【摘要】社會救助是保障基本民生、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，也是我們黨全心全意為人民服務(wù)這一根本宗旨的集中體現(xiàn)。按照?；尽⒍档拙€、救急難、可持續(xù)的總體思路增強(qiáng)民生兜底保障功能，需要從加快社會救助制度法治化建設(shè)、擴(kuò)大社會救助覆蓋范圍、健全專項(xiàng)社會救助、促進(jìn)社會力量參與、深化“放管服”改革等諸多方面著手，綜合施策。

【關(guān)鍵詞】社會救助  民生保障  社會工作   “放管服”改革   

【中圖分類號】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國社會救助制度的進(jìn)展與問題

現(xiàn)代社會救助制度改革發(fā)端于1993年。1999年，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，全國城鎮(zhèn)地區(qū)全部建立最低生活保障制度。2002年7月，城市低保實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。2007年，國家建立農(nóng)村最低生活保障制度，表明城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度全面實(shí)施。同時，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項(xiàng)救助項(xiàng)目逐步建立。2014年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，要求確保2014年底前全面實(shí)施臨時救助制度；同年，還頒布了《社會救助暫行辦法》。

到2019年底，我國城鄉(xiāng)低保對象規(guī)模分別為860.9萬人和3455.4萬人，分別占城鄉(xiāng)人口的1.02％和6.26％。城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)分別為7488元/人·年和5335.5元/人·年，分別占城鄉(xiāng)家庭人均可支配收入的17.68％和33.30％。城鄉(xiāng)低保資金支出合計1646.7億元，占政府財政支出的6.89％，有效保障了基本民生。需要指出的是，社會救助制度在取得明顯成效的同時，仍然存在發(fā)展不平衡不充分的問題。

一是社會救助實(shí)際覆蓋有限且服務(wù)供給不足。救助群體和救助內(nèi)容的“應(yīng)保盡保”與困難群眾的基本生活切實(shí)相關(guān)。盡管目前我國的社會救助體系涵蓋醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等多個方面，但救助范圍仍未囊括所有群體，如流動人口。流動人口救助工作在實(shí)際執(zhí)行中遭遇較大阻礙，一方面，人口跨區(qū)域流動給實(shí)際審核工作帶來很大困難；另一方面，流動人口救助屬于流出地管轄還是流入地管轄、流動人口應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立個人救助模式還是與其家庭成員形成家庭救助模式仍未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。同時，我國社會救助采取以政府為主導(dǎo)、鼓勵社會力量參與的模式，救助形式主要是現(xiàn)金救助。然而，困難群眾的生活需求并非單靠現(xiàn)金救助就可以解決，老年困難群體的日常照料和精神慰藉等都是需要納入救助的方面。救助服務(wù)供給之所以未能完全匹配困難群眾的切實(shí)需求，一方面可能是由于現(xiàn)金救助在實(shí)施中更加直接有效，而提供服務(wù)需要投入更多的人力、物力和財力；另一方面可能是由于社會力量參與不足。

二是社會救助城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不均衡。均衡發(fā)展是體現(xiàn)社會救助制度公平與效率的重要尺度。歷史原因?qū)е碌某青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為阻礙社會救助城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的桎梏。城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡不僅體現(xiàn)在資金投入方面，更體現(xiàn)在群體需求方面。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)如何能夠同時滿足城市居民與農(nóng)村居民的切實(shí)需求，是社會救助城鄉(xiāng)一體化的難點(diǎn)。區(qū)域發(fā)展不均衡主要表現(xiàn)在西部與東部、貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)之間。導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不均衡的原因較多，既有無法改變的區(qū)域地理因素，也有制度干預(yù)等政策因素，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡等經(jīng)濟(jì)因素。從制度安排來看，社會救助承接扶貧工作，需要重點(diǎn)考量區(qū)域發(fā)展過程中的公平與效率問題。

