【摘要】近年來，“長臂管轄”政策成為在美國霸權(quán)日益衰落的過程中維護(hù)其世界經(jīng)濟(jì)地位的重要手段。當(dāng)前，在美國政府泛化國家安全概念、加緊構(gòu)建排他性聯(lián)盟、推行所謂“民主價值觀”，以及對中國采取“小院高強”式精準(zhǔn)打擊的政治生態(tài)下，“長臂管轄”政策顯現(xiàn)出立法領(lǐng)域任意擴展、司法原則隨意解釋、執(zhí)法力度肆意提升、霸權(quán)思維恣意妄為等新特點。對此，有關(guān)國家應(yīng)加緊完善阻斷體系、促進(jìn)區(qū)域合作、加強合規(guī)性建設(shè)，以積極應(yīng)對外部挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】“長臂管轄” 國際秩序 美國政治 經(jīng)濟(jì)霸權(quán)

【中圖分類號】D93/97 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“長臂管轄”是美國利用其在全球政治、經(jīng)濟(jì)及科技等領(lǐng)域及世界秩序的主導(dǎo)地位，通過本國立法、行政和司法等部門的緊密配合，將國內(nèi)法向國際延伸，無限擴展其域外管轄權(quán)的政策手段，由此打擊外國與本國競爭的企業(yè)、相關(guān)個人、競爭或敵對的國家，以維護(hù)美國全球霸權(quán)地位。當(dāng)前，美國政府泛化國家安全概念、加緊構(gòu)建排他性聯(lián)盟、推行所謂“民主價值觀”，“長臂管轄”成為美國維護(hù)其日漸空洞的霸權(quán)的工具之一，該政策的新變化及其背后的政治生態(tài)值得關(guān)注和探討。

美國“長臂管轄”政策的新變化

“長臂管轄”最早出現(xiàn)于二十世紀(jì)五十年代的美國法律中，用于協(xié)調(diào)美國各州之間的司法管轄權(quán)問題。1977年，美國國會通過《反海外腐敗法》對美國公司向外國公職人員行賄進(jìn)行規(guī)范，“長臂管轄”的范圍擴展到其他國家。2008年國際金融危機以來，美國在全球經(jīng)濟(jì)和國際治理中的影響逐漸減弱，“長臂管轄”日益成為美國維護(hù)其霸權(quán)的手段，并呈現(xiàn)出四個方面的新變化。

第一，立法領(lǐng)域任意擴展。美國“長臂管轄”的領(lǐng)域從傳統(tǒng)的反腐敗、出口限制、反洗錢等領(lǐng)域向人權(quán)、高科技產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全等眾多新領(lǐng)域擴展。美國在加強傳統(tǒng)高技術(shù)領(lǐng)域控制的同時，加大了對數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的控制。2018年3月，美國通過《合法使用境外數(shù)據(jù)明確法》（又被稱為“云法案”），規(guī)定當(dāng)其他國家的數(shù)據(jù)掌握在美國數(shù)據(jù)控制者手中時，美國可在全球范圍內(nèi)調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)，而美國人以及美國境內(nèi)個人所掌握的數(shù)據(jù)，則需要外國政府遵守一定條件才能獲取，該法案使美國成為數(shù)據(jù)——這一新生產(chǎn)要素的全球流動主導(dǎo)者。2020年12月，美國在《出口管制條例》中增加新的“最終軍事用戶清單”，58家中國公司及45家俄羅斯公司被列入清單。

美國“長臂管轄”的范圍從民事、商事行為向其他國家的內(nèi)政擴展。如2021年3月，美國聯(lián)合英國、加拿大和歐盟，以涉疆問題為由制裁兩位中國官員。此次制裁基于美國2016年通過的《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》，該法案是美國2012年通過的“馬格尼茨基法案”的擴展，該法案授權(quán)美國總統(tǒng)可基于人權(quán)問題，對任何非美國公民予以制裁，包括禁止入境、凍結(jié)相關(guān)個人（或者組織）的財產(chǎn)。

