摘 要:發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一，建設(shè)循環(huán)型城市對(duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、城市可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)人民城市意義重大。資源循環(huán)再利用、生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)體系、城市空間優(yōu)化與再利用是循環(huán)型城市建設(shè)的三項(xiàng)基本內(nèi)容。建設(shè)循環(huán)型城市，應(yīng)在城市廢舊物資循環(huán)利用、城市建設(shè)投融資機(jī)制、多層級(jí)多部門協(xié)同協(xié)作等方面，不斷推進(jìn)城市治理體系創(chuàng)新，加強(qiáng)城市資源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則制定，吸引全社會(huì)積極參與，推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:循環(huán)型城市 城市治理 多元協(xié)同 治理能力現(xiàn)代化

【中圖分類號(hào)】F205 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

目前，綠色低碳循環(huán)發(fā)展成為全球共識(shí)，世界各大經(jīng)濟(jì)體普遍把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為破解資源環(huán)境約束、應(yīng)對(duì)氣候變化、培育經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的基本手段。“十四五”時(shí)期，我國(guó)將著力構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，努力釋放內(nèi)需潛力，充分?jǐn)U大居民消費(fèi)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，是保障國(guó)家資源安全、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。循環(huán)型城市是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要載體，旨在重建城市與自然之間的循環(huán)與互動(dòng)關(guān)系。循環(huán)型城市不是狹義的環(huán)境保護(hù)，不局限于城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，而是一個(gè)以人民為中心、以自然環(huán)境系統(tǒng)為依托、以資源循環(huán)流動(dòng)為要義的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一的復(fù)合體。循環(huán)型城市建設(shè)對(duì)現(xiàn)有城市治理體系提出了創(chuàng)新要求，在城市廢舊物資循環(huán)利用、城市建設(shè)投融資機(jī)制、城市空間再利用、多部門多主體協(xié)同協(xié)作等方面，都需要進(jìn)行重構(gòu)與優(yōu)化，吸引全社會(huì)積極參與，推動(dòng)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

循環(huán)型城市建設(shè)的三項(xiàng)基本內(nèi)容

自20世紀(jì)90年代，循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論引入我國(guó)后，逐步得到相關(guān)部門和學(xué)界的接受與認(rèn)可。城市是人類生存和發(fā)展的重要載體，傳統(tǒng)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基于對(duì)能源物資的轉(zhuǎn)移性消耗，具有人口的高集聚性、能源的高消耗性、資源的不可再生性等特征。從生態(tài)足跡的視角來看，傳統(tǒng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是不可持續(xù)的。循環(huán)型城市是在市域范圍內(nèi)，遵循生態(tài)學(xué)規(guī)律重構(gòu)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，將傳統(tǒng)意義上的“資源—產(chǎn)品—廢棄污染”發(fā)展模式，向“資源—產(chǎn)品—資源再生”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，城市生產(chǎn)生活中涉及的物資和能量，都在資源再生循環(huán)過程中得到充分利用。通過以上分析可以得出，循環(huán)型城市的建設(shè)涉及三項(xiàng)基本內(nèi)容。

第一，廢舊物資資源循環(huán)利用。循環(huán)型城市中廢舊物資資源的循環(huán)利用，需要“三化”，即資源利用的高效化、物資資源的循環(huán)化、廢舊物資處理的服務(wù)化。這三方面的實(shí)現(xiàn)離不開城市治理體制機(jī)制與技術(shù)的變革，正如《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）中提到的，將廢舊物資回收相關(guān)設(shè)施納入國(guó)土空間總體規(guī)劃，保障用地需求，合理布局、規(guī)范建設(shè)回收網(wǎng)絡(luò)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)廢舊物資回收網(wǎng)點(diǎn)與生活垃圾分類網(wǎng)點(diǎn)“兩網(wǎng)融合”。《規(guī)劃》還提出要完善二手商品流通法規(guī)，為城市二手商品交易提供標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的服務(wù)，構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系，建設(shè)資源循環(huán)型社會(huì)。

第二，城市生態(tài)循環(huán)體系。循環(huán)型城市生態(tài)循環(huán)體系的核心在于，構(gòu)建城市與其周邊區(qū)域之間互惠互利的生態(tài)共生關(guān)系。在城市內(nèi)部及城市內(nèi)外部形成與自然界相仿的循環(huán)代謝系統(tǒng)。傳統(tǒng)的城市生態(tài)系統(tǒng)只是把外部環(huán)境作為排放廢棄物的空間，沒有形成有機(jī)循環(huán)，系統(tǒng)內(nèi)無法完成物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)換。在傳統(tǒng)城市生態(tài)系統(tǒng)中的物質(zhì)與能量的運(yùn)動(dòng)，是線性單項(xiàng)而不是環(huán)狀循環(huán)。循環(huán)型城市是對(duì)城市的生產(chǎn)生活所涉及到的產(chǎn)品、廢棄物、能源等形成完整的生態(tài)循環(huán)閉合。構(gòu)建城市生態(tài)循環(huán)體系，積極利用太陽能、風(fēng)能等清潔能源，發(fā)展城市立體農(nóng)業(yè)、建設(shè)雨水公園等，使城市從能源、水資源的消費(fèi)者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)者。更為重要的是，循環(huán)型城市的生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)再生過程，可以直接減少能源資源的消耗量，是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要保障。

