【摘要】我國基層社會治理是一種政黨引領(lǐng)型的治理模式，該模式通過理念、結(jié)構(gòu)、平臺、功能及機制多個方面的引領(lǐng)，以實現(xiàn)多元主體共治的格局。在黨建引領(lǐng)城市基層治理體系中，還一定程度上存在引領(lǐng)理念缺乏共識、引領(lǐng)結(jié)構(gòu)不平衡、引領(lǐng)平臺重復(fù)建設(shè)、引領(lǐng)功能脫節(jié)、引領(lǐng)機制缺乏制度規(guī)范等問題。為此，需要從凝聚共識、平衡結(jié)構(gòu)、厘清定位、夯實功能、機制制度化等方面推動黨建引領(lǐng)城市基層治理體系的完善。

【關(guān)鍵詞】黨建 城市基層治理 多元主體 共治 【中圖分類號】D26 【文獻標(biāo)識碼】A

城市基層治理主體包括執(zhí)政黨、政府、社會及市場，其中，執(zhí)政黨是多元共治體系中的領(lǐng)導(dǎo)者和主導(dǎo)力量。在城市基層治理體系中，突出的黨的領(lǐng)導(dǎo)是保證共治制度優(yōu)勢得以發(fā)揮的基本要求。習(xí)近平總書記指出：“要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線。”黨的十九大更是確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府負(fù)責(zé)及多元主體共同參與的基層社會治理體制。通過黨建引領(lǐng)城市基層治理是必要的，但也存在一定的困境，需要不斷推進其路徑的完善。

我國基層社會治理是一種政黨引領(lǐng)型的治理模式

城市基層治理體系的多元化是中外基層治理的共同特征。這種多元化治理體系中既包括正式的政府治理機制，也包括各種非正式的治理機制。在這種多元體系之下，各類組織均可以憑借著這些多元化的治理機制獲得參與權(quán)，進而實現(xiàn)各自的訴求。在治理體系下，因為參與者眾多，主體參與的界限及各自的權(quán)責(zé)存在交叉甚至是模糊化。國外城市基層治理的理論及實踐帶有更多社會中心主義色彩，政府及政黨的參與度比較有限，在很多時候難以平衡各類社會主體參與的邊界。

在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，也是社會治理的核心主導(dǎo)者。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢。在這種背景下，城市基層治理應(yīng)當(dāng)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的組織型治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)并不是西方國家城市基層治理的社會中心主義結(jié)構(gòu)，而是一種“一核多元”的結(jié)構(gòu)。在領(lǐng)導(dǎo)組織型治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，所有主體的參與權(quán)及活動方式，以及這些主體所扮演的角色均需要通過結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)調(diào)來實現(xiàn)。

通過黨建引領(lǐng)城市基層社會治理，體現(xiàn)了政黨引領(lǐng)型社會治理模式的特色，執(zhí)政黨在此扮演領(lǐng)導(dǎo)、核心角色，政府部門是治理的責(zé)任者，社會組織和其他組織是治理的參與者。以政黨引領(lǐng)型治理的視角而言，執(zhí)政黨在城市基層治理中承擔(dān)“元治理”的角色，是其他參與者參與城市基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，其在治理過程中發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，將多元主體參與后形成的權(quán)責(zé)模糊及治理碎片化問題進行整合，進而實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的共建、共治及共享治理共同體。

當(dāng)前黨建引領(lǐng)城市基層治理還存在一定現(xiàn)實困境

引領(lǐng)理念存在共識凝聚困難。以黨建來引領(lǐng)城市基層治理，就是要將黨的社會治理、執(zhí)政等理念與社會、市場等主體的理念進行融合，進而達成治理的基本共識。然而，當(dāng)前我國城市基層社會正處于轉(zhuǎn)型時期，治理結(jié)構(gòu)較為碎片化，社會關(guān)系較為陌生化，社會個體基本上是處于匿名化生存狀態(tài)，人與人之間的彼此聯(lián)系并不緊密。在原子化、陌生化的社會環(huán)境中，凝聚治理價值的共識并不健全，執(zhí)政黨的主流價值與其他主體價值理念之間的張力依然存在，甚至存在一定矛盾和沖突。面對城市基層社會價值理念及社會結(jié)構(gòu)的碎片化，在黨建引領(lǐng)過程中，如何將執(zhí)政黨的主流價值與其他主體價值理念進行融合，以適應(yīng)現(xiàn)代社會治理的要求，并能夠發(fā)揮共識凝聚的作用是值得重視的問題。

