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明清督撫制度的特點與作用

核心提示: 明朝建立之后,廢除元朝行中書省地方建制,借鑒宋朝的路級行政機構(gòu)分權(quán)并立的機構(gòu)設(shè)置模式,將各省的行政機構(gòu)一分為三,相互制衡。但三司分立也帶來了各自為政,難以協(xié)調(diào)的負(fù)面影響,督撫制度因此而逐漸建立,成為明清時期地方監(jiān)察制度重要組成部分,其在地方監(jiān)察中的權(quán)威性、獨立性、監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范性、以及對督撫監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約的嚴(yán)密性,對當(dāng)時地方監(jiān)察和廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

【摘要】明朝建立之后,廢除元朝行中書省地方建制,借鑒宋朝的路級行政機構(gòu)分權(quán)并立的機構(gòu)設(shè)置模式,將各省的行政機構(gòu)一分為三,相互制衡。但三司分立也帶來了各自為政,難以協(xié)調(diào)的負(fù)面影響,督撫制度因此而逐漸建立,成為明清時期地方監(jiān)察制度重要組成部分,其在地方監(jiān)察中的權(quán)威性、獨立性、監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范性、以及對督撫監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約的嚴(yán)密性,對當(dāng)時地方監(jiān)察和廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

【關(guān)鍵詞】明清 督撫 地方監(jiān)察 權(quán)力制衡 【中圖分類號】D691 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在中國古代地方監(jiān)察制度史上,明清督撫制度有著極為重要的地位。督撫監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范性以及督撫監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約的嚴(yán)密,對保持地方穩(wěn)定、維護中央集權(quán)制度發(fā)揮了重要作用。

督撫制度的形成和演進(jìn)

明太祖吸取歷朝治亂經(jīng)驗教訓(xùn),非常重視監(jiān)察制度的作用。洪武九年(1376年)廢除明初沿用元代的權(quán)力過大且對中央集權(quán)造成威脅的行中書省,借鑒宋朝的路級行政機構(gòu)分權(quán)并立的機構(gòu)設(shè)置模式,將各省的行政機構(gòu)一分為三。設(shè)承宣布政使司管民政財政,設(shè)都指揮使司管軍政,設(shè)提刑按察使司管司法和監(jiān)察。三司并存,不相統(tǒng)屬,獨立行使各自權(quán)力,相互制衡。以加強中央對地方的控制。凡省內(nèi)重大事務(wù)則須由三司共同議定,經(jīng)朝廷批準(zhǔn)后加以執(zhí)行,這與宋代的地方最高政府無單一行政長官,設(shè)置安撫使司(帥司)、轉(zhuǎn)運使司(漕司)、提點刑獄使司(憲司)、提舉常平使司(倉司),四司分立、各負(fù)其責(zé)、互監(jiān)互察的機構(gòu)設(shè)置頗為相近。不同之處在于將宋代地方最高監(jiān)察權(quán)由漕司、倉司、憲司三司分領(lǐng)改為由提刑按察使行使,地方監(jiān)察權(quán)更為集中和獨立,強化了地方監(jiān)察權(quán)。但省級三司之間互不統(tǒng)屬,遇有重大事務(wù),各司之間協(xié)調(diào)不易,難以決斷,影響施政效率。為了解決這一問題,總督巡撫制度遂逐漸產(chǎn)生。

巡撫制度在洪武、建文年間已經(jīng)開始萌芽。永樂十九年(1421年),朝廷派遣尚書蹇義等八人分巡各省,標(biāo)志著明代巡撫制度開始形成。宣德五年各省巡撫制度基本確立。景泰四年,巡撫加都察院副都御史或僉都御史等銜成為定制,以行使監(jiān)察職能,故其權(quán)力以“舉劾最重”。楊繼宗以僉都御史巡撫云南,“劾罷不職者八人”。廣西巡撫李實劾奏僉事黃潤玉“不諳刑律”,黃被左遷知縣。大同巡撫韓雍“劾總兵、參將貪財、弛備,皆逮于法”。

