共同體內(nèi)部最大共識(shí)是基層治理內(nèi)部?jī)?yōu)化的基礎(chǔ)。特殊個(gè)體在小規(guī)模共同體的較大影響，決定了基層治理共同體內(nèi)部不能簡(jiǎn)單地以“少數(shù)服從多數(shù)”原則進(jìn)行治理，需要建立最廣泛的聯(lián)合形成共同體內(nèi)部最大的共識(shí)，同時(shí)又要關(guān)注極少數(shù)人的個(gè)人訴求。

建立最廣泛的聯(lián)合，其基礎(chǔ)是將社區(qū)（村）的活躍分子納入基層治理體系。如家族族長(zhǎng)、生產(chǎn)小組組長(zhǎng)、合作社主任、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)群主版主等，他們?cè)谏鐓^(qū)（村）有動(dòng)員能力，吸收其參與基層治理是建立基層治理共同體最大共識(shí)的有效方式。部分社區(qū)（村）通過充分吸收活躍分子，基層治理取得了相對(duì)成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，湖南省株洲市荷塘區(qū)以微信群聯(lián)盟的方式將轄區(qū)微信群主聯(lián)合起來并引導(dǎo)其服務(wù)社區(qū)，成立樞紐型社會(huì)組織——株洲市大同社會(huì)工作服務(wù)中心，吸收活躍公益人士，通過組織引導(dǎo)、參與協(xié)商、政府購買服務(wù)等方式，凝聚基層治理共識(shí)。

在基層治理共同體內(nèi)部凝聚最大共識(shí)的過程中，應(yīng)避免使個(gè)體陷入孤立的情況。尤其是共同體內(nèi)部的極少數(shù)個(gè)體，當(dāng)其認(rèn)為在基層治理共同體內(nèi)被孤立、壓迫，很容易選擇在共同體之外進(jìn)行維權(quán)，甚至采用極端手段進(jìn)行維權(quán)；一旦出現(xiàn)此種情形，對(duì)基層治理共同體的共識(shí)會(huì)形成較大沖擊?，F(xiàn)實(shí)中，那些以居民代表、村民代表方式執(zhí)行多數(shù)決定、忽視少數(shù)人權(quán)利的社區(qū)（村），往往只關(guān)注“多數(shù)共識(shí)”而忽略了“最大共識(shí)”，看似提高了決策效率，卻時(shí)常誘發(fā)維權(quán)行動(dòng)，在一定程度上反而容易造成共同體內(nèi)部的撕裂。

“以人民為中心”為基層治理塑造一致性?；鶎又卫砻鎸?duì)的多數(shù)問題是具體問題、瑣碎事務(wù)，問題越具體，對(duì)問題的認(rèn)識(shí)往往差異越大。參與決策者眾多、解決方案多、預(yù)期不明確，在復(fù)雜問題上難以達(dá)成最大共識(shí)，是許多基層治理共同體被迫選擇依賴多數(shù)決定的原因。針對(duì)復(fù)雜問題一般會(huì)有特殊的解決程序，其中最便捷的是把基于具體問題的偏好用更宏觀的價(jià)值予以統(tǒng)領(lǐng)，化解價(jià)值層面的沖突。不同于具體利益指向，“以人民為中心”在基層治理的價(jià)值引領(lǐng)中處于宏觀的高階層面，具有公共性，且鮮有群體和個(gè)人明確反對(duì)，對(duì)容易陷入具體利益訴求的基層治理共同體而言，更容易形成內(nèi)部最大共識(shí)。同理，多個(gè)基層治理共同體之間，以及具體基層治理共同體與更大的治理共同體之間，緩解偏好沖突，同樣需要高階價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)低階價(jià)值。在現(xiàn)代政治中，“人民性”是穿透各種共同邊界的高階價(jià)值，也是引導(dǎo)各個(gè)共同體形成最大共識(shí)的共同價(jià)值。

“以人民為中心”作為高階價(jià)值，必須與具體情況相結(jié)合才能更好地解決問題。基于不同情境下的不同理解，為使基層治理共同體回歸“以人民為中心”的價(jià)值導(dǎo)向，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在指導(dǎo)基層治理共同體的內(nèi)部治理上普遍比較關(guān)注對(duì)于異地經(jīng)驗(yàn)的吸收借鑒，如強(qiáng)調(diào)協(xié)商與公開相結(jié)合的“四議兩公開”、強(qiáng)調(diào)承諾與行動(dòng)相對(duì)照的“清單治理”、強(qiáng)調(diào)基層各行動(dòng)主體共同行動(dòng)的“三社聯(lián)動(dòng)”等。在基層治理中，傳播異地成功經(jīng)驗(yàn)的群體往往是社區(qū)（村）中的精英群體，吸收精英群體參與社區(qū)共建共治也成為打造基層治理共同體的常見措施。

