摘 要:數(shù)字技術(shù)手段的應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)基層韌性治理的有力抓手，也是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式之一。在“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”雙輪驅(qū)動(dòng)的理想狀態(tài)下，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)手段助力基層韌性治理過程中，需積極探索與數(shù)字技術(shù)相適應(yīng)的權(quán)力配置機(jī)制，大力推動(dòng)建設(shè)朝向韌性治理目標(biāo)的組織體系。此外，還需重視基層數(shù)據(jù)治理工作的有效開展、人文關(guān)懷的有機(jī)嵌入以及數(shù)字技術(shù)的實(shí)際效用。

關(guān)鍵詞:數(shù)字技術(shù) 韌性治理 基層治理

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

韌性與基層韌性治理

“韌性”（resilience）的概念最早由美國(guó)生態(tài)學(xué)教授霍林于1973年在其著作《生態(tài)系統(tǒng)韌性和穩(wěn)定性》中提出，是指系統(tǒng)在外部擾動(dòng)時(shí)恢復(fù)穩(wěn)態(tài)的能力。[1]此后，隨著生態(tài)學(xué)、工程學(xué)領(lǐng)域?qū)τ?ldquo;韌性”的研究不斷成熟，“韌性”理念逐漸被運(yùn)用至應(yīng)急管理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的可靠性、穩(wěn)定性和抗干擾性。[2]近年來，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，尤其是當(dāng)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字技術(shù)及其應(yīng)用被引至政府治理中，“韌性”的內(nèi)涵和外延愈加豐富，“韌性治理”成為當(dāng)前治理領(lǐng)域的一個(gè)新熱詞。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中著重強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)”，將數(shù)字技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用擺在重要地位。實(shí)踐也表明，數(shù)字技術(shù)手段的應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)基層韌性治理的有力抓手，也是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式之一。由此，本文將圍繞數(shù)字技術(shù)手段應(yīng)用下基層治理的韌性究竟由何而來，如何利用數(shù)字技術(shù)手段提升基層治理韌性，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)手段助力韌性治理需注意哪些問題展開討論。

數(shù)字技術(shù)手段應(yīng)用下基層治理韌性的形成機(jī)理

數(shù)字技術(shù)手段應(yīng)用下，基層治理的韌性由何而來？

首先，數(shù)字技術(shù)手段的引入有效實(shí)現(xiàn)了技術(shù)賦能。一是數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用有助于基層政府迅速、精準(zhǔn)地識(shí)別關(guān)鍵問題。一方面，基層政府獲取信息的來源面得以拓寬，信息傳遞的鏈條得以縮短，基層政府第一時(shí)間所能獲取到的數(shù)據(jù)量級(jí)明顯增加；另一方面，基層政府對(duì)信息的感知能力大大提升，尤其是自動(dòng)預(yù)警等功能的應(yīng)用，有助于第一時(shí)間精準(zhǔn)識(shí)別出有待處置的關(guān)鍵問題。二是數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用有助于基層政府科學(xué)化決策?；诤Ａ啃畔⒌姆治黾把信校鶎诱龅臎Q策趨向科學(xué)化，以往依賴經(jīng)驗(yàn)主義甚至“閉門拍腦袋”的決策形式基本上不復(fù)存在。三是數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用有助于基層政策執(zhí)行效能的提升。一方面，替代人力的智能化手段運(yùn)用有效提升了工作效能；另一方面，通過運(yùn)用數(shù)字技術(shù)手段，跨系統(tǒng)、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的溝通和協(xié)調(diào)成本得以降低，基層干部能夠迅速掌握和調(diào)度全方位資源，大大提升了應(yīng)對(duì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的冗余度。例如，北京市海淀區(qū)建設(shè)城市應(yīng)急指揮平臺(tái)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，有效實(shí)現(xiàn)了信息接報(bào)智能化、應(yīng)急預(yù)案指令化、處置過程共享化、資源調(diào)配可視化、現(xiàn)場(chǎng)情況實(shí)時(shí)化。四是數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用有助于基層政府在決策及執(zhí)行過程中對(duì)所實(shí)施的方案進(jìn)行持續(xù)跟蹤及效果評(píng)估，觀察其是否指向預(yù)期目標(biāo)，并及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，增強(qiáng)執(zhí)行過程的韌性?？傊?，通過應(yīng)用數(shù)字技術(shù)手段，基層政府的治理能力得到了有效提升，為韌性治理配備了強(qiáng)健性基礎(chǔ)。