引領(lǐng)結(jié)構(gòu)上存在黨政與社會力量失衡問題。城市基層治理是一種“一核多元”的治理格局。在這個格局當(dāng)中，黨是領(lǐng)導(dǎo)者和核心力量。發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并不是要打造一個計劃時代的執(zhí)政黨完全主導(dǎo)的治理共同體，黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用不能包辦一切，也不宜直接干預(yù)基層自治，而是要發(fā)揮其政治和組織優(yōu)勢，以自上而下的方式來推動城市基層治理多元化格局的形成。在當(dāng)下黨建引領(lǐng)結(jié)構(gòu)中，黨政力量與社會力量存在一定失衡，社會、市場力量參與城市基層社會治理的參與度和參與積極性不高。

引領(lǐng)平臺方面存在重復(fù)建設(shè)問題。為了在城市基層社會治理過程中提升黨組織的覆蓋率以及強化黨建工作的深入開展，各地黨組織機構(gòu)在引領(lǐng)平臺建設(shè)方面構(gòu)建多種線上、線下黨建平臺。這些引領(lǐng)平臺在很大程度上提高了黨組織的覆蓋率，也推進了基層黨建形式的多樣化。但同時因缺少統(tǒng)一規(guī)劃和引導(dǎo)，不少平臺存在重復(fù)建設(shè)問題，各類平臺之間存在機構(gòu)、人員、組織之間的重疊。此外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了不少在線黨建平臺，如云黨建、智慧黨建等，這些線上平臺同樣存在功能劃分、程序運行等方面的重合交叉問題，降低了黨建引領(lǐng)城市基層治理的效果。

引領(lǐng)功能方面存在黨建與治理脫節(jié)的現(xiàn)象。當(dāng)前，盡管通過黨建引領(lǐng)城市基層治理，能夠為基層治理提供人財物等資源支持及合法性支撐，但黨建業(yè)務(wù)與治理業(yè)務(wù)存在一定脫節(jié)現(xiàn)象，兩者的嵌入度有限，弱化了黨建引領(lǐng)的實效。一方面，黨建與治理脫節(jié)表現(xiàn)為“兩張皮”現(xiàn)象。黨建引領(lǐng)功能難以與城市基層治理尋求有效的契合點，兩者的對接度不高，加上黨建引領(lǐng)的功能定位不準(zhǔn)，推進各個主體之間的協(xié)同方式也較為單一，實際上形成了黨建與治理脫節(jié)現(xiàn)象，影響了引領(lǐng)作用的發(fā)揮。另一方面，兩者的脫節(jié)還使黨組織對“兩新”組織難以發(fā)揮實質(zhì)性引領(lǐng)作用，不能很好帶動這些組織參與城市基層治理。

引領(lǐng)機制方面缺乏制度化規(guī)范。引領(lǐng)機制的制度化是確保黨建引領(lǐng)城市基層治理機制制度化的基礎(chǔ)，在引領(lǐng)機制制度化的框架下，能夠強化黨建引領(lǐng)城市治理的制度建設(shè)，并能夠為黨建引領(lǐng)城市基層治理奠定規(guī)范框架。然而，實踐中的引領(lǐng)機制建設(shè)還存在一定不足，并沒有納入到常規(guī)制度建設(shè)體系之中，引領(lǐng)機制缺乏制度規(guī)范。正是因為引領(lǐng)機制制度規(guī)范化不足，使得制度規(guī)范之外的關(guān)系比較復(fù)雜，進而使得不少合乎規(guī)范的社會組織無法發(fā)揮其在治理中的作用，而不合乎規(guī)范的社會組織因為難以獲得身份認(rèn)同而失去了參與治理的機會。

黨建引領(lǐng)城市基層治理的優(yōu)化路徑

明確引領(lǐng)理念，凝聚治理共識。在城市基層治理過程中會涉及到不同主體的多重價值理念，黨建引領(lǐng)就是要將這些多重價值理念的分歧縮減到最小，從而起到明確治理方向及凝聚共識的作用。就方向把控而言，要通過黨建引領(lǐng)來推進城市基層治理的社會主義方向，將社會主義核心價值觀塑造為城市基層治理的主體理念。在黨建引領(lǐng)城市基層治理進程中，各級各類黨組織要以推動社會主義核心價值觀傳播為核心，將其打造成為城市基層治理的應(yīng)然價值觀。就凝聚治理共識而言，黨建引領(lǐng)的作用就是要將各個治理主體的偏好進行凝聚，形成共識的最大公約數(shù)。在黨建引領(lǐng)城市基層治理過程中，要貫徹人民至上的理念，以人民的需求為中心，推動各個主體在交流和溝通中凝聚偏好，構(gòu)成各個主體均認(rèn)可的價值共識。