第二，司法原則隨意解釋。“最低限制聯(lián)系”原則源起于美國1945年的國際鞋業(yè)公司訴華盛頓案，該原則要求，非當(dāng)?shù)鼐用竦谋桓媾c即提起訴訟州的聯(lián)系足以使對該被告的管轄權(quán)適當(dāng)。該原則的規(guī)定具有模糊性，而美國在“長臂管轄”的應(yīng)用過程中將其無原則擴展。使用美元、通過美國銀行轉(zhuǎn)賬、使用美國支付系統(tǒng)，經(jīng)過美國服務(wù)器的電子郵件等均被納入美國的域外管轄權(quán)領(lǐng)域。2021年6月，美國和韓國聯(lián)合阻擋中國公司對韓國美格納半導(dǎo)體企業(yè)的收購，展示了美國外資投資委員會（CFIUS）對域外技術(shù)收購管轄權(quán)的“重大擴展（major extension）”，韓國芯片廠商美格納是全球第二大OLED（有機發(fā)光二極管）驅(qū)動芯片企業(yè)，其在2021年3月份發(fā)布公告，同意中國私募股權(quán)公司智路資本以14億美元對其進(jìn)行收購，CFIUS以違反美國國家安全為由，阻止了此項收購。韓國美格納公司的研發(fā)、生產(chǎn)和銷售都不在美國，只在美國上市。原本該公司不應(yīng)受CFIUS管轄，但美國在《2018年外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（“FIRRMA法案”）中將CFIUS監(jiān)管保護(hù)對象由美國企業(yè)拓展至在美國有跨州開展業(yè)務(wù)的企業(yè)。

“最低限制聯(lián)系”原則與美國在經(jīng)濟(jì)全球化縱深發(fā)展中形成的控制力擴展相互作用，構(gòu)成一對矛盾體。全球化的縱深發(fā)展，使世界各國的貿(mào)易、投資、金融、文化交流日漸增多，美國在全球價值鏈、金融交易、貨幣體系、證券市場、人員往來等領(lǐng)域處于主導(dǎo)地位，使其成為全球資金流、技術(shù)流、商品流、人員流、思想流、數(shù)據(jù)流的重要連接點。該原則的無限擴展，使其霸權(quán)隨著全球化形成的阡陌交錯網(wǎng)絡(luò)向世界每個角落無限滲透。

第三，執(zhí)法力度肆意提升。美國將“長臂管轄”這一非常規(guī)手段進(jìn)行常規(guī)化發(fā)展，通過巨額罰款、派駐監(jiān)管專員、逮捕及拘禁相關(guān)人員、在美國起訴相關(guān)機構(gòu)或其所屬人員、采取出口限制等多種形式來實施。美國從維護(hù)公平競爭環(huán)境到打擊腐敗，時至今日對特定企業(yè)和個人進(jìn)行制裁，在此過程中震懾和打擊競爭對手，維護(hù)美國企業(yè)利益及國家利益。美國頻繁通過加劇對伊朗、朝鮮等重點國家相關(guān)的次級制裁，對中國加強經(jīng)濟(jì)制裁。次級制裁是在一級制裁的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，其核心是禁止第三國或地區(qū)的企業(yè)和個人與一級制裁對象進(jìn)行交易。美國實體清單的訴訟主體類型無限增加，如將中國十余所高校列入實體清單，對中國進(jìn)行技術(shù)封鎖，切斷關(guān)鍵零部件的國際供應(yīng)鏈，封鎖中國5G技術(shù)應(yīng)用，限制中國企業(yè)拓展海外市場等。

美國采取嚴(yán)厲懲罰措施，制裁力度已超過正常限度。動輒對外國企業(yè)開出巨額罰單。2008年德國西門子公司向美國支付16億美元罰金，2014年法國阿爾斯通向美國支付7.7億美元罰款，2018年中興通訊則共支付了近22.9億美元罰金。在對個人制裁方面，美國手段強勢，如被制裁的個人在美國或在美國人屬下或控制下的所有財產(chǎn)和財產(chǎn)利益均被禁封，并要求向美國的外國資產(chǎn)管制辦公室報告相關(guān)情況，除非得到外國資產(chǎn)管制辦公室頒布的普通或?qū)ｉT許可，或得到其他豁免，禁止美國人或者在美國境內(nèi)（或過境）的人與涉及被列入名單或其他禁封者的相對方進(jìn)行任何財產(chǎn)或財產(chǎn)利益相關(guān)交易等。

第四，霸權(quán)思維恣意妄為。美國“長臂管轄”政策表面上打著促進(jìn)競爭、維護(hù)市場秩序、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、打擊恐怖主義的旗號，但實質(zhì)是打擊和美國企業(yè)競爭的企業(yè)，維護(hù)其國家利益。美國“長臂管轄”政策曾經(jīng)給日本和法國的工業(yè)發(fā)展帶來致命打擊，如今，美國將打擊重點瞄準(zhǔn)中國。利用“長臂管轄”對中國高科技企業(yè)采取“小院高墻”式精準(zhǔn)打擊。例如拜登政府在2021年3月升級了對華為公司的5G禁令，進(jìn)一步切斷華為公司上下游供應(yīng)鏈，同時，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）發(fā)布了新的“黑名單”，認(rèn)定華為、中興通訊、海康威視、海能達(dá)和大華等公司對美國國家安全形成威脅。此外，在新冠肺炎疫情期間，美國不僅沒有為發(fā)展中國家提供必要的物質(zhì)支援，反而通過升級制裁手段，為這些國家疫情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來困難，影響世界經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定復(fù)蘇。