三是社會救助法律制度建設(shè)較為緩慢。社會救助立法是引導(dǎo)救助制度未來走向的重要保障。當(dāng)前，社會救助以《社會救助暫行辦法》《城市居民最低生活保障條例》《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《自然災(zāi)害救助條例》等作為主要指導(dǎo)依據(jù)，但無專門的社會救助法律。作為國家重要的制度體系，社會救助理應(yīng)由法律予以規(guī)范和保障。然而，社會救助立法道路存在諸多坎坷：一方面，社會救助體系在發(fā)展過程中缺乏完備的頂層設(shè)計，因而難以用同一法律或法律體系將各個分散的救助項(xiàng)目進(jìn)行整合；另一方面，我國目前參與社會救助的行政部門和單位的整合力度不夠，社會救助立法的客觀條件未能完全滿足。

四是社會救助管理體系碎片化。一體化管理是確保救助制度有效實(shí)施的重要前提。長期以來，社會救助存在明顯的制度分割，直到2014年《社會救助暫行辦法》實(shí)施，各地區(qū)才逐漸形成以民政部門牽頭的社會救助協(xié)調(diào)機(jī)制，“多龍治水”的工作格局才得以改變。然而，政策與資源的分割并非協(xié)調(diào)機(jī)制能夠解決，這一方面是因?yàn)樯鐣戎婕皟?nèi)容繁多，需要多個部門分工協(xié)作、聯(lián)合完成，目前參與社會救助的各個部門有著截然不同的管理制度與范圍，即使民政部門牽頭也存在銜接和協(xié)調(diào)不合理的情況；另一方面是因?yàn)獒t(yī)療救助、教育救助、住房救助、急難救助等救助項(xiàng)目之間未能有效銜接，不同項(xiàng)目之間差距較大——部分項(xiàng)目起步較早、配套較為完善，部分項(xiàng)目形成較晚、發(fā)展滯后。

五是中央與地方救助事務(wù)權(quán)責(zé)不明且地方權(quán)限較弱。權(quán)責(zé)分明和權(quán)責(zé)匹配是保證各項(xiàng)救助工作有效落實(shí)的重要依托。然而，在事權(quán)分配上，中央和地方的界限不夠清晰，即未能明確規(guī)定中央政府和地方政府各自承擔(dān)的救助內(nèi)容以及共同承擔(dān)的救助內(nèi)容；在財權(quán)分配上，社會救助的財力主要集中在中央，地方財力相對有限。此外，基層救助部門也缺乏必要的權(quán)限。在社會救助試點(diǎn)改革工作之前，社會救助審批工作的權(quán)限并非在街道或村委，街道或村委需要將具體材料上報至上級相關(guān)部門。這一做法的優(yōu)點(diǎn)在于能夠規(guī)避基層工作者“選人唯親”，但缺點(diǎn)是增加審批流程、審批時長，影響救助項(xiàng)目的實(shí)際效率和效益。

新時代社會救助高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

2020年是脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝之年，也是全面建成小康社會的收官之年。站在歷史新起點(diǎn)上，民生保障要繼續(xù)將困難群眾的民生底線兜住兜牢，努力為人民謀福利。為此，社會救助既要確保各項(xiàng)工作有效落實(shí)，切實(shí)保障困難群眾的基本生活；也要繼續(xù)把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，促進(jìn)社會公平正義。2020年8月，中共中央和國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟穼?gòu)建社會救助新格局作出重大部署，對站在歷史新起點(diǎn)“解民憂、謀民利”的社會救助高質(zhì)量發(fā)展作出重要回應(yīng)，對新時代凸顯以人民為中心的社會救助體制作出重點(diǎn)說明。

