入境游客在華購物，也有助于提高中國制造免稅商品的國際知名度，更有助于我國免稅業(yè)經營公司擴大影響并參與國際競爭。
第三，促進商業(yè)零售業(yè)升級。免稅業(yè)是受政策影響較大的特殊零售行業(yè)。多年來，我國免稅業(yè)依靠國家政策支持，不斷優(yōu)化行業(yè)布局、增強國際競爭力，已經成為眾多供應商和品牌商營業(yè)收入的主要來源，并且?guī)恿宋覈虡I(yè)零售業(yè)優(yōu)化管理理念、改善經營機制、拓展發(fā)展空間和加快轉型升級。當前，我國正在逐步完善政策、總結經驗，在大中城市加快且合理布局一批市內免稅店，爭取做到“強強聯合”，形成引領城市商業(yè)發(fā)展的新形態(tài)，推動區(qū)域經濟增長實現新突破。
第四，增強旅游業(yè)綜合效應。發(fā)展免稅經濟能夠吸引更多國內外游客到當地消費，促進旅游業(yè)的繁榮，推動餐飲、住宿等上下游行業(yè)的發(fā)展，增加關聯市場的主體效益。以實施了近10年的離島免稅政策為例，其對于提升海南國際旅游消費中心地位具有關鍵作用。免稅經濟聯通內外，有助于立足國際視野聚集優(yōu)質消費資源、培育旅游消費新熱點，帶動旅游購物體驗與國際接軌，促進現代服務業(yè)轉型升級，增強當地經濟的競爭力。
第五，提升對外開放水平。免稅經濟模式是一種依賴國際往來、聯接內外市場的開放行業(yè)模式，理論上零稅率的商品交換條件消除了要素跨境流動壁壘，有利于各國發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展國際貿易等開放型經濟。免稅經濟的發(fā)展帶動了準入門檻降低、行政壟斷取消、出入境手續(xù)簡化等一系列便利化、自由化措施，能夠推動完善市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，對提升我國對外開放水平具有重要貢獻。
不斷發(fā)掘免稅經濟的發(fā)展?jié)摿?/p>
事實上，我國免稅業(yè)起步較晚、發(fā)展不夠充分。一是免稅商品購買力有待進一步釋放。國內游客對免稅經濟的期望較高、需求旺盛，針對免稅品限量、限額及限品種政策的每一次松動，都會釋放大量購買力，因而有必要進一步研究放松政策限制。二是免稅服務體系有較大提升空間。免稅店的數量、規(guī)模、服務功能等仍不夠理想，免稅退稅政策的實施有待進一步便利化、人性化（目前還沒有實現為國際旅客全部行程提供優(yōu)質免稅退稅購物服務)。三是免稅行業(yè)布局尚待優(yōu)化。目前我國免稅購物場所仍然以機場免稅店為主，市內免稅購物受惠有限，在國際上已普遍實施的購物退稅等政策在我國還未廣泛普及和有效運用，中高端商品消費尚未大量回流。因此，應充分借鑒國際經驗，立足國情，不斷發(fā)掘免稅經濟的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
第一，調整優(yōu)化免稅政策。適度調整免稅政策范圍的商品品種，探索負面清單管理模式；最大程度放開數量限制，放松購物額度限制，擴大消費者的選擇空間；制定專門政策，以更加優(yōu)惠的措施促進高端免稅商品的銷售，滿足高端游客的消費需求；擴大免稅貨物進貨渠道，降低免稅商品采購成本，增強市場在免稅經濟中的調節(jié)作用；在加強合法嚴格監(jiān)管的同時，為免稅商品的采購、提取、通關等各個環(huán)節(jié)提供更多選擇方式和便利條件；在有條件的大中城市建設更多免稅店。
第二，適度放開市場準入和經營限制。吸引更多商家加入免稅行業(yè)，盡量放寬免稅品經營特許權；研究非國有資本進入免稅業(yè)的方式，在不影響國家稅收利益的情況下，打破幾家國有企業(yè)經營的壟斷格局；適度開展市場競爭，提升行業(yè)運營水平；改革免稅店運營招標方式，避免形成單一的買方市場或者賣方市場，以更加市場化的形式推進免稅行業(yè)健康發(fā)展。
第三，大力發(fā)展離島免稅經濟。適度增加市內免稅購物場所，提升旅客購買免稅商品的便利性；實行便利監(jiān)管方式，放寬或取消更多品種的準入審批條件，在海關的有效監(jiān)管下，允許離島免稅商品增加提貨和送達方式，進一步提升購物體驗；研究探索把海南離島免稅的成功經驗復制到其他旅游地區(qū)，在具有相同資源和條件的地區(qū)發(fā)展新的離島免稅經濟。
第四，優(yōu)化機場免稅店布局。機場免稅店作為我國發(fā)展最早、最為普及的免稅業(yè)經營形式，在免稅經濟中具有舉足輕重的作用。隨著我國航運業(yè)的發(fā)展，越來越多的城市將建設國際機場，北上廣深等已有的國際機場也將擴建。因此，不僅要在已有的機場中增加免稅店數量，更要在新建的機場中及早設計入駐免稅店，同時在免稅店的招標要求和地段建設等方面提供方便，使游客購物選擇面更寬、消費更加便利。
第五，打造國產品牌免稅銷售平臺。鼓勵免稅店開辟一定比例的銷售區(qū)域，專門用于銷售民族品牌，將其建設成為向各國旅游者銷售、宣傳和展示中國產品的靚麗櫥窗。將更多地方特色和名優(yōu)產品列入退稅商品目錄、引入免稅零售渠道，拉動更多本土品牌產品消費。
（作者為對外經濟貿易大學政府管理學院教授、博導；對外經濟貿易大學政府管理學院博士研究生楊召對此文亦有貢獻）
【注：本文系社科基金項目“多維貧困視閾下財政支出減貧的作用機制和動態(tài)效應研究”（項目編號：19BJY229）階段性成果】
【參考文獻】
①李旭紅：《免稅經濟加碼 積極效應持續(xù)顯現》，《光明日報》，2020年7月9日。
②董碧娟：《多地出臺措施提速布局 免稅為“買買買”加把火》，《經濟日報》，2020年6月25日。
③陳朝慧、王曉華：《中國進境免稅店及免稅業(yè)務未來發(fā)展趨勢》，《空運商務》，2017年10期。
④趙鑫、陳潤：《對我國居民出境消費快速增長的思考——合理引導境外消費回流》，《價格理論與實踐》，2016年第7期。
⑤劉家誠、張應武、黃熙智：《海南離島免稅政策的經濟增長效應研究》，《海南大學學報（人文社會科學版）》，2015年第1期。
責編/孫渴 美編/楊玲玲
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