“以人民為中心”為基層治理提供治理規(guī)約

法治作為國家共同體最大共識(shí)為基層治理提供顯性規(guī)約。對(duì)于基層治理共同體而言，人民性不僅體現(xiàn)在“以人民為中心”的價(jià)值取向上，而且也體現(xiàn)在人民性的法治遵循上。法治作為國家共同體最大的公共精神，體現(xiàn)人民的公共意志，是國家共同體最大共識(shí)的體現(xiàn)，從底限上為基層治理共同體提供基礎(chǔ)的穩(wěn)定的外部環(huán)境，對(duì)共同體內(nèi)部的自然人、家庭、法人提供權(quán)利保護(hù)、行為規(guī)范，并穿透共同體邊界對(duì)共同體行為形成貫穿性規(guī)約。正是法治對(duì)基層治理共同體邊界的穿透，使共同體內(nèi)部的弱勢(shì)群體、少數(shù)人的權(quán)益免受不法侵害；法治以基層治理共同底限的方式，使各個(gè)基層治理共同體至少在最低程度上保持其公共性與人民性。

“以人民為中心”的價(jià)值訴求，在法治提供底限的基礎(chǔ)上，在更高階的價(jià)值層面使得基層治理共同體在品格上保持其內(nèi)在一致性，并與周邊其他共同體之間形成一致性，最終使各個(gè)基層治理共同體在追求自身效率與發(fā)展的同時(shí)兼顧周邊，形成共同體生態(tài)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)與周邊的共同發(fā)展。

通過改善基層治理情境對(duì)基層治理形成隱性規(guī)約。“以人民為中心”以價(jià)值引領(lǐng)的方式，調(diào)節(jié)制度及其運(yùn)行的重心，進(jìn)而改善基層治理整體環(huán)境以及輿論環(huán)境。“以人民為中心”的價(jià)值取向在塑造基層治理共同體看待治理情境視角的同時(shí)，也塑造著民眾對(duì)情境的理解角度，引導(dǎo)基層治理共同體內(nèi)部形成共識(shí)。

基層治理是基于情境的治理?；鶎又卫碜鳛樾∫?guī)模公共事務(wù)治理，在宏觀上受到基層治理共同體自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)稟賦、生產(chǎn)力發(fā)展階段、與城市核心區(qū)的距離產(chǎn)生的區(qū)位類型、區(qū)域社會(huì)變遷整體狀態(tài)，以及地方政府制度慣例和社區(qū)（村）風(fēng)俗習(xí)慣等各種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的影響。在面對(duì)公共事務(wù)和具體問題時(shí)，上述因素經(jīng)過當(dāng)?shù)孛癖姷脑倮斫?，轉(zhuǎn)化為面對(duì)具體問題時(shí)的條件，成為影響基層治理行動(dòng)選擇的情境。對(duì)于同樣的情境，采用不同的理解方式、方法、路徑，也會(huì)得到不同的判斷。“以人民為中心”的價(jià)值引領(lǐng)，將基層治理共同體與本地民眾對(duì)基層治理情境的理解收歸于公共性范疇，即通過集中本地力量、結(jié)合本地情境，解決本地問題。

基層治理情境的復(fù)雜性，對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者來說，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，“以人民為中心”在很多時(shí)候可以成為推動(dòng)“情境”轉(zhuǎn)化為“機(jī)會(huì)”的精神力量。比如，2020年應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的特殊情境，在某種程度上激活了基層治理共同體“以人民為中心”的意識(shí)，將抽象的“以人民為中心”價(jià)值理念與立足本地進(jìn)行基層治理的行動(dòng)結(jié)合起來，既形成了民眾高度認(rèn)同的基層治理共同體共識(shí)，也完成了基層治理的行動(dòng)探索。特殊情境帶來的價(jià)值具象化是否能夠得以持續(xù)，對(duì)小規(guī)模的基層治理共同體而言，取決于其是否能夠抓住機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)治理水平的提升和轉(zhuǎn)折跨越。比如，基于抗擊疫情的特殊行動(dòng)背景，部分地區(qū)自發(fā)形成了志愿巡邏隊(duì)伍，并在疫情緩解后將防疫應(yīng)急志愿巡邏隊(duì)伍轉(zhuǎn)化為基層社區(qū)志愿者隊(duì)伍，形成了“平戰(zhàn)結(jié)合”的志愿者服務(wù)機(jī)制，將疫情帶來的危機(jī)轉(zhuǎn)換成了促進(jìn)基層治理發(fā)展的機(jī)遇，并推動(dòng)基層治理水平邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。

“以人民為中心”在引領(lǐng)基層治理的同時(shí)改善治理情境，通過治理情境對(duì)基層治理活動(dòng)進(jìn)行隱形規(guī)約，指引基層抓住機(jī)遇，轉(zhuǎn)換“治理頻道”，提升治理水平。