第一，明確設(shè)置社會救助制度的近遠(yuǎn)期改革目標(biāo)?！兑庖姟妨⒆惝?dāng)下、著眼未來，分階段設(shè)置近期和遠(yuǎn)期改革目標(biāo)。近期目標(biāo)聚焦現(xiàn)行社會救助體系的完善，即用2年左右時間健全社會救助的分層分類和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)一步完善社會救助相關(guān)法律制度，提升體制機(jī)制運(yùn)行效率，完善服務(wù)管理和便民惠民措施，筑牢和發(fā)揮兜底保障功能，切實(shí)保障城鄉(xiāng)困難群眾都能得到及時救助。遠(yuǎn)期目標(biāo)聚焦中國特色現(xiàn)代社會救助制度的建立，即到2035年實(shí)現(xiàn)符合社會主義現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)要求的社會救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，讓改革發(fā)展成果更多、更公平惠及困難群眾，密實(shí)織牢民生兜底保障安全網(wǎng)。

第二，構(gòu)建綜合救助格局，打造多層次分類救助制度體系?！兑庖姟芬蠹涌鞓?gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局，建立健全以基本生活救助、專項(xiàng)社會救助、急難社會救助為主體，以社會力量參與為補(bǔ)充的多層次分類救助制度體系，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助、高效救助、溫暖救助和智慧救助。與現(xiàn)有救助體系不同，《意見》根據(jù)困難群眾的困難程度和致困原因?qū)⑸鐣戎鷦澐譃槿齻€層次：絕對貧困人口、相對貧困人口以及其他困難群眾。不同類型的困難群眾將給予不同類型和不同標(biāo)準(zhǔn)的救助：絕對貧困側(cè)重兜底生活保障，相對貧困聚焦發(fā)展能力培育，其他困難群眾則主要給予急難社會救助。

第三，深化社會救助“放管服”改革，提高地方審批權(quán)限，加快審批效率?！兑庖姟诽岢隹h級民政部門要開通社會救助服務(wù)熱線，并逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一。全面推行“一門受理、協(xié)同辦理”的審批形式，根據(jù)申請人的困難情況、致困原因等綜合評估救助需求；提出綜合實(shí)施社會救助措施的意見，并按照職責(zé)分工及時辦理或轉(zhuǎn)請縣級相關(guān)職能部門辦理。同時，《意見》鼓勵有條件的地方異地受理基本生活救助申請，優(yōu)化審核確認(rèn)程序，加快服務(wù)管理轉(zhuǎn)型升級，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高社會救助的審批效率。

第四，發(fā)展服務(wù)類社會救助，強(qiáng)化急難社會救助兜底保障功能。《意見》提出要創(chuàng)新社會救助方式，強(qiáng)調(diào)在提供物質(zhì)救助的同時，積極發(fā)展服務(wù)類社會救助，形成“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式。另外，要暢通急難社會救助申請和急難情況及時報告、主動發(fā)現(xiàn)渠道，建立健全快速響應(yīng)、個案會商的“救急難”工作機(jī)制。《意見》指出要建立公共衛(wèi)生等突發(fā)公共事件困難群眾基本生活緊急救助機(jī)制，明確應(yīng)急期社會救助政策措施和緊急救助程序，及時將因突發(fā)公共事件陷入困境的人員納入救助范圍等。

第五，強(qiáng)化社會救助政策落實(shí)的保障措施?！兑庖姟诽岢鲆纬牲h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會參與的工作機(jī)制，將社會救助政策落實(shí)情況納入各地各部門的工作績效評價，進(jìn)一步明確民政部門牽頭統(tǒng)籌職責(zé)、財政部門資金保障職責(zé)以及其他相關(guān)部門的專項(xiàng)救助職責(zé)。

綜合施策，推動社會救助高質(zhì)量發(fā)展

一是進(jìn)一步細(xì)化政策，加快社會救助制度法治化建設(shè)，完善社會救助民生保障的綜合功能。通過法律制度進(jìn)一步明確社會救助工作中的國家責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家責(zé)任和社會參與的關(guān)系。誠然，社會救助立法是一個復(fù)雜的過程，既要保證已經(jīng)實(shí)行制度的有效性，又要解決正在實(shí)行制度存在的問題和短板。社會救助制度涉及的政府部門較多，立法過程也需各部門的多視角觀點(diǎn)以及協(xié)同討論。