其次，數(shù)字技術(shù)手段的引入可有效助推技術(shù)賦權(quán)，且技術(shù)賦能與技術(shù)賦權(quán)間起相互促進(jìn)作用。其一，基層政府借助數(shù)字技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)了治理能力的逐步提升，上級(jí)政府對(duì)其的信任程度也不斷提高，更加愿意下放權(quán)力?；鶎拥氖聞?wù)由基層自主處置，不僅降低了層層授權(quán)的時(shí)間成本，提升了整體治理效能，而且有助于精細(xì)化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尤其是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的響應(yīng)速度及處置效果將得到顯著提高。例如，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制作為數(shù)字技術(shù)和韌性治理理念有機(jī)結(jié)合的成功案例，在技術(shù)賦能的基礎(chǔ)上賦予街鄉(xiāng)充分的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量的下沉，有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門權(quán)責(zé)匹配不合理、協(xié)同機(jī)制不完善等問題。其二，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用拓寬了政府與外界的信息交互渠道，除了政府主體在基層治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場(chǎng)、社會(huì)、民眾等多元主體也逐漸參與至基層治理之中?；诖?，多元共治逐漸走向常態(tài)，權(quán)力形態(tài)趨向扁平化、均等化、共享化，有效實(shí)現(xiàn)了“還權(quán)于民”。總之，依托技術(shù)賦能進(jìn)一步助推技術(shù)賦權(quán)，權(quán)力形態(tài)的變化大大提升了基層治理的穩(wěn)定性、自適應(yīng)性、抗干擾性，即有效助推了基層韌性治理。

最后，在“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”雙輪驅(qū)動(dòng)的理想狀態(tài)下，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。韌性組織具備強(qiáng)健性、靈活性、穩(wěn)定性、抗干擾性、自適應(yīng)性等特征，能夠充分接受外界環(huán)境的多樣性，尤其是在應(yīng)對(duì)外界風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)等例外事件中作用突出?；陧g性組織的特質(zhì)，組織自適應(yīng)性所匹配的組織學(xué)習(xí)能力將協(xié)助組織就外界環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)整和適應(yīng)，以應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。具體到基層政府組織層面，其治理能力的有效提升以及組織權(quán)力形態(tài)的變化，將在一定程度上驅(qū)使科層體制、功能結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理手段等發(fā)生系統(tǒng)性變革。換句話說，基層韌性治理能力的可持續(xù)供給來源于組織自身，數(shù)字技術(shù)的引入僅是為制度性的變革提供一個(gè)契機(jī)和手段?？傊?，數(shù)字技術(shù)手段應(yīng)用下基層治理韌性的形成機(jī)理可以概括為：數(shù)字技術(shù)手段應(yīng)用下有效實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能，進(jìn)而助推技術(shù)賦權(quán)，最終推動(dòng)政府組織在一定程度上發(fā)生變革。當(dāng)前，在新一輪機(jī)構(gòu)改革基本完成、各區(qū)縣數(shù)據(jù)局紛紛建立等背景下，新興數(shù)字技術(shù)引入帶來的制度性變革已經(jīng)初顯端倪，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。

