摘 要:基層青年干部是基層各項(xiàng)工作的生力軍，為進(jìn)一步發(fā)揮基層青年干部的關(guān)鍵作用，必須將解決基層青年干部的工作壓力異化難題納入基層的整體性治理工作中。為此，應(yīng)在正確把握基層青年干部工作壓力異化的復(fù)雜性及其治理的整體性基礎(chǔ)上，通過完善基層治理法律法規(guī)體系、優(yōu)化基層權(quán)責(zé)關(guān)系、擴(kuò)編增人、改進(jìn)基層考核評(píng)價(jià)以及改善職業(yè)發(fā)展通道這五個(gè)方面，進(jìn)行系統(tǒng)的制度化治理。

關(guān)鍵詞:基層青年干部 工作壓力 異化 整體性治理 制度化治理

【中圖分類號(hào)】C962 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

正如習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中所指出的，“一百年來，在中國共產(chǎn)黨的旗幟下，一代代中國青年把青春奮斗融入黨和人民事業(yè)，成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的先鋒力量”，基層青年干部是基層各項(xiàng)工作的生力軍，是基層青年人才的關(guān)鍵少數(shù)。為進(jìn)一步發(fā)揮基層青年干部的關(guān)鍵作用，實(shí)現(xiàn)基層青年干部“不負(fù)時(shí)代，不負(fù)韶華，不負(fù)黨和人民的殷切期望”的光榮使命，必須清除影響其關(guān)鍵作用發(fā)揮的主要障礙。

結(jié)合筆者相隔十年對(duì)某省十個(gè)地級(jí)市的兩次基層調(diào)研可見，基層青年干部難以有效遏制工作壓力異化是其面臨的主要障礙。而基層青年干部工作壓力的異化，又是基層治理的整體性問題，所以，必須采取系統(tǒng)的、整體性的制度化治理，將工作壓力維持在正常的激勵(lì)功能范圍之內(nèi)，在表層解決基層青年干部日常工作、個(gè)人成長、工作-家庭平衡等具體困局，從深層解決基層治理中的若干重點(diǎn)難點(diǎn)問題，最大程度地激發(fā)基層青年干部的工作動(dòng)力和創(chuàng)造活力，充分發(fā)揮出其在基層治理等各項(xiàng)事業(yè)中應(yīng)有的關(guān)鍵作用。

正確把握基層青年干部工作壓力異化的復(fù)雜性及其治理的整體性

將工作壓力區(qū)分為正常的工作壓力與異化的工作壓力

據(jù)相關(guān)壓力理論和管理實(shí)踐表明，正常的工作壓力能起到良好的激勵(lì)作用，即“壓力變動(dòng)力”，但異化了的工作壓力不僅起不到這種作用，反而成為一種負(fù)擔(dān)，危害極大。所謂異化的工作壓力或工作壓力的異化，是指那些大大超出基層崗位職責(zé)要求，使基層青年干部在一段時(shí)期內(nèi)超負(fù)荷工作的壓力。這是一種負(fù)向的壓力，挫傷了基層青年干部的工作積極性，誘發(fā)普遍的不滿、反感、疾患以及各種慢作為、不作為、亂作為乃至違規(guī)違法行為。換言之，超出一定限度后，工作壓力就由潛在的動(dòng)力異化成為畸形的負(fù)擔(dān)。如在筆者授課的案例分析課上，MPA學(xué)生相互比較加入微信工作群的數(shù)量，最多的同學(xué)加入了近100個(gè)工作群，每天回復(fù)“收到”二字就多達(dá)幾十次。

工作壓力異化是相對(duì)于工作崗位職責(zé)要求而言的

這意味著崗位職責(zé)要求必須是科學(xué)合理的。但問題在于，一方面，當(dāng)把管理分為平時(shí)常態(tài)管理和應(yīng)急處突戰(zhàn)時(shí)管理后，僅就常態(tài)管理而言，基層仍是人數(shù)少、任務(wù)多，“一人多職、一人多能”現(xiàn)象普遍存在，基層青年干部壓力很大。另一方面，拋開干部分類管理、職位管理等不談，就多數(shù)基層青年干部能力來說，如果一段時(shí)間內(nèi)難以應(yīng)對(duì)工作壓力，那么這樣的工作壓力就可能屬于工作壓力異化。如相隔十年調(diào)研，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制仍是“只減不加”，但事務(wù)“只增不減”，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)多達(dá)150多項(xiàng)，編制清單后仍有近120余項(xiàng)；有副鎮(zhèn)長形容自己六份責(zé)任（兼職）、疲于奔命、“一團(tuán)亂麻”，這樣的工作壓力極易異化。