可以看出，美國“長臂管轄”政策隨時代發(fā)展而不斷調(diào)整，特別是2008年國際金融危機后，隨著美國全球霸權(quán)地位的衰落及中美大國博弈增強，美國“長臂管轄”政策的目標(biāo)、動因和手段也在不斷演變，日益成為其政治操弄、維護(hù)霸權(quán)的武器，判斷“長臂管轄”政策的性質(zhì)及研判其發(fā)展趨勢，要理解美國的政治生態(tài)變化。

美國“長臂管轄”政策背后的復(fù)雜政治生態(tài)

美國對外政策是否已從進(jìn)攻性轉(zhuǎn)向防御性？防御性現(xiàn)實主義是指，假定國家是單一理性行為體，國際社會處在無政府狀態(tài)下，國家以尋求最低限度的國家安全為目的，約束其行為模式，而僅為獲取安全而進(jìn)行擴張。如何維護(hù)美國日漸衰退的霸權(quán)，鞏固其在全球政治、經(jīng)濟(jì)、外交以及法律等方面的主導(dǎo)地位，是近年來美國面臨的重要問題。美國“長臂管轄”的新發(fā)展體現(xiàn)其當(dāng)前對外政策以防御性來掩蓋進(jìn)攻性的行為特點。美國表面采取的是防御性應(yīng)對手段，對其他國家的個人、實體等違法行為追責(zé)，但實質(zhì)上是為破壞外國競爭對手的實力。“長臂管轄”成為在美國霸權(quán)日益衰落的過程中維護(hù)其世界經(jīng)濟(jì)地位的重要手段。拜登政府上任后面臨諸多新挑戰(zhàn)，既包括國內(nèi)既有的政治分裂、分配失衡、種族矛盾，也有疫情肆虐而帶來的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等諸多問題。美國“長臂管轄”政策新變化背后，體現(xiàn)了復(fù)雜的政治生態(tài)。

其一，泛化國家安全概念，謀求綜合競爭優(yōu)勢。美國采取了經(jīng)濟(jì)民族主義的路線，以維護(hù)國家安全為統(tǒng)領(lǐng)，在價值鏈安全、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強外資審查等領(lǐng)域，維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益。利用“長臂管轄”政策，在企業(yè)層面，對與美國企業(yè)競爭的外國目標(biāo)企業(yè)的財務(wù)進(jìn)行重點打擊，削弱競爭對手實力，切斷外國企業(yè)的供應(yīng)鏈。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，重點關(guān)注高新技術(shù)等核心領(lǐng)域以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域，打壓其他國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，維護(hù)美國產(chǎn)業(yè)競爭力。在國家層面，維護(hù)美國的地緣政治經(jīng)濟(jì)利益，鞏固其全球經(jīng)濟(jì)秩序中的領(lǐng)導(dǎo)力，維護(hù)其在國際貨幣體系、全球供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)、知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面的控制力。2021年3月，拜登簽署《臨時國家安全戰(zhàn)略綱要》，提出踐行并捍衛(wèi)美國生活方式核心的民主價值觀，將其作為美國持久的核心利益之一。2021年6月8日，美國通過了“2021年美國創(chuàng)新和競爭法案”，表面上是促進(jìn)創(chuàng)新和競爭的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，實質(zhì)是與中國進(jìn)行科技競爭的一攬子計劃。從歷史上看，美國通過“長臂管轄”對華為、中興的打壓，與美國對日本東芝公司、法國阿爾斯通公司的打壓具有高度相似性，均為從關(guān)鍵企業(yè)入手，打擊與美國競爭國家的核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。

