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李鐵:對城鄉(xiāng)融合發(fā)展要有清醒認(rèn)識 兼論“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”背后的深意

脫貧攻堅取得勝利后,我們將全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,這是“三農(nóng)”重心的歷史性轉(zhuǎn)移。在去年底召開的中央農(nóng)村工作會議上,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實效,健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”??梢赃@么說,要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。4月初,國家發(fā)改委發(fā)布了2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù),再次提出了推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求。要想真正實現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”,就需要理解這短短六個字背后的深意。

以什么樣的方式來推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個很關(guān)鍵的問題

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,要基于仍然有著數(shù)億農(nóng)村人口的現(xiàn)實。當(dāng)前城鎮(zhèn)化仍處于高速增長過程中,但已進(jìn)入相對穩(wěn)定的階段。雖然根據(jù)城鎮(zhèn)化率計算,中國有8.5億的城鎮(zhèn)常住人口,另有5億多的農(nóng)村常住人口,但如果按戶籍口徑計算,農(nóng)村人口卻是近8億,而城鎮(zhèn)人口是6億多。因此,在農(nóng)村戶籍人口仍然超過一半的情況下推進(jìn)城鄉(xiāng)融合,以什么樣的方式來推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個很關(guān)鍵的問題。在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中,需要考慮到數(shù)量龐大的農(nóng)村人口。

在此背景下,城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要實現(xiàn)共富,但是不能照搬扶貧的思路。因為“共富”和“扶貧”是不一樣的。扶貧是約13億人口幫助近1億農(nóng)村貧困人口脫離貧困,也可以理解為是用大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的財富去幫助少數(shù)人,這是可以實現(xiàn)的。但如果簡單地套用這個思路,對有著近6億常住人口或者近8億農(nóng)村戶籍人口的農(nóng)村,投入大量資源實施鄉(xiāng)村振興的話,效率必然很低,甚至根本無法持續(xù)。

所以,要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,必須發(fā)揮城鄉(xiāng)各類資源的優(yōu)勢,打破城鄉(xiāng)存在的各種體制鴻溝,促進(jìn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展。在這些方面,其實有很多文章可做,比如,中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》等文件提出,“堅決破除體制機(jī)制弊端,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置”;“十四五”規(guī)劃也提出“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動政策體系”等很多內(nèi)容,涉及當(dāng)前亟待解決的制約城鄉(xiāng)融合的戶籍、土地等問題。

是通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展來推動城鄉(xiāng)融合,還是構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式,是需要考慮清楚的

城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在區(qū)域不平衡,既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和都市圈功能相對完善的地區(qū),也有欠發(fā)達(dá)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū),以及遠(yuǎn)離中心城市的地區(qū)。很多專家經(jīng)常舉一些城鄉(xiāng)融合發(fā)展較好的案例,基本都是在都市圈功能相對完善的地區(qū)或者是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。在這些地方,城市人口已經(jīng)達(dá)到一定規(guī)模,經(jīng)濟(jì)非常活躍,對農(nóng)村已經(jīng)產(chǎn)生了足夠的輻射作用,有的已出現(xiàn)逆城市化的消費(fèi)和居住趨勢,這不僅帶動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

但是要知道,城鄉(xiāng)融合發(fā)展(包括鄉(xiāng)村振興)中面臨的最大難題是廣大糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村、遠(yuǎn)離中心城市的遠(yuǎn)郊農(nóng)村。對這些地區(qū)來說,重點(diǎn)發(fā)展縣城,通過縣城的城鎮(zhèn)化補(bǔ)上短板,強(qiáng)化它的綜合服務(wù)能力,是一個重要路徑。

那么,到底是通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展來推動城鄉(xiāng)融合,還是構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式,是需要考慮清楚的。很多人在談到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時候,提出要把大量資源投入農(nóng)業(yè)發(fā)展。但在我看來,農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ),當(dāng)前在廣大糧食主產(chǎn)區(qū)來實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合有很大的現(xiàn)實困難。中國戶均耕地只有約10畝,與韓國的20畝、日本的30畝有很大差距,還不能實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。在沒有足夠的糧食和農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼的情況下,想要靠農(nóng)業(yè)發(fā)展來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,有非常大的困難。

我們當(dāng)年研究城市化政策的時候,提出“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”。從“減少農(nóng)民”來看,我們現(xiàn)在減少的是農(nóng)村常住人口,但是這批已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,并沒有真正從土地和戶籍上解脫出來。此外,農(nóng)村資源并沒有完全參與到城市化進(jìn)程中來。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,就要按照市場機(jī)制來配置資源,把農(nóng)村閑置資源利用起來,其中有非常大的潛力可挖掘。

具體來說,在土地方面,雖然每年的城鎮(zhèn)化水平在不斷提高,但是城鄉(xiāng)兩頭占地的問題卻依然突出。常住人口減少的背景下,農(nóng)村建設(shè)用地卻不減反增,目前農(nóng)村占地約19萬平方公里,城市占地約9萬平方公里。隨著未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),城市建設(shè)用地還會增加,而在農(nóng)村人口減少的同時,還會繼續(xù)大量占用建設(shè)用地。大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市了,閑置土地資源卻沒有得到利用。在城鄉(xiāng)融合大的政策框架下,要思考如何來解決這些問題。