工作壓力異化的原因復(fù)雜多維

調(diào)研中，基層同志幾乎都談到待遇低、晉升難、任務(wù)多、瑣碎糾紛多、權(quán)小責(zé)大是主因。深入分析可見，這既源于體制如“壓力型體制”，也來自治理方式如“目標(biāo)治理”，還與基層的編制人手有限、權(quán)責(zé)不匹配、干部職業(yè)發(fā)展困境及績效考核不合理等密切相關(guān)。這說明基層青年干部工作壓力異化的形成是個(gè)長期的過程，原因是復(fù)雜多維的。

工作壓力異化治理應(yīng)是與基層治理共進(jìn)的整體性制度化治理

近幾年來，黨中央對(duì)基層負(fù)擔(dān)過重問題高度重視并出臺(tái)了若干黨內(nèi)法規(guī)，各地也制定了有關(guān)文件，積極探索治理方案。浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”等先進(jìn)改革聞名全國，工作壓力異化治理取得了一定成效，但同時(shí)也應(yīng)注意到，該成效與預(yù)期相差較大，基層青年干部工作壓力異化的趨勢(shì)并未得到明顯遏制。加上抗擊新冠肺炎疫情等應(yīng)急處突管理，許多地方變化不大。這源于未能將工作壓力異化治理視為基層治理的整體性問題。因此，必須將基層青年干部工作壓力異化治理作為基層治理整體的一部分，并作為其中的關(guān)鍵性一環(huán)，進(jìn)行系統(tǒng)的制度化治理。

系統(tǒng)實(shí)施基層青年干部工作壓力異化的制度化治理

由上可知，對(duì)基層青年干部工作壓力異化實(shí)施一般的、局部的對(duì)策，不僅效果不彰，反而會(huì)錯(cuò)失良機(jī)、積重難返，因此，可采取如下系統(tǒng)的制度化治理對(duì)策。

完善基層治理法律法規(guī)體系

我國雖已初步構(gòu)建了基層治理法律法規(guī)體系，但與基層治理的進(jìn)程和基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)相比，仍不夠全面、細(xì)致。健全的基層治理法律法規(guī)體系不僅能為基層青年干部工作壓力異化進(jìn)行制度化治理，提供有關(guān)基層組織的職能權(quán)責(zé)、管理的體制機(jī)制、放權(quán)賦權(quán)、考核評(píng)比、工作標(biāo)準(zhǔn)等基本規(guī)范，為基層青年干部日常工作提供遵循和保障，也是基層依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的必然要求，更是推進(jìn)基層治理法治化以及構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系的基礎(chǔ)。

為此，一是要加快修訂城市居民委員會(huì)組織法、村民委員會(huì)組織法；二是各地在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例、街道辦事處條例的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快完善并進(jìn)一步制定國家層面的相應(yīng)條例；三是各地在總結(jié)社區(qū)服務(wù)相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，盡快予以完善，并進(jìn)一步制定國家層面的社區(qū)服務(wù)條例。

優(yōu)化基層權(quán)責(zé)關(guān)系

這主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上一級(jí)政府、街道與政府職能部門、城鄉(xiāng)社區(qū)與街鎮(zhèn)之間三個(gè)方面。在完善基層治理法律法規(guī)體系的同時(shí)，可進(jìn)一步圍繞這三個(gè)方面的權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)現(xiàn)有“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”進(jìn)一步優(yōu)化，以制度詳細(xì)確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上級(jí)政府、街道與政府職能部門、城鄉(xiāng)社區(qū)與街鎮(zhèn)各自的權(quán)力和責(zé)任，并將權(quán)力、責(zé)任及其匹配真正落地。調(diào)研中，不少街鎮(zhèn)、社區(qū)“兩委”負(fù)責(zé)同志都對(duì)此極其重視。需要說明的是，“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”同等重要，前者在于優(yōu)化體制內(nèi)部上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，后者在于確認(rèn)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的具體主體、實(shí)施方式等。基層權(quán)責(zé)關(guān)系的優(yōu)化，既為基層青年干部日常工作提供了完整且細(xì)致的規(guī)范和保障，也是推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化的客觀需要之一。

