全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)同樣在農(nóng)村。黨的十九屆五中全會提出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興，實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動。建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，形成鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序的良好局面，對加快推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

近年來，河南省周口市淮陽區(qū)堅持和加強黨對城鄉(xiāng)社會治理各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過紀委監(jiān)委牽頭，公檢法協(xié)同配合，組織、信訪、扶貧、民政等部門積極參與的鄉(xiāng)村巡察帶動鄉(xiāng)村社會協(xié)同治理工作模式，有效解決了鄉(xiāng)村治理過程中長期存在的突出問題和矛盾，補齊了鄉(xiāng)村治理中的弱項和短板，夯實了基層治理根基，推動淮陽區(qū)由縣域治理向市域治理現(xiàn)代化更高層次邁進，為最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了扎實基礎(chǔ)。為深入了解、系統(tǒng)總結(jié)淮陽區(qū)加強和改進鄉(xiāng)村治理的有益探索、成果成效，為處在相同發(fā)展階段、面臨相似發(fā)展問題的地方解決治理難題提供經(jīng)驗借鑒，人民智庫課題組邀請北京大學(xué)、清華大學(xué)、中共中央黨校（國家行政學(xué)院）、中國社會科學(xué)院、中國人民大學(xué)等高校機構(gòu)知名專家學(xué)者，于2021年5月16日至18日赴淮陽區(qū)開展實地調(diào)研和專題座談，形成如下報告。

淮陽鄉(xiāng)村治理面臨的主要現(xiàn)實問題

鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。要想順利推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須加大對鄉(xiāng)村亂象的治理，建立現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理新體系。近兩年來，淮陽區(qū)在脫貧攻堅推進過程中，發(fā)現(xiàn)個別行政村存在的治理問題依然比較嚴重，制約了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有機銜接，這些問題得不到解決就無法夯實全面推進鄉(xiāng)村振興的治理根基。

第一，扶貧領(lǐng)域“微腐敗”，影響鄉(xiāng)村治理的有效推進。調(diào)研中了解到，部分行政村小微腐敗頻發(fā)，一些支農(nóng)惠農(nóng)資金、扶貧資金并不能精準到達需要群體，扶貧領(lǐng)域存在原村干部侵占村民危房改造資金、低保資金，利用職務(wù)之便虛報冒領(lǐng)征地補償款，虛報冒領(lǐng)干部工資等違紀行為。這些村干部侵蝕的是百姓的“救命錢”，侵害的是村民最直接的利益，嚴重剝奪了百姓“獲得感”，蠶食政府公信力。

第二，基層組織軟弱渙散，領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的作用弱化。調(diào)研中得知，有村支部20年來很少發(fā)展黨員，治理和服務(wù)能力較弱，存在基層黨組織虛化、弱化、邊緣化等問題；有的黨支部存在派系勢力互相爭斗，存在不同程度的“家族化”“派系化”現(xiàn)象，如19年換了13任村級負責(zé)人?；搓枀^(qū)歷史文化傳統(tǒng)厚重，村民中還存在著較濃重的宗法觀念。個別行政村存在惡人治村和宗族勢力把持基層政權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致基層組織難以發(fā)揮作用，制約權(quán)力下沉。

第三，村集體資產(chǎn)管理混亂，削弱了鄉(xiāng)村整體經(jīng)濟發(fā)展物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體資產(chǎn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵，可以提升農(nóng)村當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，對推進鄉(xiāng)村振興起到了至關(guān)重要的作用。調(diào)研中了解到，有的村三資管理混亂，甚至集體資產(chǎn)被長期侵占。有村民霸占村室、小學(xué)房屋18年，并在村集體用地上私自建房，助長了“集體資源、惠農(nóng)資金不占白不占”的不良風(fēng)氣。多數(shù)群眾無法監(jiān)督參與集體資產(chǎn)管理，一些黑惡勢力把持、操控基層政權(quán)，群眾敢怒不敢言。

第四，黑惡勢力稱霸鄉(xiāng)里，威脅鄉(xiāng)村安全發(fā)展環(huán)境。隨著農(nóng)村家族勢力的復(fù)興，一些村民委員會漸漸演變?yōu)槭艿睫r(nóng)村黑惡勢力家族勢力控制的村民委員會，嚴重影響了農(nóng)民利益，這與村民自治的初衷是背道而馳的，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的制度失靈。調(diào)研中了解到，有涉惡團伙在村長期以殯葬改革為名實施敲詐勒索，有的村存在以原支部書記為首的涉黑團伙長期煽動群眾，阻撓征地拆遷和項目建設(shè)，涉案金額達2300多萬元，嚴重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和群眾滿意度。