有效利用數(shù)字技術(shù)手段助力基層韌性治理

如何有效利用數(shù)字技術(shù)手段助力基層韌性治理？參照數(shù)字技術(shù)手段應(yīng)用下基層治理韌性的形成機(jī)理，提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)手段優(yōu)勢(shì)，將數(shù)字化思維融入基層治理全生命周期，為基層實(shí)現(xiàn)韌性治理提供能力保障?；鶎訉?shí)現(xiàn)韌性治理的前提是自身具備強(qiáng)健的治理能力，因而，有必要將數(shù)字技術(shù)手段貫穿到基層治理的全生命周期，以提高基層治理效能。一是借助數(shù)字技術(shù)建立自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵問題的精準(zhǔn)識(shí)別和研判，從而在第一時(shí)間甚至預(yù)先完成響應(yīng)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留黃金時(shí)間。二是借助數(shù)字技術(shù)輔助行政決策，嘗試探索實(shí)現(xiàn)基于多維度數(shù)據(jù)深度分析的科學(xué)決策方案供給，而不再停滯于數(shù)據(jù)“看板”功能的實(shí)現(xiàn)。三是利用數(shù)字技術(shù)探索提高政策執(zhí)行效率、提升公共服務(wù)供給質(zhì)量的方式方法，例如整合資源搭建基層一體化公共服務(wù)平臺(tái)，從而提升整體治理效能，進(jìn)一步打造整體型、高效型、服務(wù)型政府。四是依托數(shù)字技術(shù)對(duì)基層政策執(zhí)行過程進(jìn)行全程把控和監(jiān)督，并實(shí)現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行的效果評(píng)估，以便適時(shí)調(diào)整政策方案內(nèi)容?；诖耍鶎拥闹卫砟芰Φ靡蕴嵘?，為韌性治理的實(shí)現(xiàn)筑牢能力基礎(chǔ)。

第二，積極探索與數(shù)字技術(shù)相適應(yīng)的權(quán)力配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與機(jī)制的有機(jī)融合，為基層實(shí)現(xiàn)韌性治理提供機(jī)制保障。隨著基層治理能力的提高，其所擔(dān)負(fù)的治理任務(wù)及責(zé)任相應(yīng)增加。尤其在引入數(shù)字技術(shù)后，政府權(quán)力形態(tài)隨著基層治理能力的提高發(fā)生變化，因而需要探索與之相適應(yīng)的權(quán)力配置機(jī)制，使技術(shù)與機(jī)制有機(jī)組合，更好發(fā)揮組合效應(yīng)。其一，上級(jí)政府需在可控邊界范圍內(nèi)適當(dāng)下放權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)基層自主創(chuàng)新的積極性，鼓勵(lì)基層探索智慧化、精細(xì)化治理模式，進(jìn)而助推基層韌性治理的實(shí)現(xiàn)。其二，在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用下政府趨向整體化，基層平行單位間需深化合作內(nèi)容與合作模式，有序共享行政權(quán)力，大力推進(jìn)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，進(jìn)而增強(qiáng)應(yīng)對(duì)外界沖擊時(shí)的穩(wěn)固性。其三，在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用下，政府不再是孤立的治理主體，與外界的聯(lián)系愈加緊密，因而需探索政府與市場(chǎng)、社會(huì)、民眾之間新的合作方式。通過營(yíng)造良好治理生態(tài)，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民，激發(fā)多元治理主體的積極性，提高整體治理的效率效能，實(shí)現(xiàn)1+1＞2的效果?；诖?，基層的權(quán)力配置模式得以優(yōu)化，為韌性治理的實(shí)現(xiàn)提供機(jī)制保障。