正統(tǒng)年間,因涉及跨省的動亂時有出現(xiàn),而各省巡撫往往“不能振聯(lián)屬之策,興討罪之師。”于是,出現(xiàn)處理軍務(wù)的總督之設(shè)。其后總督權(quán)力逐漸涉及行政事務(wù),掌控地方軍政。至正德、嘉靖年間,總督在各地先后設(shè)置。由于總督帶都察院都御史或副都御史銜,是朝廷監(jiān)察官,“督撫帶風(fēng)憲之銜,不獨地方利弊可言,即朝廷大政無不可入告”。萬歷中,晉撫魏允貞、淮撫李三才“皆極論天下事,讀其奏疏,即科道亦不多見”。總督與巡撫的關(guān)系上,巡撫受總督節(jié)制卻不隸屬于總督。督撫既屬地方的監(jiān)察系統(tǒng),又掌控地方軍政事務(wù),“統(tǒng)治兵民,刺舉司道,一方治亂,蓋所攸系”。對于明代政治產(chǎn)生了重要影響。但是督撫既無佐貳官、又無衙門內(nèi)部的組織機構(gòu),在組織上尚不是省級最高行政長官,這是統(tǒng)治者在政治制度建設(shè)上的精心設(shè)計,以防范地方權(quán)力的擴張。

清初地方監(jiān)察基本沿襲明朝制度,督撫在清代已經(jīng)成為地方最高軍政長官。清朝規(guī)定,總督例兼都察院右都御史銜,總督為正二品官,加右都御史銜升格為從一品;巡撫例兼都察院右副都御史銜。巡撫為從二品,加右副督御史升格為正二品??偠焦茌犚皇』蚨寥〉男姓?ldquo;綜治軍民,統(tǒng)轄文武,考核官吏,修傷封疆”。巡撫總管一省地方政務(wù),“掌宣布德意,撫安齊民,修明政刑,興革利弊,考核官吏,會總督以詔廢置。標(biāo)下有參將、游擊等官。其三年大比充監(jiān)臨官,武科充主試官,督、撫同。”無總督省份,則由巡撫代行總督職權(quán)??偠胶脱矒嵊捎诩鎽椼?,屬于中央監(jiān)察系統(tǒng)的一部分,有權(quán)監(jiān)察和考核地方各級官員,“以整飭官方為己任,遇有不肖屬員劣跡昭著,一經(jīng)訪聞,即當(dāng)隨時參劾”。在明朝地方監(jiān)察方面起了重要作用的御史巡按制度只是在順治時期實行了十四年,順治末年即被廢止。巡按制停罷以后,督撫對地方的監(jiān)察權(quán)進(jìn)一步加強。其后雖然在康熙、雍正、乾隆年間巡按制度曾經(jīng)幾度廢置,但其作用已經(jīng)不及明代顯赫,仁宗嘉靖以后,巡按制度再沒有設(shè)置。督撫身為封疆大吏,但督撫衙門的正式官員只有總督或巡撫一人。這樣一種體制設(shè)計也意味著督撫雖然號稱對地方事務(wù)無所不統(tǒng),然而實際并不處理具體事務(wù),地方具體事務(wù)則由布按二司執(zhí)行。在清朝前期,督撫任期也較短,一般只有二、三年或三、四年。這些措施限制了督撫形成地方利益集團抗衡朝廷的可能性。

督撫制度的特點

一是統(tǒng)治者對督撫監(jiān)察體制的高度重視。明清統(tǒng)治者對督撫制度給予了高度重視,在制度上賦予督撫很大的權(quán)力,雍正朝《大清會典》規(guī)定,“督撫之設(shè),統(tǒng)治文武,董理庶職,糾察考核,其專任也。”乾隆十二年規(guī)定“督撫總制百官,布按二司皆其屬吏”。中國古代作為官僚制的行政國,官僚系統(tǒng)上等級森嚴(yán),上官對屬吏有很大的權(quán)威。清代總督和巡撫作為地方最高行政首長,同時兼銜憲職??偠揭詮囊黄返亩疾煸河叶接返墓巽?,巡撫以右副督御史的官銜,長駐各省對地方政府進(jìn)行監(jiān)察,這高過歷史上任何一個時代地方監(jiān)察官的品秩地位,在地方有極高的權(quán)威。督撫監(jiān)察司道,司道監(jiān)察府州縣,總督、巡撫又互監(jiān)互察,各級地方官吏都受到嚴(yán)密的監(jiān)察。正是統(tǒng)治者的高度重視,督撫制度才能夠在地方監(jiān)察中發(fā)揮積極作用。