拜登政府總體上繼承了特朗普政府對中國的政策，如繼續(xù)基于其國內(nèi)法而單邊對華加征關(guān)稅。多項研究表明，美國對華加征關(guān)稅給美國消費者帶來福利損失，引發(fā)其通貨膨脹，但拜登政府繼續(xù)將關(guān)稅作為震懾手段，同時采取更精準(zhǔn)的打壓措施，如對供應(yīng)鏈精準(zhǔn)打擊。疫情凸顯全球供應(yīng)鏈風(fēng)險，拜登執(zhí)政后簽署行政令，要求對供應(yīng)鏈風(fēng)險進(jìn)行評估。2021年6月，美國發(fā)布供應(yīng)鏈百日審查報告，解析其半導(dǎo)體、藥品、稀土、高容量電池等關(guān)鍵產(chǎn)品的供應(yīng)鏈風(fēng)險。“長臂管轄”或?qū)⒊蔀槊绹刂乒?yīng)鏈安全的工具。美國對處于供應(yīng)鏈核心地位的外國企業(yè)進(jìn)行制裁，不僅消弱了被制裁企業(yè)的實力，還震懾威脅了與該企業(yè)存在經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的上下游企業(yè)，其影響和危害較之以往更大。

其二，分化國際合作格局，構(gòu)建排他性聯(lián)盟。美國維持現(xiàn)有國際秩序的方式是要求新興國家和崛起國家達(dá)到與原有國際秩序主導(dǎo)國相同的行為模式，如遵循高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資規(guī)則、在氣候變化領(lǐng)域承諾高標(biāo)準(zhǔn)減排目標(biāo)等，構(gòu)建排他性的小多邊主義。美國以所謂維護(hù)“基于規(guī)則的國際秩序”為由向別國施壓，實質(zhì)是實行強權(quán)政治的翻版，就是想把自身和少數(shù)西方國家的“家法幫規(guī)”包裝成國際規(guī)則來遏制打壓別國，維持自身霸權(quán)。美國通過追求狹隘的自身利益脅迫盟友遵循其價值觀和行為模式，通過“長臂管轄”發(fā)揮世界警察的作用，一方面對與其具有明顯競爭關(guān)系的國家進(jìn)行強烈打擊。同時采用經(jīng)濟(jì)手段，對一些美國認(rèn)為的敵對國家采取制裁，實質(zhì)上是以法治的手段行使著霸權(quán)。

拜登政府通過構(gòu)建排他性聯(lián)盟形式，構(gòu)建所謂“民主國家聯(lián)盟”，拉攏盟友集中應(yīng)對中國挑戰(zhàn)。例如，歐盟理事會于2021年5月10日通過了《歐盟兩用物項出口管制條例》，代表歐美在對華出口管制問題上達(dá)成了統(tǒng)一戰(zhàn)線。該條例規(guī)定加強與第三國出口管制溝通合作，促進(jìn)全球出口管制的統(tǒng)一性。

其三，弱化國際法的地位，推行法律帝國主義。美國因?qū)嵙︻I(lǐng)先而形成優(yōu)越感，充當(dāng)世界警察角色，這在美國一直具有思想傳統(tǒng)。“長臂管轄”體現(xiàn)美國默認(rèn)其國內(nèi)法所擁有的法律效力大于國際法，這是美國優(yōu)先的思路在法制領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。例如，美國的貿(mào)易談判代表辦公室已連續(xù)十八年發(fā)表關(guān)于中國遵守世界貿(mào)易組織情況報告，代替世界貿(mào)易組織角色對其他國家進(jìn)行評判。當(dāng)美國利用其在國際規(guī)則體系中的規(guī)則制定權(quán)來主導(dǎo)國際秩序，對中國進(jìn)行規(guī)則鎖定時，尚是在國際法框架下進(jìn)行。而美國無限擴展“長臂管轄”，則顯示出其將國內(nèi)法向國際擴展，不僅替代國際法，同時其國內(nèi)法相關(guān)懲罰的實施力度還遠(yuǎn)高于國際法。

“長臂管轄”破壞了國際法體系的發(fā)展，損害了國際法的權(quán)威性。美國“長臂管轄”是一個體系龐大、涉及部門眾多、懲罰力度極強的政策行為，其突破了國家主權(quán)原則、國際禮讓原則，危害全球經(jīng)濟(jì)秩序。