淮陽以協(xié)同治理推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐探索

近年來，淮陽堅持問題導(dǎo)向，圍繞農(nóng)村群眾的“急難愁盼”問題，聚焦鄉(xiāng)村治理的重點難點痼疾，以巡察村居為小切口，積極探索巡察村居加集中治理路徑，深入推進巡察村居暨農(nóng)村綜合治理工作，不斷加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，探索出一系列以協(xié)同治理推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效舉措。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成紀委牽頭、部門聯(lián)動的協(xié)同治理格局

堅持黨委對農(nóng)村綜合治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。構(gòu)建淮陽區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)體制。堅持黨委對農(nóng)村綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)，成立了以區(qū)委書記任組長的巡察村居暨綜合治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，全面增強黨委領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的能力，從人力物力財力和領(lǐng)導(dǎo)組織上全方位支持保障，不斷推進巡察村居暨綜合治理工作向深、向細、向?qū)嵃l(fā)展。建強淮陽區(qū)村級黨組織。針對村級黨組織政治性、戰(zhàn)斗力、凝聚力不強等問題，淮陽區(qū)深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“黨組織建到哪里，巡視巡察就要跟進到哪里”的重要指示精神，把巡察作為管黨治黨的“尖刀利劍”和加強基層黨建的重要抓手，聚焦村級黨組織軟弱渙散等問題，堅決撤換軟、散、癱、惡、亂的村級班子，堅決杜絕惡人治村或宗族勢力把持基層政權(quán)的現(xiàn)象，堅決選拔政治強、作風(fēng)正、人品端和清白干凈、群眾認可的賢能進班子，把村級黨組織建設(shè)得更加堅強有力，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、共建共享的基層社會治理工作新格局。

形成紀委牽頭、部門聯(lián)動的協(xié)同治理格局。紀委監(jiān)委牽頭以破題。針對扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題，淮陽堅持把巡察村居作為治理基層“微腐敗”的抓手，積極創(chuàng)新巡察村居暨農(nóng)村綜合治理路徑，精選巡察人員打造過硬隊伍，通過巡察先行對全區(qū)村居進行全面體檢，在深入走訪中突出“五訪”發(fā)現(xiàn)問題并及時有效解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題，不斷提升巡察村居暨綜合治理的質(zhì)量效能。部門協(xié)同聯(lián)動聚合力。農(nóng)村綜合治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，關(guān)聯(lián)條條塊塊，解決的都是“鄉(xiāng)級治不了，部門治不好”的難題。為此，淮陽不斷加強農(nóng)村綜合治理系統(tǒng)集成協(xié)同高效，推動社會治理重心下移、力量下沉、政策下傾，調(diào)動各方參與社會治理積極性，整合治理資源力量、創(chuàng)新治理方式方法、形成治理強大合力，初步形成由淮陽區(qū)委主導(dǎo)、紀委監(jiān)委牽頭、政法機關(guān)組織、民政及審計等多部門共同參與的協(xié)同治理格局。

堅持問題導(dǎo)向，切實解決群眾反映強烈的“急愁難盼”問題

堅持問題導(dǎo)向，以綜合治理方式手段破解鄉(xiāng)村治理難題。針對“村霸”黑惡勢力把持基層政權(quán)、插手村居事務(wù)、橫行鄉(xiāng)里、欺壓群眾等問題，淮陽始終堅持有什么問題就解決什么問題、什么問題難就重點解決什么問題、什么問題突出就著力攻克什么問題。從淮陽鄉(xiāng)村社會所處發(fā)展階段的實際出發(fā)，準確把握宏觀環(huán)境帶來的新機遇新挑戰(zhàn)、撤縣設(shè)區(qū)和周淮一體化帶來的新使命新要求、發(fā)展階段變化帶來的新趨勢新特征、群眾需求變化帶來的新向往新期盼，奔著農(nóng)村群眾最緊急、最緊迫的問題去，全面推動農(nóng)村綜合治理工作，加大整治危及群眾生命財產(chǎn)安全和鄉(xiāng)村發(fā)展安全環(huán)境的黑惡勢力及其“保護傘”，深入整治群眾身邊腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)，持續(xù)用心用情用力解決好農(nóng)村群眾關(guān)心的實際問題，不斷增強農(nóng)村群眾獲得感、幸福感、安全感。