二是督撫在處理地方事務(wù)中隨事監(jiān)督。督撫作為地方最高行政首長的身份坐鎮(zhèn)地方,總督有“綜治軍民,統(tǒng)轄文武,考核官吏,修傷封疆”之權(quán)。巡撫是總管一省地方政務(wù)的長官,“掌宣布德意,撫安齊民,修明政刑,興革利弊,考核官。”其職權(quán)涉及到地方政務(wù)的各個方面。督撫在對地方政務(wù)的處理中進(jìn)行監(jiān)督,更加有利于提高監(jiān)察地方的效力。

三是督撫權(quán)力受到制度的制衡。從制度的表面來看,督撫行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)合一,容易造成地方長官權(quán)力壟斷,與中央集權(quán)產(chǎn)生矛盾,不利于中央和地方關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是需要著重注意的是,盡管督撫在制度上擁有地方最高行政權(quán),但督撫權(quán)力的實際運行過程中,以下兩點大大地削弱了其影響力。第一,地方重大事務(wù)的處理,最后的決定權(quán)不在督撫,而在朝廷和皇帝,督撫的權(quán)力是有限的。第二,督撫作為地方最高長官,但是督撫并無佐貳官,具體政務(wù)是由布按二司按照制度的規(guī)定處理,督撫并不插手。所以其地方事務(wù)的處置權(quán)受到很大限制,防止了督撫權(quán)力的過分集中。

督撫制度的作用

首先,強化地方監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性。漢唐地方最高行政機構(gòu)是一元的,由獨任制的行政長官掌控其轄區(qū)內(nèi)所有行政、財政、司法權(quán),缺乏分權(quán)制衡機制,沒有地方常設(shè)監(jiān)察機構(gòu)(漢朝刺史、唐朝采訪使均非地方常設(shè)機構(gòu),與明朝的巡按御史性質(zhì)接近),地方監(jiān)察機構(gòu)權(quán)威性不夠。宋代汲取漢唐教訓(xùn),在地方最高層級的路級分設(shè)安撫使、轉(zhuǎn)運使司、提點刑獄使司、提舉常平使司四個行政機構(gòu),分權(quán)并立,相互制衡,無單一的行政長官。其中的轉(zhuǎn)運、提刑、提舉常平使還負(fù)有對州縣政府的監(jiān)察職能,每年定期州縣進(jìn)行監(jiān)察巡視。明太祖吸取歷朝治亂經(jīng)驗教訓(xùn),建立了一套規(guī)??涨暗胤奖O(jiān)察體制。在中央將隋唐宋元的御史臺改為都察院,根據(jù)十三個行省的建制,設(shè)立十三道監(jiān)察御史,共110人,均為正七品,以監(jiān)察十三行省的地方官,監(jiān)察機構(gòu)規(guī)模宏大,監(jiān)察官人數(shù)眾多,而唐宋御史臺官員僅僅二十人左右,對地方官進(jìn)行監(jiān)察的監(jiān)察御史僅僅為八品官,人數(shù)只有十來位,二者完全沒有可比性。在地方監(jiān)察體制方面仿照宋朝制度將地方行政機構(gòu)劃分為三司,以提刑按察使司為專職的司法監(jiān)察機構(gòu),監(jiān)察權(quán)集中權(quán)威性加強。其后由于明初所定的地方三司制難以整合力量應(yīng)對非常情況,為了解決這一問題,督撫制度應(yīng)運而生。發(fā)展到清代,總督作為地方官本來是正二品,由于兼銜右都御史,成為從一品,巡撫的從二品提升為正二品。這在中國古代地方監(jiān)察和地方行政建制中地位是最高的,加強了地方監(jiān)察機制的權(quán)威性。

其次,地方監(jiān)察權(quán)的獨立性。明清督撫作為中央派駐地方的最高監(jiān)察官,位高權(quán)重,在機構(gòu)設(shè)置及運行機制方面,沒有可以與之并行或更高地位的官員,可以對其掣肘或干預(yù),巡撫雖然在體制上受總督節(jié)制,但并不是總督的屬官,也是獨立行使監(jiān)察權(quán)。甚至受督撫節(jié)制的地方監(jiān)察機構(gòu)按察使也是獨立行使監(jiān)察權(quán),而這正是監(jiān)察機制可以有效發(fā)揮作用的重要因素。