在戶籍方面,很多人老是想著農(nóng)村人口是不是能在城市落戶,但換個角度來考慮,城市人口是不是可以在農(nóng)村落戶呢?就戶籍制度改革來說,并不是只有城市才有改革的必要,實際上對城市人口落戶農(nóng)村的限制更嚴(yán)。要知道,農(nóng)村集體資產(chǎn)有限,集體福利有限,如果城市人口在農(nóng)村落戶,勢必要涉及利益的重新分配。

因此,打破城鄉(xiāng)要素流通的障礙,通過戶籍制度改革和土地管理制度改革,釋放農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Γ浅青l(xiāng)融合發(fā)展的必要條件。

最后,在哪一類空間來實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展非常重要。到底是在都市圈中心城市,還是在縣城,在小城鎮(zhèn),抑或是在農(nóng)村來實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展?總之,建設(shè)用地非農(nóng)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展可發(fā)揮的最大潛力,怎么把農(nóng)村建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程,對城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

對城鄉(xiāng)融合發(fā)展要有清醒認(rèn)識

第一,鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合是一個長期過程,不是5年、10年可以實現(xiàn)的,需要更長時間。從我們當(dāng)年制定城鎮(zhèn)化政策到現(xiàn)在已經(jīng)過去20多年了,都還沒有完全落實。隨著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間各主體的利益固化,新政策從出臺到貫徹落實仍然會出現(xiàn)很多的問題。比如說,“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要要求,“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制,全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市落戶條件”。事實上,利益矛盾突出的并不只是300萬人口以上的城市,在外來人口大量流入的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),連建制鎮(zhèn)、行政村的戶口都難以真正做到放開,更別提幾百萬人口的城市了。改革難度之大,不是一朝一夕可以解決的。

第二,無論是鄉(xiāng)村振興,還是城鄉(xiāng)融合,都不能一味地理想化,而是要尊重各種利益關(guān)系并存的現(xiàn)實,把握好政策的平衡點(diǎn)。農(nóng)民在城鄉(xiāng)多棲的就業(yè)和居住狀態(tài)也將是長期的。再有,農(nóng)村集體資產(chǎn)是否會向社會開放?城市也是如此,如果一座城市承擔(dān)了所有居民的養(yǎng)老保險金,那這個城市還能否堅持低成本發(fā)展的模式?城市政府的官員、財政部門會不會同意?很多城市,特別是外來人口大量流入,甚至超過本地戶籍人口的城市,為什么遲遲解決不了外來人口落戶的問題?很大程度上是因為無法負(fù)擔(dān)這么多外來人口落戶后產(chǎn)生的巨額養(yǎng)老金。

第三,社會資本進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè),要符合市場化的原則。企業(yè)家到農(nóng)村投資,一要考慮收益,也就是說,企業(yè)到農(nóng)村投資后,要考慮怎樣才能掙到錢,是投資發(fā)展農(nóng)業(yè)能掙到錢,還是投資發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能掙到錢?二是要考慮成本,如果企業(yè)投資的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè),那么最需要的是低成本的空間和發(fā)展環(huán)境。那么,低成本的空間和發(fā)展環(huán)境到底在哪里?這是需要充分考慮的。

第四,實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最重要路徑是釋放潛力。一是繼續(xù)釋放低成本勞動力的潛力。當(dāng)前中國有2.8億的農(nóng)民工,其中1.7億跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)城打工,還有1億多在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)。他們貢獻(xiàn)了大量低成本的勞動力,成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要優(yōu)勢。之所以成本低,也是因為他們并沒有享受與城市居民同等的公共服務(wù)。如果我們要讓大量農(nóng)民工落戶城市,并享受應(yīng)有的福利,那么企業(yè)的財力和財政能不能承受?這是我們必須要面對的問題。二是繼續(xù)釋放低成本土地潛力。過去幾十年來,中國經(jīng)濟(jì)增長所取得的成績,不光是依賴勞動力的低成本,還離不開低成本的土地?,F(xiàn)在提出縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板,假設(shè)都變成了搞房地產(chǎn),把縣城建成“花園”,那縣城的發(fā)展成本、生活成本是不是會被抬高?它還能不能繼續(xù)釋放低成本土地的潛力呢?這會不會只是在復(fù)制三四線城市房地產(chǎn)主導(dǎo)的發(fā)展模式呢?因此,需要站在鄉(xiāng)村振興的角度、站在城和鄉(xiāng)的角度來考慮,考慮如何釋放勞動力、土地等發(fā)展?jié)摿?,以及吸納更多的農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活以及消費(fèi)的潛力。

第五,城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策要符合大量中低收入人口的需要?,F(xiàn)在的不少政策都追求高大上,比如發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)、建設(shè)花園城市等,但要注意,中國還有很多中低收入人口,而且大都在農(nóng)村。因此,需要思考,制定的政策是不是和他們的需求相符合?與城市治理和社會發(fā)展現(xiàn)實是不是吻合?是否要為他們留出低成本的發(fā)展空間,讓他們慢慢適應(yīng),并逐步完成城市化過渡?這不單是改革的問題,也需要扭轉(zhuǎn)固有的觀念。

(作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任)

[責(zé)任編輯:潘旺旺]
標(biāo)簽: 李鐵   城鄉(xiāng)融合發(fā)展