二是進(jìn)一步擴(kuò)大社會救助困難群體的覆蓋范圍，動態(tài)調(diào)整困難群體“菜籃子”等必需品清單。在現(xiàn)有社會救助基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步完善低保、特困和低收入家庭認(rèn)定工作，精準(zhǔn)甄別救助對象并給予其專項(xiàng)救助。《意見》指出，將特困救助供養(yǎng)覆蓋的未成年人年齡從16周歲延長至18周歲，對不符合低保條件的低收入家庭中的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力且無法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧的人員，采取必要措施保障其基本生活，擴(kuò)大制度可保障人群的范圍。因此，建議綜合考慮居民人均消費(fèi)支出或人均可支配收入等因素，結(jié)合財力狀況，合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)和特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制；盡可能提高救助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌層次，各省、市、區(qū)制定相對統(tǒng)一的區(qū)域（本行政區(qū)域）救助標(biāo)準(zhǔn)或最低指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；增加社會救助對象動態(tài)核查機(jī)制，對特困人員、短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況變化不大的低保家庭每年核查一次，對收入來源不固定、家庭成員有勞動能力的低保家庭每半年核查一次，通過動態(tài)的救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和救助人員調(diào)整來切實(shí)保證救助對象的基本生活。

三是進(jìn)一步健全專項(xiàng)社會救助，多角度、全方位兜底保障困難家庭的基本生活。健全醫(yī)療救助制度，在突發(fā)疫情等緊急情況時，確保醫(yī)療機(jī)構(gòu)先救治、后收費(fèi)；健全重大疫情醫(yī)療救治醫(yī)保支付政策，確保不因費(fèi)用問題影響貧困患者就醫(yī)；加強(qiáng)醫(yī)療救助與其他醫(yī)療保障制度、社會救助制度的銜接，發(fā)揮制度合力，減輕困難群眾就醫(yī)就診的后顧之憂。健全教育救助制度，根據(jù)不同教育階段的實(shí)際需求，采取減免相關(guān)費(fèi)用、發(fā)放助學(xué)金、安排勤工助學(xué)崗位、送教上門等方式，給予低保、特困等家庭學(xué)生相應(yīng)的教育救助。健全住房救助制度，對有住房困難且符合條件的低保家庭、分散供養(yǎng)的特困人員等實(shí)施住房救助，在城鎮(zhèn)優(yōu)先實(shí)施公租房保障，在農(nóng)村優(yōu)先實(shí)施危房改造，保障低收入家庭住房安全。健全就業(yè)救助制度，為社會救助對象優(yōu)先提供公共就業(yè)服務(wù)，按規(guī)定落實(shí)稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會保險補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼等政策，確保零就業(yè)家庭實(shí)現(xiàn)動態(tài)“清零”。健全受災(zāi)人員救助制度，統(tǒng)籌做好應(yīng)急救助、過渡期生活救助、旱災(zāi)臨時生活困難救助、冬春臨時生活困難救助和因?yàn)?zāi)倒損民房恢復(fù)重建等工作。發(fā)展其他救助幫扶，開展司法救助，幫助受到侵害但無法獲得有效賠償?shù)纳罾щy當(dāng)事人擺脫生活困境，為涉刑事案件家庭提供救助幫扶、心理疏導(dǎo)、關(guān)系調(diào)適等服務(wù)。

