【摘要】在明確房住不炒的住房屬性科學定位的基礎上，習近平總書記將“滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居”作為根本目標，并提出“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點”，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，構(gòu)建“以市場為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障”的住房供應體系。同時，他還提出，以加快推進住房保障體系建設、發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場、促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等一系列重大舉措來支撐新時代的住房制度改革。

【關(guān)鍵詞】習近平 住房制度改革 住有所居

【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

住房是民生之依，人們只有先安居而后才能樂業(yè)。住房問題自古以來就是事關(guān)民生和發(fā)展的重大問題，關(guān)系到千家萬戶的立身之地、安居之所。中國歷來高度重視解決民眾的住房問題。但是，我們在相當長的時間內(nèi)比較重視住房發(fā)展的經(jīng)濟功能，不太重視住房發(fā)展的社會功能；重視發(fā)揮市場配置的作用，忽視政府保障的作用。其后果是，住房市場助推的商品房價格居高不下，人民群眾購買住房的積極性持續(xù)高漲，投資和投機性消費現(xiàn)象較為普遍，住房問題成為牽動億萬人民切身利益的重大問題，亟待新的住房制度改革思路指引。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人民群眾的住房問題，不斷深化住房制度改革、加強住房市場調(diào)控，形成了一系列新理念新思想新觀點，為中國完善住房制度和促進住房市場健康有序發(fā)展明確了方向、提供了遵循。

房住不炒與全體人民住有所居

居住屬性是住房的基本屬性，投資屬性只是住房的派生屬性。離開居住屬性來談住房的投資屬性，或者過于強調(diào)投資屬性而忽視居住屬性，都會對社會產(chǎn)生嚴重的負面效應。中國開展住房市場化、社會化改革以來，曾在相當長的一段時間內(nèi)忽視住房用以居住的社會屬性，過度強調(diào)住房的經(jīng)濟屬性，以至于使之成為資產(chǎn)配置的主要工具。這直接導致了當前住房困難家庭的基本需求尚未得到根本解決、保障性住房總體不足以及住房資源配置不合理不平衡等問題。

面對住房領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分問題，習近平總書記立足國情，深刻分析以往住房制度改革的實踐教訓，在2016年12月14日至16日召開的中央經(jīng)濟工作會議上提出，要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位①，要求回歸住房居住屬性；2016年12月21日，他在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議上進一步指出，要“準確把握住房的居住屬性”。這兩大提法是對新時代住房本質(zhì)屬性的科學定位，明確了住房的居住“本義”和“本位”，要求住房的投資屬性必須從屬和服務于居住屬性。房住不炒的基本定位成為新時代進一步推進住房制度改革的基本遵循和邏輯起點。

“住有所居”是通向“美好生活”的必要條件。習近平總書記就新時代中國住房制度改革提出的根本目標是“滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居”②。這一根本目標的確定，既是以人民為中心的發(fā)展思想特別是以人為本的住房發(fā)展理念的集中體現(xiàn)，也是實現(xiàn)人民群眾居住基本權(quán)利的客觀需要。要正確理解這一目標，關(guān)鍵在于把握好“住有所居”這個核心概念。對于“住有所居”，應作“人人有房住”解，而不是要求“人人有住房”，關(guān)鍵在于滿足人民群眾基本住房需求，確保他們享有適足、體面的居住條件并保護他們的居住權(quán)，而不是強調(diào)他們對住房的產(chǎn)權(quán)占有。也就是說，“購買住房”并非是實現(xiàn)住有所居的唯一途徑，“租賃住房”也和“購買住房”一樣可以成為實現(xiàn)住有所居的基本途徑。這是借鑒國際住房市場發(fā)展經(jīng)驗，并充分考慮中國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征的現(xiàn)實選擇。

新時代住房制度改革的主要任務

為實現(xiàn)“滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居”這個根本目標，習近平總書記還為新時代住房制度改革指明了主要任務，即“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點”，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，構(gòu)建“以市場為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障”的住房供應體系。