第三，城市空間的優(yōu)化與再利用。循環(huán)型城市的建設(shè)不僅意味著城市運(yùn)行中的物質(zhì)與能量實(shí)現(xiàn)循環(huán)閉合，還需要城市空間的優(yōu)化與再利用。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，循環(huán)型城市的空間結(jié)構(gòu)是城市循環(huán)生態(tài)運(yùn)行的必要載體，“攤大餅”式的城市空間發(fā)展，將逐步被更加高效緊湊的城市空間布局所替代，城市的空間利用效率將得以提高。城市循環(huán)生態(tài)的運(yùn)轉(zhuǎn)將基于更加集約、結(jié)構(gòu)緊湊的城市空間布局。其次，循環(huán)型城市的空間布局體現(xiàn)“人民城市”“以人為本”的宗旨，以市民生產(chǎn)生活的便利舒適為出發(fā)點(diǎn)，更加具有安全性、包容性、韌性與可持續(xù)性。最后，發(fā)展綠色建筑與空間的集約利用。在循環(huán)型城市建設(shè)中大力推廣綠色建筑可以有效節(jié)能減排、降低能耗，還可以帶來更加集約可循環(huán)利用的城市空間配置，增強(qiáng)城市作為生態(tài)系統(tǒng)的自我循環(huán)能力。

建設(shè)循環(huán)型城市要求推動(dòng)城市治理體系的優(yōu)化與重構(gòu)

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展成為主旋律。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，遵循“減量化、再利用、資源化”原則，著力建設(shè)循環(huán)型城市，全面提高資源利用效率，提升再生資源利用水平。循環(huán)型城市建設(shè)的三項(xiàng)基本內(nèi)容，對(duì)城市治理體系和治理能力提出了新的要求。

第一，更加高效的資源利用和回收再利用。循環(huán)型城市的物質(zhì)與能量流動(dòng)要求從原有的線性代謝轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)循環(huán)代謝。這對(duì)城市治理提出了新的要求：實(shí)現(xiàn)更加高效的資源利用和減量回收，形成閉合的城市資源利用系統(tǒng)。具體而言，城市治理所涉及的廢棄物回收再利用，需要提升能級(jí)，實(shí)現(xiàn)更加高效的資源利用效率。例如，提升生活垃圾分類管理的量級(jí)和水平，將有機(jī)垃圾轉(zhuǎn)化為能源或肥料；提升建筑垃圾的回收利用率，最大程度地將從建筑垃圾中回收的鋼鐵、塑料、玻璃等用于再生產(chǎn)；積極發(fā)展和利用分布式可再生能源技術(shù)，將能源布局分散化，增強(qiáng)能源利用效率、降低傳輸損耗。

第二，實(shí)現(xiàn)“微循環(huán)”的城市生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。通過循環(huán)型城市的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市能源自給能力的提升、生態(tài)資源的保護(hù)以及受損生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)，需要在城市治理上打造城市生態(tài)的“微循環(huán)”，與城市所依賴的生態(tài)系統(tǒng)形成良性循環(huán)。具體而言，首先，城市的糧食供應(yīng)可以由都市農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)充，鼓勵(lì)小規(guī)模分散式屋頂農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升在地糧食供應(yīng)能力；其次，充分借鑒海綿城市的理念，通過區(qū)域性雨洪收集存儲(chǔ)或城市綠地設(shè)施加強(qiáng)雨洪的循環(huán)利用；最后，在能源供應(yīng)與回收利用方面，城市治理需要搭建多級(jí)聯(lián)動(dòng)的能源體系，以減少污染物、提升能源利用效率，此外，城市的工業(yè)、商業(yè)以及居民生活領(lǐng)域也需加強(qiáng)探索生態(tài)系統(tǒng)的“微循環(huán)”模式，引導(dǎo)城市與其周邊區(qū)域之間，建立更為有機(jī)緊密的生態(tài)循環(huán)關(guān)系。