堅持群眾導(dǎo)向，切實解決群眾最急最憂最盼的緊迫問題。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，群眾路線是我們黨的基本路線，問題導(dǎo)向就是群眾導(dǎo)向。針對與農(nóng)村群眾利益密切相關(guān)的村三資管理混亂、集體資產(chǎn)被長期侵占等問題，淮陽始終堅持人民至上，心懷讓人民生活幸福這個“國之大者”，牢記“江山就是人民，人民就是江山”的根本立場，與群眾有福同享、有難同當(dāng)和有鹽同咸、無鹽同淡，把為民辦事、為民造福作為最重要的政績，把為老百姓做了多少好事實事作為檢驗政績的重要標準，想群眾之所想、急群眾之所急、辦群眾之所需，精準聚焦農(nóng)村群眾生產(chǎn)生活中最怨最急最盼的“大事小情”，深入推進巡察村居暨農(nóng)村綜合治理工作，切實解決好群眾最急最憂最盼的緊迫問題，真正把好事辦實、把實事辦好、辦到百姓心坎上，增強淮陽農(nóng)村群眾在綜合治理中看得見、摸得著、能感受的獲得感、幸福感、滿意度。

堅持巡察破題，用好巡察“利劍”以激活鄉(xiāng)村治理“一池春水”

蹚出基層治理新路子。2018年以來，淮陽作為周口市全面啟動村居巡察綜合治理工作的試點，以巡察村居為抓手，以扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理為切入點，結(jié)合掃黑除惡、村級組織建設(shè)、信訪問題化解等工作，實施巡察村居暨綜合治理，以“復(fù)合關(guān)聯(lián)”“交叉關(guān)聯(lián)”“立體關(guān)聯(lián)”“雙向關(guān)聯(lián)”不斷實現(xiàn)農(nóng)村綜合治理自下而上與自上而下的互動、由內(nèi)向外和由外向內(nèi)的貫通，逐步蹚出一條“巡察村居先行，案件查辦緊跟，綜合治理兜底，三不一體推進”的基層治理新路子。一是巡察村居先行，突出巡察“全面體檢”作用，通過巡察村居全面排查問題線索。二是案件查辦緊跟，巡察發(fā)現(xiàn)問題線索及時迅速移交并快速合法有效解決。三是綜合治理兜底，對巡察村居中發(fā)現(xiàn)的問題嚴重、線索集中、群眾反應(yīng)強烈的行政村，由區(qū)委巡察辦提請區(qū)委開展綜合治理，對重點村綜合施策，推動村級政治生態(tài)、社會生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅實保障。

獨創(chuàng)“十步工作法”。在推進巡察村居暨農(nóng)村綜合治理的過程中，淮陽獨創(chuàng)并初步總結(jié)出了“十步工作法”。一是立規(guī)矩，強化制度約束，確保開展農(nóng)村綜合治理工作有章可循、有規(guī)可依、有序推進。二是細分工，做到職責(zé)分明，確保各項任務(wù)按期高效完成。三是開“三會”，全程以案促改，用好典型案例。四是廣宣傳，充分發(fā)動群眾，確保群眾廣泛積極參與。五是突出“打”，查處違紀違法，確保打準打狠、打出聲威、打出實效。六是嚴監(jiān)督，推動作風(fēng)轉(zhuǎn)變，促進基層黨員干部作風(fēng)持續(xù)好轉(zhuǎn)。七是辦實事，解決矛盾問題，提升群眾的獲得感和滿意度。八是助扶貧，注重精準提升，促使治理村脫貧攻堅工作質(zhì)量得到提升。九是強組織，選好賢能班子，著力建立肌體健康的村級組織，夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。十是建機制，著眼長遠長效，推行基層黨建及村級事務(wù)管理等基本制度。