首要著力點：滿足新市民住房需求。習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議上指出，住房制度改革首先要“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點”。當前，在中國一些人口凈流入的大中城市里，以新就業(yè)人群和外來務工人員等為代表的新市民人數(shù)多、規(guī)模大，住房困難問題較為突出。如何解決新市民群體的住房困難問題，讓目前還沒有住房的城市常住人口能夠買得起或租得起住房、擁有體面的居住條件，既是新時代中國推動住房制度改革的主要原因，也是住房制度改革的首要著力點?？梢哉f，滿足新市民的基本住房需求已經(jīng)成為中國住房制度改革的急事大事。需要指出的是，新時代以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點來推進住房制度改革，需要擺脫單純就住房領(lǐng)域來討論改革的局限，將新型城鎮(zhèn)化、財政、土地、社會保障、戶籍制度等領(lǐng)域的改革與住房制度改革統(tǒng)籌起來，通盤考慮，協(xié)調(diào)推進，才能真正滿足新市民對于住房的基本需求和期待。

核心任務：建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。這是習近平總書記在黨的十九大報告中提出的，明確了新時代住房制度改革的核心任務。這一核心任務，實際上就是要求按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路，加快完善住房保障和供應體系，建立新型住房制度。“多主體供給”，是新型住房制度在住房供給主體方面的基本要求，就是要打破以房地產(chǎn)企業(yè)為市場單一供應者、為商品房銷售主體的傳統(tǒng)住房供應體系，鼓勵市場供應主體的多元化，同時大力發(fā)展住房租賃市場，允許和引導越來越多的諸如住房租賃企業(yè)、非營利機構(gòu)、農(nóng)村集體組織、機構(gòu)投資者以及個人等新興主體在符合法律法規(guī)的條件下參與到住房供應體系中來。“多渠道保障”，就是要通過金融、土地、財稅、投資、立法等各個層面的改革對住房供應渠道進行多種探索，增強住房保障實現(xiàn)方式的多樣性和靈活性，如支持居民合理自住購房需求，通過發(fā)展貨幣化租賃補貼支持下的租賃住房、因地制宜地發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房等方式豐富公共住房體系，從而真正建立起“高端有市場，中端有支持，低端有保障”的多層次住房供應體系。“租購并舉”，是實現(xiàn)多主體供給、多渠道保障的一個重要思路，也是許多市場經(jīng)濟國家住房制度的常態(tài)。具體來講，租購并舉，就是要以滿足居民多層次的居住需求為出發(fā)點，在限制炒房、支持合理自住購房的同時，從供給側(cè)推動住房市場長效機制建設，打破“重售輕租”的市場結(jié)構(gòu)以及“購”熱“租”弱的需求結(jié)構(gòu)，消除對住房租賃消費的制度性歧視；大力培育和發(fā)展住房租賃特別是長期租賃市場，保護租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益，支持專業(yè)化、機構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展，加快形成供應主體多元、經(jīng)營服務規(guī)范、租賃關(guān)系穩(wěn)定的住房租賃市場體系，為居民營造出可以自由選擇租賃或購買住房的市場環(huán)境。

關(guān)鍵環(huán)節(jié)：構(gòu)建市場配置與政府保障相結(jié)合的住房供應體系。習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議上指明的新時代住房制度改革的第三項主要任務，即構(gòu)建“以市場為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障”的住房供應體系。這是深化新時代住房制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。他的這一重要論述為完善中國住房政策框架指明了方向，厘清了市場配置和政府保障在住房供應體系中的邊界和作用：一方面，堅持市場化改革方向，充分激發(fā)市場活力，主要通過市場的手段滿足居民多層次住房需求；另一方面，強化各級政府住房保障職責，針對因勞動技能不適應、就業(yè)不充分、收入水平低等原因而面臨住房困難的群體“補好位”，為他們提供基本住房保障。

新時代構(gòu)建新型住房供應體系的基本原則是針對不同收入群體分層施策、分類提供。對于低收入住房困難家庭，由政府提供具有福利性的住房來保障其基本住房需求，具體形式包括直接提供公共租賃住房，或者發(fā)放貨幣化租賃補貼支持符合公共租賃住房保障條件的家庭通過住房租賃市場解決住房問題等；對于中等收入家庭特別是收入超出住房保障標準但又難以完全通過市場化渠道解決住房的“夾心層”家庭，政府通過發(fā)展有效的住房租賃市場、政策支持合理自住購房等多種形式來支持其享有基本居住條件；對于高收入家庭，讓其通過健康有序的住房市場解決住房問題，并逐步提升居住品質(zhì)。