基層治理結(jié)構(gòu)性因素因嵌入人民性而呈現(xiàn)公共性。黨政系統(tǒng)組織架構(gòu)、社會(huì)組織分工以及影響力結(jié)構(gòu)、社區(qū)（村）社會(huì)資本構(gòu)成以及基層治理共同體內(nèi)部的公民參與基礎(chǔ)等結(jié)構(gòu)性因素，對(duì)小規(guī)模公共事務(wù)治理的基層治理共同體，都具有潛在的重要影響。這些結(jié)構(gòu)性力量若只從狹隘的自身利益出發(fā)干預(yù)基層治理，則會(huì)導(dǎo)致處于弱勢(shì)地位的基層治理共同體陷入弱者妥協(xié)強(qiáng)者利益的困境之中。只有各種結(jié)構(gòu)性力量從公共性出發(fā)，將公共利益放在首位時(shí)，基層治理共同體才有機(jī)會(huì)在具有強(qiáng)勢(shì)影響的不同利益訴求中尋求平衡。

“以人民為中心”的價(jià)值理念通過黨建引領(lǐng)，融入基層治理的結(jié)構(gòu)性因素中，使參與基層治理活動(dòng)的動(dòng)因、利益指向趨于公共性，兼顧他人的訴求，從而優(yōu)化了基層治理的深層利益結(jié)構(gòu)。這種源自價(jià)值層面動(dòng)機(jī)的變化，使治理結(jié)構(gòu)整體上開始向公共性轉(zhuǎn)型。

為區(qū)縣政府激勵(lì)基層民眾參與治理提供方向規(guī)約。真正的基層治理，只有對(duì)美好生活的向往以及基層社區(qū)干部參與是不夠的，需要激勵(lì)基層治理共同體所有成員產(chǎn)生內(nèi)生動(dòng)力，參與社區(qū)（村）層面的共建共治共享。區(qū)縣政府應(yīng)在基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)化的方式在基層治理共同體之間設(shè)置適度差異，激勵(lì)各個(gè)共同體競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。政府部門應(yīng)利用混合型政策工具，推動(dòng)人民主體性與自主治理相結(jié)合，比較常見的方式是，政府提供項(xiàng)目指南以及激勵(lì)機(jī)制，各個(gè)社區(qū)（村）自行選擇參與競(jìng)爭(zhēng)。通過在基層治理中凸顯公共性，吸引更多的基層力量參與主體治理活動(dòng)，積極回應(yīng)多元化的民眾需求。從一些成功的地方實(shí)踐看，區(qū)縣政府的激勵(lì)措施通常集中在如下領(lǐng)域。

第一，利用“積分”激勵(lì)民眾參與基層治理。自2014年10月10日青島市城陽區(qū)棘洪灘街道正式推行百姓積分卡項(xiàng)目，激勵(lì)民眾參與基層治理[7]以來，基層治理積分激勵(lì)機(jī)制[8]便在全國快速鋪開，目前已成為激勵(lì)百姓參與基層治理的有效途徑。

第二，通過項(xiàng)目制激勵(lì)社區(qū)（村）發(fā)展。區(qū)縣政府通過設(shè)定項(xiàng)目，用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”[9]的方式，推動(dòng)引領(lǐng)社區(qū)（村）科學(xué)發(fā)展，服務(wù)地方發(fā)展大局。

第三，增強(qiáng)社區(qū)（村）成員的凝聚力，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理共同體的廣泛認(rèn)同。區(qū)縣政府通過激勵(lì)差異化創(chuàng)新，鼓勵(lì)社區(qū)（村）創(chuàng)新思路、突出特色，打造特色社區(qū)。例如，浙江省安吉縣提倡“一村一景”，引導(dǎo)各村突出自身優(yōu)勢(shì)，形成差異化競(jìng)爭(zhēng)，從而增強(qiáng)各村村民對(duì)家園的政治和情感認(rèn)同；長(zhǎng)沙市各區(qū)縣通過評(píng)比社區(qū)（村）創(chuàng)新項(xiàng)目，鼓勵(lì)社區(qū)（村）開展特色發(fā)展，形成基于特色的共同體認(rèn)同。

第四，通過公眾評(píng)價(jià)優(yōu)化基層治理方向。浙江省安吉縣定期對(duì)各個(gè)社區(qū)（村）居民滿意度進(jìn)行調(diào)查，關(guān)注居民、村民通過信訪、12345投訴等渠道反映的訴求，并據(jù)此調(diào)整和完善基層治理的整體框架和實(shí)施細(xì)則，從而使基層治理共同體的治理活動(dòng)更加貼合民眾的要求。