第三，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)與交通通達(dá)性。在空間結(jié)構(gòu)和城市肌理上，循環(huán)型城市需要從傳統(tǒng)的擴(kuò)張性布局向功能性布局轉(zhuǎn)變，凸顯城市治理空間結(jié)構(gòu)重組和優(yōu)化的必要性。首先，明確城市增長(zhǎng)的剛性邊界，轉(zhuǎn)變城市鋪張式發(fā)展路徑，激勵(lì)集約化和高效率的空間利用形式；其次，通過優(yōu)化交通設(shè)計(jì)，突出公共交通重要性，優(yōu)化公交系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)布局，實(shí)現(xiàn)循環(huán)型城市的交通通達(dá)性、便利性和社會(huì)包容性；最后，推進(jìn)循環(huán)型城市組團(tuán)式、廊道化的城市布局更新，根據(jù)功能性集約化發(fā)展的要求，優(yōu)化重組城市功能，打造城市通風(fēng)廊道與綠道，實(shí)現(xiàn)城市肌理的“血脈連通”。

優(yōu)化城市治理體系的重點(diǎn)任務(wù)

區(qū)別于傳統(tǒng)城市管理，城市治理的重要特征就是涉及政府、私營(yíng)部門、社會(huì)組織等多元治理主體，進(jìn)而形成相互依賴的多元主體治理網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)循環(huán)型城市建設(shè)，優(yōu)化城市治理體系的重點(diǎn)任務(wù)有如下幾個(gè)方面。

第一，針對(duì)循環(huán)型城市建設(shè)，構(gòu)建城市部門及區(qū)域間合作網(wǎng)絡(luò)。良好的城市治理績(jī)效的核心，是在多層級(jí)多部門之間形成協(xié)作連通的合作治理網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)循環(huán)型城市過程中的生態(tài)資源問題往往會(huì)超越行政邊界，必須通過政府間合作、跨部門協(xié)作的方式加以應(yīng)對(duì)。針對(duì)循環(huán)型城市建設(shè)的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題，建立專門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織間的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)跨部門的生態(tài)循環(huán)規(guī)劃與統(tǒng)一行動(dòng)的實(shí)施。此外，城市治理的不斷創(chuàng)新，通常是基于多部門間的伙伴關(guān)系而形成的跨界合作與創(chuàng)新方案。由多元主體形成的城市治理網(wǎng)絡(luò)，也意味著政府將循環(huán)型城市治理過程中的部分權(quán)力和職責(zé)，下放至最有效的管轄層。因此，應(yīng)適當(dāng)推動(dòng)循環(huán)型城市治理的權(quán)力下移與分散化管理。

第二，創(chuàng)新循環(huán)型城市建設(shè)的投融資機(jī)制。循環(huán)型城市的建設(shè)與發(fā)展所涉及的海量資金，應(yīng)通過多種投融資渠道加以籌集，亟需創(chuàng)新投融資機(jī)制。可針對(duì)循環(huán)型城市涉及的公共服務(wù)、生態(tài)資源循環(huán)、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域，適時(shí)放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，積極引入公私合作伙伴關(guān)系，大力推進(jìn)投資主體多元化。此外，也可以適時(shí)在市域范圍內(nèi)采用創(chuàng)新性和地方性的稅收制度試點(diǎn)，如碳稅、污染稅等，以及其他以財(cái)稅為基礎(chǔ)的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。

第三，加快循環(huán)型城市生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定。建立具有實(shí)踐性和可操作性的循環(huán)型城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或指南，明確建設(shè)的具體內(nèi)容、職責(zé)分工、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法等，使循環(huán)型城市建設(shè)制度化、規(guī)范化，有章可循。嘗試建立循環(huán)型城市生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)制度，對(duì)城市的水、大氣、土壤、固體廢棄物循環(huán)利用情況加以評(píng)估，形成綜合的循環(huán)型城市生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)體系，通過全面評(píng)估，不斷改進(jìn)和提升城市生態(tài)循環(huán)績(jī)效。

最后，吸引全社會(huì)積極參與，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。城市居民不只是循環(huán)型城市建設(shè)的受益者，更是參與者與實(shí)踐者。循環(huán)型城市建設(shè)的全過程應(yīng)實(shí)施開放發(fā)展戰(zhàn)略，吸引全社會(huì)積極參與，在公眾參與和循環(huán)型城市建設(shè)之間構(gòu)建正反饋系統(tǒng)，設(shè)計(jì)多種機(jī)制和制度安排，積極動(dòng)員市域內(nèi)多元主體以多種方式，參與到循環(huán)型城市建設(shè)中來，不斷提升城市治理水平、不斷推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【本文作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“智慧城市建設(shè)中的多元主體協(xié)同、治理網(wǎng)絡(luò)與演化機(jī)理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71974057）與上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的大氣污染跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018BGL008）階段性成果】

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責(zé)編：程靜靜

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