實現(xiàn)住有所居的三大民生工程

加快推進住房保障和供應體系建設。這是滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居目標的重要任務，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求。在2015年12月20日至21日中央城市工作會議上，習近平總書記提出，“要深化城鎮(zhèn)住房制度改革”，“繼續(xù)完善住房保障體系”，“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造”，“加快老舊小區(qū)改造”③。準確理解習近平總書記關(guān)于完善住房保障體系的重要思想，應把握好以下幾個基本點：一是政府必須補好市場之缺位，以自身為主為困難群眾提供基本住房保障。二是重點發(fā)展包含廉租住房的公共租賃住房，加快實施各類棚戶區(qū)和危房改造。三是在建設保障性住房和進行棚戶區(qū)改造的過程中，要注意“盡力而為”和“量力而行”相結(jié)合，努力滿足保障對象的基本住房需求。四是完善土地、財政、金融等住房支持政策，探索非營利機構(gòu)參與保障性住房建設運營管理。五是加強保障性住房管理，在準入、使用、退出等方面建立規(guī)范機制，實現(xiàn)公共資源公平善用。

加快發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場。這是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居目標的重要途徑。習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議上指出，加快發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場，關(guān)系到在城市租房居住的農(nóng)民工和高校畢業(yè)生能不能有體面的居住條件，關(guān)系到無房戶今后能不能租得起房，“是實現(xiàn)住有所居的重大民生工程”。對于發(fā)展住房租賃市場，習近平總書記特別強調(diào)市場主體的培育，在多個場合提出，要“鼓勵自然人和各類機構(gòu)投資者”成為住房租賃市場的房源提供者，“鼓勵發(fā)展以住房租賃為主營業(yè)務的專業(yè)化企業(yè)”，“支持機構(gòu)化、規(guī)?；赓U企業(yè)發(fā)展”。當前，中國住房租賃市場以中介租賃和個人出租為主，租賃為主的大規(guī)模開發(fā)項目很少，缺乏專業(yè)化的住房租賃機構(gòu)經(jīng)營者。發(fā)展住房租賃市場，除了要繼續(xù)發(fā)展中介租賃業(yè)務、支持和規(guī)范個人出租住房外，還需要通過政策扶持，培育和發(fā)展專業(yè)化住房租賃企業(yè)、鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、規(guī)范住房租賃中介機構(gòu)等開展新建住房租賃業(yè)務。

發(fā)展住房租賃市場，也應按照習近平總書記提出的“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點”。當前，中國城鎮(zhèn)租賃住房最主要的需求者就是以新就業(yè)人群、外來務工人員等為代表的新市民群體。這是因為，相當一部分外來務工人員的家庭財富積累還相對薄弱，新市民的住房支付能力與真正實現(xiàn)購房需求之間仍有一定差距，多數(shù)新市民依賴住房租賃市場來滿足其基本居住需求。隨著中國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，規(guī)模龐大的新市民群體帶來的住房租賃需求規(guī)模巨大，對住房租賃市場有效供給提出了更高要求。同時，由于相當部分新市民群體處于家庭化流動狀態(tài)，其租賃需求也由以往的單身住房為主向核心家庭住房需求為主轉(zhuǎn)變，這也對租賃住房的房屋質(zhì)量、功能適用性、居住私密性等提出了更高要求。

除此之外，還需要加強立法，加快規(guī)范住房租賃市場。習近平總書記提出，“要加快住房租賃市場立法”，發(fā)展長期租賃，“保護租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益”④。長期以來，中國住房租賃法律制度不太健全，缺乏成熟的契約精神和法律規(guī)則約束，致使租賃關(guān)系不穩(wěn)定、市場秩序不規(guī)范，隨意攆租客、提租金的行為比較普遍。在這種情況下，作為其他國家和地區(qū)解決住房需求主要方式之一的住房租賃，在中國卻成為城鎮(zhèn)居民“過渡”“無奈”和“最后”的選項。因此，中國需要加快住房租賃市場立法，盡快形成市場規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)制度體系，維護住房租賃關(guān)系的穩(wěn)定并確保租賃利益相關(guān)方的合法權(quán)益得到有效保護。