平衡引領(lǐng)結(jié)構(gòu)，推進城市基層治理均衡化。黨建引領(lǐng)城市基層治理并不是讓各級黨組織完全主導(dǎo)，而是在當(dāng)前社會組織力量薄弱的情況下，以黨建的引領(lǐng)來帶動社會、市場等力量的成長，最終形成多元共治的協(xié)同局面。這種協(xié)同局面就是黨組織要發(fā)揮核心作用，政府部門發(fā)揮負(fù)責(zé)作用，社會組織、市場力量發(fā)揮參與作用。要實現(xiàn)此種格局，就需要各級黨組織以黨建為依托，自上而下向社會、市場力量賦權(quán)增能，推動其快速成長，培育各級社會組織、市場力量的參與能力。一方面，通過黨建引領(lǐng)來強化賦能作用，為社會、市場力量成長打下基礎(chǔ)。在賦能過程中，為社會、市場力量參與城市基層治理提供規(guī)范。另一方面，以黨建引領(lǐng)強化賦能作用，提升城市基層治理的自主性，建立民主參與、監(jiān)管管理的參與體系，提升社會、市場等力量的治理能力。

強化引領(lǐng)平臺功能，厘清各類平臺定位。一方面，要按照各類平臺功能互補的要求，厘清各自的定位，打造一個功能相互支撐的平臺體系。針對黨建聯(lián)席會議、社區(qū)委員會等共治類平臺，要明確其各自的職責(zé)與功能。針對居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社會經(jīng)濟組織等平臺，以黨建引領(lǐng)發(fā)揮它們參與城市基層治理的積極性，激發(fā)平臺自治功能，提升其自治能力。另一方面，厘清線上、線下平臺的定位及功能區(qū)分，形成兩者互補的功能框架，要厘清這兩類平臺的功能及職責(zé)范圍，明確各自的優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補體系，進而避免兩者之間的功能重合及資源浪費。

夯實引領(lǐng)功能，推進黨建與城市基層治理的深度融合。在引領(lǐng)功能上，黨建功能要與城市基層治理功能融合，使得黨建能夠成為推進城市治理的推動者。首先，要明確“黨建+治理問題”的導(dǎo)向作用，在黨建引領(lǐng)中，要聚焦民眾亟待解決的現(xiàn)實問題，以城市基層治理的特點和規(guī)律為依憑，通過黨建引領(lǐng)來實現(xiàn)政府、自治組織的關(guān)系重構(gòu)，塑造公眾利益為先的格局，進而推進多元主體共治功能的發(fā)揮。其次，要以“黨建+人民主體性”為利益歸依，在這個過程中，要充分發(fā)揮各類黨組織的政治和組織優(yōu)勢，提升民眾參與的意識和積極性，為每個社會個體的參與提供條件，并使之在城市基層治理體系中找到自身位置，最終使得黨建成為連接民眾和城市基層治理體系的重要載體。最后，要以“黨建+共治體系”為框架，發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)功能，將政府、社會、市場、民眾等力量統(tǒng)合起來，形成治理的協(xié)同效應(yīng)，從而塑造更大層次上的共治共建共享格局。

強化引領(lǐng)機制建設(shè)，構(gòu)建城市基層治理制度化規(guī)范。以黨建來引領(lǐng)城市基層治理必須要有暢通的機制，以良好的制度規(guī)范來保證多元主體的參與性。這些規(guī)范涉及到多個方面，如規(guī)則層面，有法律、政策、道德、民約或公約等；觀念層面，有主流意識形態(tài)、吸納機制等；具體機制層面，有協(xié)商機制、調(diào)解機制、購買服務(wù)機制等。從城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升的角度看，引領(lǐng)機制建設(shè)的制度規(guī)范應(yīng)該從以下幾個方面推進：一是建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)、多元主體共同參與的共治規(guī)范。要強化規(guī)則構(gòu)建，厘清居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等不同主體的職責(zé)范圍，以相關(guān)制度建設(shè)為依據(jù)調(diào)動民眾參與積極性，構(gòu)建多元主體參與的機制規(guī)范。二是構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層主體自主參與的自治規(guī)范。要在相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，細化居委會的相關(guān)職能，保障其法律地位，構(gòu)建行使自治權(quán)的機制規(guī)范。三是建立正式機制和非正式機制相互銜接的框架規(guī)范。一方面，要及時總結(jié)黨組織引領(lǐng)下多元共治的經(jīng)驗，并將經(jīng)驗制度化、規(guī)范化，使之成為正式機制；另一方面，在黨建引領(lǐng)下，科學(xué)將各種非正式機制納入到城市基層治理體系中。針對正式和非正式機制之間的沖突，要構(gòu)建兩者能夠良性互動的制度規(guī)范，最大限度發(fā)揮兩類機制的優(yōu)勢。

（作者為中國石油大學(xué)（華東）馬克思主義學(xué)院講師）

【注：本文系山東省社會科學(xué)規(guī)劃項目“新時代習(xí)近平國家利益觀研究”（項目編號：18DKSJ05）的研究成果】

【參考文獻】

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責(zé)編/于洪清 美編/陳琳