第三，大力推動(dòng)建設(shè)朝向韌性治理目標(biāo)的組織體系，主動(dòng)應(yīng)對(duì)組織變革趨勢(shì)，為基層實(shí)現(xiàn)韌性治理提供組織保障。數(shù)字時(shí)代不僅為組織變革帶來了機(jī)遇，更帶來了挑戰(zhàn)。組織作為應(yīng)對(duì)外界沖擊的核心主體，亟需建立穩(wěn)定的組織體系，以期在危機(jī)中育新機(jī)、于變局中開新局。首先，打造學(xué)習(xí)型組織，提升基層組織學(xué)習(xí)能力，鼓勵(lì)組織成員不斷學(xué)習(xí)知識(shí)、開發(fā)技能以適應(yīng)外部環(huán)境的變化。就學(xué)習(xí)內(nèi)容而言，不僅需要提高基層公務(wù)人員的數(shù)字化思維和數(shù)字化應(yīng)用基本實(shí)操能力，還需要提升基層組織在應(yīng)對(duì)外部變化時(shí)的危機(jī)管理能力、公眾參與能力等，以維持組織的活力和秩序。其次，匹配與數(shù)字技術(shù)相適應(yīng)的科層體制，打造平臺(tái)型政府，以提升行政效率效能、提高公共服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向整合功能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以期在多元非線性的情境中實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)外的動(dòng)態(tài)平衡。最后，以打造韌性組織為目標(biāo)，同時(shí)吸納應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代機(jī)遇和挑戰(zhàn)所需適配的相關(guān)制度要素，建立形態(tài)更為穩(wěn)固的、內(nèi)容更加豐富的新型制度體系，進(jìn)而降低基層治理過程中的成本損耗，使得基層組織更易應(yīng)對(duì)外部潛在的強(qiáng)烈沖擊?；诖?，基層的組織體系得以深化，并為韌性治理的實(shí)現(xiàn)提供組織保障。

利用數(shù)字技術(shù)手段推進(jìn)基層韌性治理需要注意的問題

一是重視基層的數(shù)據(jù)治理工作。在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)手段推進(jìn)韌性治理過程中，數(shù)據(jù)治理是一項(xiàng)貫穿始末的核心工作。當(dāng)前，基層在數(shù)據(jù)治理過程中面臨數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、獲取上級(jí)數(shù)據(jù)難、數(shù)據(jù)安全存在威脅等諸多問題。為推進(jìn)韌性治理的可持續(xù)發(fā)展，各級(jí)政府亟需采取系列措施強(qiáng)化基層數(shù)據(jù)治理工作。其一，加快推行數(shù)據(jù)質(zhì)量管理辦法?；鶎討?yīng)結(jié)合本地?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量實(shí)情，探索建立一套貫穿數(shù)據(jù)全生命周期的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理機(jī)制和辦法，明確治理主體的職責(zé)分工、質(zhì)量考核細(xì)則及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，并嘗試探索智能化手段的引入，做好數(shù)據(jù)質(zhì)量的校驗(yàn)、監(jiān)測(cè)與預(yù)警。其二，探索建設(shè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。建議由省級(jí)層面牽頭制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，涵括統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)注規(guī)范、存儲(chǔ)安全標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)使用方法等，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從生產(chǎn)到匯聚再至應(yīng)用等系列環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化。其三，強(qiáng)化系列數(shù)據(jù)安全保障措施。通過采取加密傳輸、加密存儲(chǔ)、訪問控制等措施，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集安全、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)安全、數(shù)據(jù)處理安全、數(shù)據(jù)融合安全。其四，積極設(shè)立數(shù)據(jù)流動(dòng)激勵(lì)機(jī)制。建議由國(guó)家層面積極推動(dòng)數(shù)據(jù)確權(quán)，借助區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)流動(dòng)軌跡可視化。建議各基層探索數(shù)據(jù)部門間的共享激勵(lì)機(jī)制，并嘗試同區(qū)域內(nèi)各大行業(yè)企業(yè)搭建數(shù)據(jù)交換共享機(jī)制，讓數(shù)據(jù)在大循環(huán)、大流動(dòng)的數(shù)字生態(tài)中實(shí)現(xiàn)“新陳代謝”。