擴(kuò)編增人

人與事是相對(duì)應(yīng)的，基層要應(yīng)對(duì)持續(xù)增加的各種工作事項(xiàng)和臨時(shí)性任務(wù)，但由于編制少，還得應(yīng)對(duì)上級(jí)的“借調(diào)”，人職無法實(shí)現(xiàn)有效匹配。在這種背景下，基層單位會(huì)采取以下幾種解決方案，一是給現(xiàn)有人員增加工作量，年輕干部“首當(dāng)其沖”；二是工作數(shù)量、質(zhì)量被打折扣，不作為、亂作為等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)；三是不斷增加外聘“編外人員”，在調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制人員與外聘人員的比例一般都在1:1之上，有的高達(dá)1:3，除行政和事業(yè)編外，還有七八種用人方式，直接導(dǎo)致青年人才“引不來”、現(xiàn)有人才“留不住”。

為此，在完善基層治理法律法規(guī)體系、優(yōu)化基層權(quán)責(zé)關(guān)系的同時(shí)，要著力實(shí)現(xiàn)合理的人職配置，形成合理的工作壓力：一是賦予基層一定的編制人事權(quán)，大幅壓縮縣級(jí)機(jī)構(gòu)及其編制，從上而下跨層級(jí)調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制，實(shí)事求是充實(shí)街鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和編制；二是優(yōu)化設(shè)置社區(qū)工作人員數(shù)量比例。社區(qū)專職工作者的配置比例各地不同，多按300戶、400戶或300-500戶配置1人，對(duì)此，應(yīng)在對(duì)社區(qū)專職工作者進(jìn)行工作分析、工作評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)核定其工作量及任職資格要求，結(jié)合抗擊疫情、抗洪救災(zāi)等應(yīng)急管理要求，統(tǒng)籌專職工作者及網(wǎng)格員、公益崗人員等，實(shí)事求是設(shè)置該比例。

改進(jìn)基層考核評(píng)價(jià)

對(duì)于基層工作來說，縣級(jí)以上職能部門及其各種項(xiàng)目辦，一是通過垂直管理將任務(wù)“下沉”到基層，二是通過任務(wù)的“屬地化”管理把任務(wù)實(shí)施責(zé)任“下放”到基層，繼而進(jìn)行從上到下的各種檢查考核評(píng)比，新冠肺炎疫情之前，有的鎮(zhèn)街最多一年“迎接”100 至 150 次檢查考核評(píng)比，而檢查中發(fā)現(xiàn)的任何問題，基層政府首先被追責(zé)?；鶎诱俏覈v向最末一級(jí)的績效責(zé)任單位，接受上級(jí)績效監(jiān)控和考核，屬于正常的績效管理，但這是以遵循科學(xué)流程為前提的，否則帶給基層和基層青年干部的自然是異化的工作壓力。

為此，一要從源頭上改進(jìn)。就現(xiàn)行對(duì)基層的所有考核、督查、檢查等項(xiàng)目進(jìn)行匯總、清查，建立基于基層權(quán)責(zé)事項(xiàng)基礎(chǔ)上的考核評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建合理的考核壓力。

二是從考核評(píng)價(jià)的數(shù)量和頻次上改進(jìn)。從中央到縣級(jí)的職能部門必須從減輕基層壓力負(fù)擔(dān)的角度，統(tǒng)籌下一年度對(duì)基層的督查檢查考核，并實(shí)施清單管理，嚴(yán)格控制督查檢查考核的總量和頻次，提倡綜合考核，清理規(guī)范工作臺(tái)賬、報(bào)表以及“一票否決”、簽訂責(zé)任狀、創(chuàng)建示范等項(xiàng)目，保持正常的考核壓力。

三是從發(fā)揮考核正向激勵(lì)作用上改進(jìn)。樹立重實(shí)干重實(shí)績的導(dǎo)向，激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為，對(duì)政治堅(jiān)定、奮發(fā)有為的干部要褒獎(jiǎng)和鼓勵(lì)，做好容錯(cuò)糾錯(cuò)工作，對(duì)各種告狀信、檢舉信，經(jīng)核實(shí)有問題的要依紀(jì)依法處理，沒問題的要及時(shí)澄清、公開正名，對(duì)誣告陷害的要嚴(yán)肅追究責(zé)任，以考核推動(dòng)勇于擔(dān)當(dāng)作為、敢于抵制歪風(fēng)邪氣的基層政治生態(tài)建設(shè)，保護(hù)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，形成正向的工作壓力。