堅持制度創(chuàng)新，建章立制堵漏洞以推進常態(tài)化長效化規(guī)范化

建章立制堵漏洞。針對鄉(xiāng)村治理工作中發(fā)現(xiàn)的小微權(quán)力“任性”等問題，淮陽不斷完善村級事務(wù)管理制度，推行權(quán)力清單化、履職程序化、監(jiān)督科技化、問責(zé)常態(tài)化“微權(quán)四化”廉政體系，讓村級班子在“四議兩公開，兩審一監(jiān)督”制度框架下履職用權(quán)，用制度規(guī)范辦事流程，用制度管控權(quán)力行使，用制度防控工作風(fēng)險。推行“逢六”村務(wù)日制度，即每月農(nóng)歷初六、十六、二十六為全區(qū)“村務(wù)日”，堅持有事談事、民主議事、集中辦事，解決群眾辦事難的問題，激發(fā)黨員群眾的廣泛參與村級事務(wù)的積極性，真正使干部群眾從舊觀念、舊思維、舊機制中轉(zhuǎn)變出來，使農(nóng)村干群有信心、有希望、有盼頭，提升存在感，增強成就感和獲得感。

推行制度保長效。在巡察村居暨綜合治理工作過程中，淮陽不斷強化市縣巡察向村居延伸與基層紀委、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會的協(xié)作聯(lián)動，推行“微權(quán)四化”“四議兩公開、兩審一監(jiān)督”“逢六村務(wù)日”等制度，推行“一約四會”“網(wǎng)格化管理”等制度。通過制度的推行與落實，促使淮陽巡察村居暨農(nóng)村綜合治理工作的積極探索、有效舉措規(guī)范化、常態(tài)化、長效化，使之更好地推行下去，更好地為淮陽推動高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)高效能治理、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、打造高顏值家園創(chuàng)造良好的政治和社會生態(tài)。

成效和啟示

截至2021年5月，淮陽區(qū)已開展治理68個行政村，完成治理問題村66個，共接待來訪群眾9300余人次，排查問題線索3429條，查處違紀違法案件807件，刑事拘留265人，行政處罰115人，黨政紀處分158人，收繳違紀資金867.16萬元，幫助村集體收回資產(chǎn)561.63萬元?；就瓿闪祟A(yù)定的大規(guī)模巡察村居工作目標任務(wù)。通過系統(tǒng)治理，處理了一批違法亂紀干部、打擊了一些涉黑涉惡危害農(nóng)村基層政權(quán)的黑惡勢力，對各類違法亂紀問題形成了強烈震懾；監(jiān)督向基層延伸得到根本貫通，促進了農(nóng)村事務(wù)正常開展；軟弱渙散的基層黨組織得到根本整治，被治理過的村，都建立或配強了新班子；解決了一些農(nóng)村多年來懸而未決的問題，提升了群眾的滿意度。

實踐表明，在脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興有序過渡階段，在縣域治理現(xiàn)代化向市域治理現(xiàn)代化發(fā)展升級階段，淮陽區(qū)委因地制宜、因時制宜，緊扣當(dāng)前淮陽基層治理的階段特點、實際條件、主要矛盾和核心任務(wù)，抓住鄉(xiāng)村基層治理的薄弱環(huán)節(jié)，以解決基層治理中的涉農(nóng)小微權(quán)力腐敗為“小切口”，通過區(qū)委牽頭，促進部門協(xié)同聯(lián)動，通過建強組織，推動治理重心下移，開出橫向打通部門條塊壁壘、縱向打通層級阻隔的“大處方”，大刀闊斧地集中整治了農(nóng)村民生領(lǐng)域損害群眾利益的“大問題”?；搓枌嵺`是堅持問題導(dǎo)向，秉承人民至上，為群眾紓困解難，鞏固農(nóng)村基層組織“強度”與“硬度”，提升鄉(xiāng)村基層治理“精度”與“溫度”的有益探索。

著眼未來，淮陽將面臨鄉(xiāng)村基層治理從“問題導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”，從“管理本位”向“服務(wù)本位”，從“緊扣治亂”向“促進發(fā)展”，從“脫貧攻堅”向“鄉(xiāng)村振興”，從“縣域治理現(xiàn)代化”向“市域治理現(xiàn)代化”的階段性轉(zhuǎn)型發(fā)展；鄉(xiāng)村基層治理所依托的客觀條件、需要解決的主要矛盾也將發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。我們期待，淮陽立足已有基層治理經(jīng)驗，以創(chuàng)新求索、拼搏開拓的精神，為全面推進鄉(xiāng)村振興和加快推進市域社會治理現(xiàn)代化提前謀篇布局，下好“先手棋”，打好“主動仗”，在新發(fā)展階段譜寫出全面推進鄉(xiāng)村振興的淮陽新實踐！

【課題組負責(zé)人：王祎慶

執(zhí)筆：人民智庫高級研究員 石晶，人民智庫研究員王禮鵬、劉明、郭堯】

責(zé)編：蔡圣楠

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