二是重視人文關(guān)懷的有機(jī)嵌入。數(shù)字技術(shù)為推進(jìn)基層韌性治理提供了手段和契機(jī)，然而如何平衡剛性技術(shù)手段應(yīng)用和多元目標(biāo)價(jià)值追求之間的矛盾，是引入數(shù)字技術(shù)過程中迫切需要回答的一個(gè)問題。運(yùn)用數(shù)字技術(shù)來提高基層韌性治理能力，其最終目的是增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。因而，在運(yùn)用技術(shù)手段強(qiáng)化基層治理和完善公共服務(wù)的過程中，不能只著眼于技術(shù)效率本身，受僅是運(yùn)用手段而非運(yùn)用目標(biāo)的數(shù)字技術(shù)所約束，而是需要重視人文關(guān)懷在其中的有機(jī)嵌入，進(jìn)而推動(dòng)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。具體而言，基層政府需要考慮人民的切身需求，始終將人民幸福作為治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，滿足人民對(duì)美好生活的需要，營(yíng)造溫情和智慧相統(tǒng)一的社會(huì)氛圍。一方面，應(yīng)在運(yùn)用技術(shù)過程中增加其他柔性手段進(jìn)行輔助治理。例如，運(yùn)用AI技術(shù)輔助治理社區(qū)占道經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)攤販等現(xiàn)象過程中，需考慮到居民對(duì)生活便利度的需求、弱勢(shì)群體謀生手段的局限性、農(nóng)民季節(jié)性進(jìn)城銷售水果蔬菜的切實(shí)需要等問題，嘗試借助其他柔性手段進(jìn)行疏導(dǎo)和治理，堅(jiān)決杜絕暴力執(zhí)法。另一方面，充分考量基層弱勢(shì)群體面臨的數(shù)字鴻溝問題，在普及數(shù)字化應(yīng)用的同時(shí)，預(yù)留冗余空間為弱勢(shì)群體增設(shè)“面對(duì)面”服務(wù)渠道。例如，在推進(jìn)一網(wǎng)通辦過程中，為弱勢(shì)群體預(yù)留必要的線下辦理渠道等。

三是重視數(shù)字技術(shù)的實(shí)際效用。在運(yùn)用數(shù)字手段推進(jìn)基層韌性治理過程中，對(duì)數(shù)字技術(shù)實(shí)際效用的預(yù)測(cè)和評(píng)估不容忽視。一方面，由于各類數(shù)字化應(yīng)用的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本較高，對(duì)數(shù)字化建設(shè)的投入并非越多越好。在數(shù)字技術(shù)大量投入基層前，需考量其是否能帶來預(yù)期的治理目標(biāo)和效果；在過程中還需做好技術(shù)應(yīng)用的評(píng)估工作，適時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整甚至終止。換句話說，就是要在推進(jìn)數(shù)字化過程中注重集約化建設(shè)，充分考量如何有效利用行政資源，如何在控制成本投入的基礎(chǔ)上提高數(shù)字應(yīng)用的運(yùn)用效果，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，切忌斥巨資打造“面子”工程。另一方面，堅(jiān)決杜絕新的數(shù)字形式主義、數(shù)字官僚主義等現(xiàn)象，不能因數(shù)字工具和手段的應(yīng)用為基層增加過多額外負(fù)擔(dān)，催生“表哥”“表姐”?？偨Y(jié)來說，在運(yùn)用數(shù)字化手段推進(jìn)基層韌性治理過程中，不僅需要加強(qiáng)數(shù)字平臺(tái)的一體化建設(shè)，推進(jìn)數(shù)據(jù)的深度共享，減少基層的重復(fù)勞動(dòng)，還需充分衡量數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于某項(xiàng)工作的必要性，不能一味重技術(shù)而導(dǎo)致數(shù)字形式主義、官僚主義。

【本文作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)人工智能國(guó)際治理研究院副院長(zhǎng)；本文系科技創(chuàng)新2030—“新一代人工智能”重大項(xiàng)目“重點(diǎn)領(lǐng)域人工智能治理挑戰(zhàn)及對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2020AAA0105300）和國(guó)家社科基金重大研究專項(xiàng)“新時(shí)期深化國(guó)家科技體制改革、提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能的思路、路徑與對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18VZL005）的階段性成果；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士生黃甄銘對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋

[1]Holling, C.S., "Resilience and stability of ecological systems", Annual Review of Ecology&Systematics, 1973, 4(4), pp.1-23.

[2]何繼新、荊小瑩：《韌性治理：從公共物品脆弱性風(fēng)險(xiǎn)紓解到治理模式的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》，2018年第1期，第68-81頁(yè)。

責(zé)編：羅 婷

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