四是進(jìn)一步鼓勵社會力量參與，逐步形成“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式，滿足困難群體的生活服務(wù)需求。發(fā)展慈善事業(yè)，通過給予參與社會救助的慈善組織稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等方式鼓勵其加入社會救助工作；加強(qiáng)對慈善組織和互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺的監(jiān)管，防止詐捐騙捐，切實(shí)保護(hù)公眾權(quán)益。引導(dǎo)社會工作專業(yè)力量參與社會救助，鼓勵以社會救助為主的服務(wù)機(jī)構(gòu)按一定比例設(shè)置社會工作專業(yè)崗位，通過購買服務(wù)等鼓勵社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)加入社會救助工作，如參與家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查評估、建檔訪視、需求分析等工作。促進(jìn)社會救助領(lǐng)域的志愿服務(wù)發(fā)展，積極發(fā)揮志愿服務(wù)在匯聚社會資源、幫扶困難群眾、保護(hù)弱勢群體、傳遞社會關(guān)愛等方面的作用。推進(jìn)政府購買社會救助服務(wù)，以政府購買鼓勵社會力量和市場主體參與社會救助，擴(kuò)大社會救助的救助范圍和服務(wù)供給。

五是進(jìn)一步深化“放管服”改革，協(xié)同現(xiàn)代信息技術(shù)，縮短審批流程，打破困難群眾申請障礙。建立、完善主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，將走訪、發(fā)現(xiàn)需要救助的困難群眾列為村（社區(qū)）組織的重要工作內(nèi)容?？h級民政部門開通“12349”社會救助服務(wù)熱線，逐步實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)通。全面推行“一門受理、協(xié)同辦理”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理社會救助申請，根據(jù)申請人的困難情況、致困原因，統(tǒng)籌考慮家庭人口結(jié)構(gòu)、健康狀況、勞動能力和勞動條件、剛性支出等因素，綜合評估救助需求，提出綜合實(shí)施社會救助措施的意見，并按照職責(zé)分工及時辦理或轉(zhuǎn)請縣級相關(guān)職能部門辦理。優(yōu)化審核程序，鼓勵有條件地區(qū)將審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），縣級部門加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，健全社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制。加快服務(wù)管理轉(zhuǎn)型升級，加強(qiáng)社會救助信息化，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等現(xiàn)代信息技術(shù)在社會救助領(lǐng)域的運(yùn)用，推動社會救助服務(wù)向移動端延伸，實(shí)現(xiàn)救助事項(xiàng)“掌上辦”“指尖辦”。

六是進(jìn)一步探索形成“政策—服務(wù)—能力”三位一體的內(nèi)生動力干預(yù)模式，確保為困難群體賦能增能。社會救助涉及領(lǐng)域復(fù)雜，如教育、醫(yī)療、住房、臨時突發(fā)事件、累積債務(wù)等。因此，確保救助對象基本生活的長效機(jī)制必須具備防范長期和短期收入風(fēng)險的功能。群體復(fù)雜性要求干預(yù)方案必須多元綜融，即通過運(yùn)用社會工作專業(yè)方法，從政策引導(dǎo)、服務(wù)提供、能力提升三個維度，形成“政策—服務(wù)—能力”三位一體的內(nèi)生動力干預(yù)模式，探索提升社會救助群體內(nèi)生動力的中國經(jīng)驗(yàn)和中國方案，促進(jìn)救助對象發(fā)揮潛能、融入社會。

（作者為華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院副院長，社會工作系和人口研究所教授、博導(dǎo)；華東師范大學(xué)社會工作系博士研究生王娟對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系2021年度上海市教育委員會科研創(chuàng)新計劃“完善解決城市相對貧困的社會政策研究”階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①林閩鋼：《論社會救助多主體責(zé)任的定位、關(guān)系及實(shí)現(xiàn)》，《社會科學(xué)研究》，2020年第3期。

②楊立雄：《“一攬子”打包，還是單項(xiàng)分類推進(jìn)？——社會救助立法的路徑選擇》，《社會保障評論》，2020年第2期。

③關(guān)信平：《當(dāng)前我國反貧困進(jìn)程及社會救助制度的發(fā)展議題》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2019年第5期。

責(zé)編/孫渴   美編/王夢雅

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