再次,監(jiān)察權(quán)行使的規(guī)范性。監(jiān)察制度的良性運行必須有完備的法律為保障。明清時期監(jiān)察立法已經(jīng)從較為簡單的條款發(fā)展為比較完備的監(jiān)察法律體系,使得監(jiān)察活動有法可依。督撫作為國家監(jiān)察機構(gòu)都察院的兼銜首長,其在地方上行使監(jiān)察權(quán),必須遵照法律的規(guī)定,不得超越法律之外行使權(quán)力。清代總督盡管權(quán)力很大,但總督并無直轄的辦事機構(gòu)和佐貳官。其下轄的布政使按察使才是具體行政辦事機構(gòu),必須按照國家法律和制度辦事。督撫主要權(quán)力為地方官將每年的政績報告?zhèn)浒?,無法解決的事務(wù)請督撫議決。對地方官進(jìn)行考核是其最主要的職能之一,但考核必須按照國家法令進(jìn)行,考核不公可以申訴,確實考核錯誤還要承擔(dān)相應(yīng)的處罰,而且在考核的過程中有御史全程監(jiān)督,督撫的權(quán)力行使比較注重規(guī)范性。

最后,對督撫監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約。明清督撫在地方上位高權(quán)重,不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗,為了防范督撫濫用監(jiān)察權(quán)貪贓枉法。明清統(tǒng)治者采取了以下措施對督撫監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約。其一,來自都察院監(jiān)察御史的監(jiān)察。如明朝成化時,巡按御史王崇之奏劾遼東巡撫啟釁召敵且竭力欺蔽。嘉靖時的胡宗明巡撫遼東,因為監(jiān)察御史奏劾而被降職。其二,監(jiān)察機構(gòu)及其官員之間互相監(jiān)督制約,如康熙時巡撫張伯行參劾總督噶禮,雍正時直隸總督李紱參劾河南巡撫田文鏡任上濫用參劾權(quán),浙江巡撫李衛(wèi)與兩江總督范時繹等督撫互參案,即是地方監(jiān)察官的互相監(jiān)督的典型案例。其三,雖然督撫職在監(jiān)察下屬地方官,但是督撫如有違犯紀(jì)綱行為,下屬官員也有權(quán)監(jiān)督,如四川巡撫楊宗禮就因布政司官員張文魁的奏劾而被謫為左參政。其四,對地方監(jiān)察官嚴(yán)加考核??己耸菍賳T重要制約措施和監(jiān)察手段。督撫雖然是地方行政長官,但由于督撫均帶憲衘,因此被納入與左都御史、副都御史同級的官員序列進(jìn)行考核。明清時期加強對監(jiān)察官員的監(jiān)督,強化監(jiān)察系統(tǒng)互監(jiān)互察,有利于更好地發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的預(yù)防和懲治腐敗的功能。

總之,明清是我國地方監(jiān)察制度史發(fā)展的重要階段,明清時期所創(chuàng)立的由皇權(quán)直接控制下的督撫監(jiān)察體制對地方治理、反腐倡廉、理順中央與地方關(guān)系起到了重要作用,使得明朝和清代前期皆出現(xiàn)過較長時期的吏治清明和社會穩(wěn)定。但是,作為君主制度下的產(chǎn)物,督撫體制有其固有的局限性,監(jiān)察機構(gòu)職能的發(fā)揮,與君主意志以及時局的變化有著密不可分的關(guān)系。特別是道咸以降,由于國家動蕩,督撫勢力崛起,形成尾大不掉的局面。督撫監(jiān)察職能嚴(yán)重喪失,官場腐敗蔓延,成為促使清朝最終垮臺的原因之一。

(作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo))

【注:本文系中國政法大學(xué)科研創(chuàng)新項目“宋代地方治理機制研究”(項目編號:10818420)的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①(清)張廷玉等:《明史》,北京:中華書局,1974年。

②趙爾巽等:《清史稿》,北京:中華書局,1976—1977年。

責(zé)編/韓拓 美編/楊玲玲

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