促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。房地產(chǎn)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動力強，是經(jīng)濟發(fā)展的基礎性、先導性、支柱性產(chǎn)業(yè)之一，在整個國民經(jīng)濟中的地位和作用十分重要。習近平總書記特別強調(diào)，推進住房制度改革，必須促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。他關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的總體思路，可以概括為：堅持房住不炒的定位，綜合運用金融、財稅、土地、市場監(jiān)管等手段，加快形成“符合國情、適應市場規(guī)律”“短期和長期相結(jié)合”的長效機制和基礎性制度安排，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。具體來講，體現(xiàn)在以下兩點：

一是堅決遏制投機性炒房、抑制房地產(chǎn)泡沫。這一點從習近平總書記關(guān)于“房子是用來住的、不是用來炒的”的住房屬性定位中就可以看出。較為普遍的投機性炒房是助推房價上漲、催生房地產(chǎn)泡沫的重要因素之一，如果不加控制，極易擾亂住房市場秩序甚至積累系統(tǒng)性金融風險。堅決遏制投機性炒房、抑制房地產(chǎn)泡沫，是實現(xiàn)住房市場平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎條件，也是實現(xiàn)住有所居的重大民生工程。當然，遏制投機性炒房、抑制房地產(chǎn)泡沫，也要堅決守住兩個“底線”，即“避免‘誤傷’居民的合理自住購房需求”以及“防止住房市場出現(xiàn)大起大落”。

二是綜合運用多種手段，加快形成長效機制和基礎性制度安排。在當前中國住房市場調(diào)控中，實施限購、限貸、限價、限售乃至限離（離婚）等一系列“限”字當頭、偏行政化色彩的調(diào)控措施，雖屬必要但卻不屬于長效機制和基礎性制度安排。促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，根本上還是要靠“構(gòu)建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”“編制城市住房發(fā)展規(guī)劃”“完善住房用地供應制度”“實行差別化的住房稅收、信貸、土地供應政策”“依法規(guī)范市場秩序、加強市場監(jiān)管”以及“建立以土地為基礎的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”“推進全國住房信息聯(lián)網(wǎng)及部門信息共享”等一系列組合拳，形成長效機制和基礎性制度安排。

住房問題，牽扯面廣，是一項復雜艱巨的系統(tǒng)工程。在謀劃住房制度改革的過程中，還需要厘清幾對基本關(guān)系。習近平總書記指出，“加快推進住房保障和供應體系建設，要處理好政府提供公共服務和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系”⑤。其中，在住房保障和供應領(lǐng)域，政府提供公共服務目的在于當市場化手段“失靈”時“補好位”，為低收入住房困難群眾提供基本保障。新時代，我們既要重視發(fā)揮好住房發(fā)展特別是住房市場發(fā)展對于經(jīng)濟增長的拉動作用，也應重視住房的社會功能，充分借助住房發(fā)展?jié)M足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居。在推進住房保障和供應體系建設時，既要以人民為中心，充分考慮人民群眾對于更舒適的居住條件的期盼和需求，并盡最大可能不斷提升住有所居的實現(xiàn)水平，也要客觀衡量資源和能力約束，科學確定實現(xiàn)住有所居的方式和步驟。在推進住房保障體系建設的過程中，要把握好住房保障的度，牢牢盯住“兜底線、?；尽⒋俟?rdquo;這一基本原則，防止超越經(jīng)濟社會發(fā)展水平的過度保障損害保障對象通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的積極性。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授）

【注：本文系2019年馬克思主義理論研究和建設工程重大項目暨國家社科基金重大項目“習近平總書記關(guān)于民生系列重要論述研究”（項目編號：2019MZD016）階段性成果】

【注釋】

①《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第367頁。

②《在十八屆中央政治局第十次集體學習時的講話》，《人民日報》，2013年10月31日。

③中共中央黨史和文獻研究院：《十八大以來重要文獻選編》（下），北京：中央文獻出版社，2018年，第89頁。

④《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行 習近平李克強作重要講話》，《人民日報》，2017年12月21日。

⑤中共中央文獻研究室：《習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》,北京：中央文獻出版社，2014年，第95頁。

責編/張忠華 美編/陳媛媛

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