其四，異化合作共識，加強“小院高強”式打壓。當(dāng)前，美國國內(nèi)各利益集團(tuán)對中國的打壓態(tài)度基本已形成共識，立法、行政和司法部門配合日益緊密。美國國會在立法的過程中，不斷將本國“長臂管轄”模式向國外輸出，并建立所謂的執(zhí)法同盟。“長臂管轄”成為美國維護(hù)其日漸空洞的霸權(quán)的工具之一。美國利用其在全球政治、經(jīng)濟(jì)、軍事領(lǐng)域的霸權(quán)，構(gòu)建于己有利的全球規(guī)則體系以維護(hù)自身實力，體現(xiàn)其謀求將日漸衰落的強力轉(zhuǎn)化為權(quán)利的意圖。拜登政府上任后，更加強調(diào)與同盟國之間的戰(zhàn)略合作關(guān)系，美國縮減了對其他地區(qū)的干預(yù)，而將主要精力放在與中國開展全面競爭，出臺多項涉華法案，從高科技領(lǐng)域到涉疆涉港問題，對中國進(jìn)行全面打壓。從“長臂管轄”的對象國來看，美國已將打擊重點聚焦在中國，利用限制特定企業(yè)或特定地區(qū)產(chǎn)品出口，建立數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則、公司供應(yīng)鏈的責(zé)任管理立法等多種方式向中國施壓。

“長臂管轄”政策影響及中國應(yīng)對

美國的“長臂管轄”政策損害核心產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性，由此顯著提升了全球價值鏈中的風(fēng)險。“長臂管轄”具有很強的隨意性和不確定性。構(gòu)建價值觀和安全導(dǎo)向的價值鏈已成為美國及其盟友的共識，美國或?qū)H人權(quán)法、國際勞工法、國際環(huán)境保護(hù)相關(guān)公約等與經(jīng)貿(mào)政策結(jié)合，構(gòu)建新的政策體系。如將勞工問題與政治問題結(jié)合，加強勞工權(quán)利保護(hù)，通過強有力的勞工條款的制定與執(zhí)行維護(hù)本國工人利益，打擊我國在國際貿(mào)易規(guī)則制定中的話語權(quán)以及構(gòu)建以我為主的全球價值鏈的主動性。美國或?qū)r值觀等問題轉(zhuǎn)化為對市場主體的硬性約束，進(jìn)而影響企業(yè)經(jīng)營行為，為中國企業(yè)參與國際貿(mào)易和投資帶來不確定性。

“長臂管轄”政策具有超越民族國家主權(quán)的特點，在理論、道德、法制和實踐等層面均存在著較大爭議，其新變化及其背后的政治生態(tài)值得認(rèn)真研判、穩(wěn)健應(yīng)對。拜登政府采用全面戰(zhàn)略，利用一切可用的工具來應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)。中國應(yīng)加強區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，破解美國的聯(lián)盟體系，鞏固與其他經(jīng)濟(jì)體的深度合作。例如，探索RCEP區(qū)域貨幣合作的可能性，應(yīng)對美元霸權(quán)相關(guān)的金融制裁。美國“長臂管轄”政策損害全球自由秩序，各國紛紛采取相關(guān)法律加強對自身的保護(hù)。中國應(yīng)繼續(xù)加強相關(guān)國內(nèi)立法、司法和執(zhí)法綜合體系建設(shè)。各級政府也應(yīng)努力引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營、改善勞動環(huán)境，避免因違反相關(guān)規(guī)定造成損失，注重合規(guī)、安全和道德風(fēng)險。

中國應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)多邊合作，反對單邊主義和霸權(quán)主義。當(dāng)前全球治理赤字凸顯，全球治理改革歸根結(jié)底是制度創(chuàng)新問題，要實現(xiàn)有效的全球治理必須建立全球性的制度安排。但目前在以主權(quán)國家為主導(dǎo)的世界格局中，協(xié)調(diào)各國國內(nèi)制度與達(dá)成國際規(guī)則的難度都很大，主權(quán)國家間的合作效果直接決定著全球治理改革的成敗。全球治理改革的核心問題是面臨“信任赤字、治理赤字、發(fā)展赤字、和平赤字”，需要堅持共商共建共享的全球治理觀，各國相互協(xié)作，采取漸進(jìn)式改革路徑，完善現(xiàn)有制度框架并建立新的規(guī)則，進(jìn)而完善全球治理，推動全球包容性發(fā)展，避免單邊主義和霸權(quán)主義的無序擴展。

（作者為中國社會科學(xué)院大學(xué)教授、博導(dǎo)，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員，中國社會科學(xué)院大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院本科生王研芝對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國家社科基金課題“國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)與我國高水平開放型經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)研究”（項目編號：20BGJ021）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①東艷、徐奇淵等：《直面中美貿(mào)易沖突》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2021年。

②戚凱：《霸權(quán)羈縛—美國在國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“長臂管轄”》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2021年。

③肖永平：《“長臂管轄權(quán)”的法理分析與對策研究》，《中國法學(xué)》，2019年第6期。

責(zé)編/鄧楚韻 美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。