改善職業(yè)發(fā)展通道

在調(diào)研時(shí)，不少基層同志認(rèn)為，包括街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人在內(nèi)的很多基層職位都是“雞肋”，活多事煩、責(zé)任重大，整天擔(dān)驚受怕，但晉升又難、待遇太差，職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)少、“天花板”低，職務(wù)職級(jí)晉升的規(guī)則和程序不利于基層，基層工作經(jīng)驗(yàn)在選拔任用中權(quán)重不足，從而產(chǎn)生很大的“壓迫感”。MPA課堂討論中，不少同學(xué)認(rèn)為近兩年實(shí)施的“雙職并行”制度具有一定成效，但不可高估，“與我們的期望相差較遠(yuǎn)”。

為此，一是對(duì)街鎮(zhèn)居村所有基層干部來說，要像重視縣委書記那樣重視街鎮(zhèn)書記、重視基層干部特別是基層青年干部，并給予其相應(yīng)的職業(yè)發(fā)展激勵(lì)和物質(zhì)精神獎(jiǎng)勵(lì)，在全社會(huì)形成尊重基層干部的氛圍；切實(shí)加大對(duì)包括青年干部在內(nèi)的基層干部的選拔任用力度，把實(shí)實(shí)在在而非形式主義的基層工作經(jīng)驗(yàn)作為選拔任用的“硬杠杠”，如有的地方明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時(shí)每個(gè)縣區(qū)至少要有一名符合條件的優(yōu)秀村黨支部書記進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，這值得借鑒并加大力度全面推廣。

二是對(duì)街鎮(zhèn)干部來說，繼續(xù)推進(jìn)“雙職并行”制度，加大基層的編制和職數(shù)，同時(shí)對(duì)“雙職并行”施行情況進(jìn)行評(píng)估、完善，進(jìn)一步發(fā)揮其重要作用；在落實(shí)現(xiàn)行待遇的基礎(chǔ)上，加大街鎮(zhèn)干部的工作待遇、權(quán)利保障，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的工作補(bǔ)貼。

三是對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)工作者來說，除了對(duì)社區(qū)“兩委”專職成員有簡單的管理辦法外，其他的管理體系正在初建，因此，應(yīng)盡快建立健全針對(duì)社區(qū)專職工作者的管理體系。如對(duì)多數(shù)社區(qū)專職工作者來說，青年是主體，但他們的身份定位、職位體系、獎(jiǎng)懲退出、工資福利等問題相對(duì)不明確，這實(shí)際上使得他們的職業(yè)發(fā)展處于不確定狀態(tài)，內(nèi)心很“不安”。調(diào)研中，可以明顯感到他們的職業(yè)認(rèn)同感、工作積極性、工作滿意度等都不高，因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將網(wǎng)格員納入社區(qū)專職工作者一體管理，與街鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員并列，并參照街或鎮(zhèn)事業(yè)編制，制定社區(qū)專職工作者管理規(guī)范，確定他們的身份關(guān)系，設(shè)置科學(xué)的職位、職級(jí)體系及其晉升的資格條件，建立合理的薪酬體系、獎(jiǎng)懲機(jī)制、退出機(jī)制等，建立完善的職業(yè)發(fā)展體系。

準(zhǔn)確把握基層青年干部工作壓力異化整體性制度化治理的深刻價(jià)值

基層青年干部工作壓力異化的整體性制度化治理既不是單純消除工作壓力，也不是一般意義上對(duì)工作壓力的管理，而是盡可能消除工作壓力異化的根源，使工作壓力保持在正常的范圍之內(nèi)，目的在于推進(jìn)基層青年干部的工作與家庭生活的平衡，以及實(shí)現(xiàn)基層治理人才招錄、選拔、培養(yǎng)和使用的良性循環(huán)。

基層青年干部工作壓力異化制度化治理的過程也是基層治理體系逐步走向現(xiàn)代化的過程，二者是同步的。反過來講，脫離基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)、脫離整體性的制度化治理，無論是對(duì)基層青年干部工作壓力異化的治理，還是對(duì)基層青年干部其他問題的治理都是舍本逐末的。一個(gè)法律完備、職責(zé)明晰、資源匹配合理和職業(yè)發(fā)展體系完善的基層青年干部工作壓力異化制度化治理體系，既是基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)容，也是基層治理現(xiàn)代化之果。這也正是對(duì)基層青年干部工作壓力異化實(shí)施整體性制度化治理的深層價(jià)值所在。

【本文作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授，山東大學(xué)人才戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展研究中心主任】

參考文獻(xiàn)

[1]習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月2日。

[2]趙秀玲：《基層干部為什么這么忙這么累》，《人民論壇》，2019年第5期。

責(zé)編：臧雪文

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。