第五，進(jìn)行美德培育。依托基層治理共同體內(nèi)部相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，開展扶危濟(jì)困以及互助幫扶等活動(dòng)。鼓勵(lì)合作社等組織積極吸收貧困村民，鼓勵(lì)公益慈善將關(guān)愛和溫暖傳遞到弱者身邊，將個(gè)體差異與共同發(fā)展巧妙地結(jié)合起來。

構(gòu)筑公共平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)（村）精英與社區(qū)民眾的聯(lián)動(dòng)。當(dāng)前，社區(qū)（村）內(nèi)部不同群體之間的分化，對(duì)基層治理形成了一定挑戰(zhàn)[10]。一些基層治理共同體以人民主體性為依托，在治理過程中積極推動(dòng)政務(wù)公開，引導(dǎo)社會(huì)力量加入社區(qū)治理，努力構(gòu)建基于全體成員的信任機(jī)制，彌合基層治理共同體的內(nèi)部分歧，取得了良好成效。比如，浙江省安吉縣依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建社區(qū)（村）的村務(wù)通公開平臺(tái)，將“四議兩公開”的所有內(nèi)容通過網(wǎng)絡(luò)在基層治理共同體內(nèi)部公開，村民通過手機(jī)可以隨時(shí)查閱有關(guān)資料，并隨時(shí)提出異議，如此一來，就利用共享的網(wǎng)絡(luò)空間減少了村民與村干部之間的誤解。四川省眉山市創(chuàng)新思路，動(dòng)員各方力量和社會(huì)資本共建公共空間。在具體實(shí)踐過程中，社區(qū)提出公共空間的使用需求，區(qū)縣政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及社會(huì)組織幫助社區(qū)進(jìn)行空間設(shè)計(jì)，社會(huì)力量通過公開競(jìng)標(biāo)等方式公開入駐，開展社會(huì)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)。這一舉措在提高社區(qū)的公共空間使用品質(zhì)的同時(shí)，也進(jìn)一步增進(jìn)了社區(qū)居民間的交流和互信。干群關(guān)系、黨群關(guān)系、鄰里關(guān)系逐漸融洽，越來越多的居民愿意參與基層治理的各種活動(dòng)。

黨建引領(lǐng)為人民性融入基層治理提供組織保障

治國安邦，重在基層；管黨治黨，重在基礎(chǔ)。加強(qiáng)黨建引領(lǐng)下的基層社會(huì)治理創(chuàng)新，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨建引領(lǐng)直接影響基層社會(huì)治理的發(fā)展方向和工作成效，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，也是將“以人民為中心”融入基層治理的組織行動(dòng)。

人民主體性帶動(dòng)基層治理黨政系統(tǒng)參與者向?qū)俚鼗l(fā)展。黨政系統(tǒng)參與基層治理是“以人民為中心”使命驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，是執(zhí)政責(zé)任[11]所在，建立良好的黨群關(guān)系、政民關(guān)系，鞏固執(zhí)政資源，鞏固政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，是黨政系統(tǒng)的基本任務(wù)。盡管黨政系統(tǒng)的整體需要與基層對(duì)發(fā)展與秩序管理的需要具有一致性，但各地黨政系統(tǒng)的具體管理者（尤其是“一把手”）在一時(shí)一地具體情境下，對(duì)于如何理解“以人民為中心”仍會(huì)存在一定的差異，加之基層治理共同體本身的差異也要求基層政府結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行判斷，因而基層治理在具體行動(dòng)上往往會(huì)出現(xiàn)因人而異的情況。

在社區(qū)（村）層面，黨政系統(tǒng)參與基層治理，需要具體的公務(wù)人員作為執(zhí)行者將政策貫徹到基層。公務(wù)人員在現(xiàn)有制度框架下參與和引導(dǎo)基層治理，可從如下視角對(duì)其參與動(dòng)力進(jìn)行解釋：從政治-行政系統(tǒng)整體邏輯出發(fā)，視人民為權(quán)力的最終源泉，公務(wù)人員在行政管理體系中參與基層治理，源于為人民服務(wù)的責(zé)任，這個(gè)解釋與“使命驅(qū)動(dòng)”和“責(zé)任所在”是一致的；從行政發(fā)包制的角度進(jìn)行解釋，基于“政府內(nèi)部上下級(jí)之間的發(fā)包關(guān)系”[12]，地方屬地責(zé)任決定了地方負(fù)責(zé)同志將使用行政權(quán)力組織公務(wù)人員參與基層治理。盡管上述解釋在一定程度上回應(yīng)了黨政系統(tǒng)公務(wù)人員參與基層治理的動(dòng)力問題，但從2013年之后的基層治理行動(dòng)看，尤其是十九大之后的基層治理實(shí)踐，更多的是借助黨建引領(lǐng)的方式為基層治理提供組織保障。