【摘要】貿(mào)易政策是美國外交政策的重要組成部分，美國貿(mào)易政策制定的制度演化經(jīng)歷了國會主導(dǎo)、制定貿(mào)易政策權(quán)力由國會向行政部門逐漸轉(zhuǎn)移、權(quán)力向多邊貿(mào)易體系輻射三個主要階段。其涵蓋了立法部門政黨間、黨內(nèi)的競爭以及立法部門與行政部門之間的競爭、合作，在促進或制約美國經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)轉(zhuǎn)化中不斷演化。

【關(guān)鍵詞】制度路徑 國會 多邊貿(mào)易 【中圖分類號】F75 【文獻標識碼】A

縱觀美國貿(mào)易政策發(fā)展史，貿(mào)易政策制定的制度路徑在其憲政體制內(nèi)，在促進或制約美國經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)轉(zhuǎn)化中不斷演化著，美國貿(mào)易政策制定的鏈條包含了利益集團訴求的表達，立法部門政黨間、黨內(nèi)的競爭以及立法部門與行政部門之間的競爭、合作等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。概括來說，美國貿(mào)易政策制定主要有三個階段，一是二十世紀三十年代以前，由國會主導(dǎo)貿(mào)易政策制定的階段。二是從二十世紀三十年代開始，制定貿(mào)易政策權(quán)力由國會向行政部門逐漸轉(zhuǎn)移的階段。三是以1947年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（即GATT，以下簡稱“關(guān)貿(mào)總協(xié)定”）成立為起點的美國制定貿(mào)易政策的權(quán)力向多邊貿(mào)易體系輻射的階段。

美國國會主導(dǎo)貿(mào)易政策制定階段存在效率低下等弊病

在美國獨立戰(zhàn)爭爆發(fā)以前，北美洲作為英國的附屬殖民地，沒有制定貿(mào)易政策的法定權(quán)力，經(jīng)濟發(fā)展要服務(wù)于英國“重商主義”下的商業(yè)利益。這主要體現(xiàn)在英國對北美洲嚴格的貿(mào)易管制和稅收政策上。由于在英國議會缺少政治代表，北美殖民地訴諸以激烈的進口抵制，以表達對英國附加貿(mào)易政策的強烈反對。英國及其殖民地在貿(mào)易政策上的紛爭與矛盾成為獨立戰(zhàn)爭的重要引線。美國取得獨立戰(zhàn)爭勝利后，13個宣告獨立的地方政府各自為政，無法在貿(mào)易政策上達成聯(lián)結(jié)的紐帶以抵御英國的反制。美國在邦聯(lián)制度的根本法《邦聯(lián)條例》中規(guī)定，不能通過有關(guān)的貿(mào)易協(xié)定限制相關(guān)各州對外國人及其本地民眾征稅的立法權(quán)，或限制各州禁止任何類型貨物或商品的出口或進口。這意味著國會沒有征收關(guān)稅或制定貿(mào)易政策的權(quán)力。國會無法在各州訴求不一致的情況下制定可行的貿(mào)易政策，1787年的制憲運動成功扭轉(zhuǎn)了這一局勢，確立了國會擁有對進口產(chǎn)品征收關(guān)稅、對外貿(mào)進行管制的制度基礎(chǔ)。

國會主導(dǎo)貿(mào)易政策的制度為保護主義提供了天然屏障。美國各選區(qū)議員作為地區(qū)利益團體的代理人，通過分別在眾議院、參議院行使提出與貿(mào)易有關(guān)法案、修正案和就貿(mào)易法案投票表決的權(quán)力，將地區(qū)選民的政策訴求反映在最終的政策當中，代議制為各選區(qū)依據(jù)本地產(chǎn)業(yè)特征并依托政治單元的形式向上傳遞政策偏好提供了制度路徑。美國在南北戰(zhàn)爭前夕就逐漸建立起南方生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、北方發(fā)展制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局，兩黨的勢力范圍也隨著地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同產(chǎn)生了分割，南方民主黨人代表出口導(dǎo)向型的農(nóng)業(yè)利益而主張自由貿(mào)易，北部共和黨人代表進口競爭型企業(yè)的利益而主張貿(mào)易保護。據(jù)美國眾議院、參議院網(wǎng)站數(shù)據(jù)，在第35屆國會至第73屆國會中，民主黨只占據(jù)了13屆眾議院和8屆參議院的多數(shù)黨席位，而共和黨占據(jù)了26屆眾議院和31屆參議院的多數(shù)黨席位，可以看出貿(mào)易保護主義在國會中的強勢地位。

國會主導(dǎo)貿(mào)易政策制定存在效率低下、選票交易、過度依賴于“一致政府”等弊病。首先，國會主要以頒布法案的形式制定關(guān)稅政策，導(dǎo)致效率低下。在國會關(guān)于貿(mào)易政策的立法程序上，先由議員提出議案（美國歷史上的貿(mào)易法案多是由籌款委員會主席提出，以提高通過第二階段即國會委員會審議的可能性），之后分別由眾議院、參議院投票表決通過（若兩院就修正案分歧較大，還需要組建兩院協(xié)商委員會制訂最終法案，再經(jīng)由兩院表決通過），方可交由總統(tǒng)簽署使法案生效，紛繁復(fù)雜的立法環(huán)節(jié)制約了貿(mào)易政策的制定效率。其次，議員對產(chǎn)品關(guān)稅率的表決存在“互投贊成票”等選票交易現(xiàn)象，扭曲了貿(mào)易政策對國內(nèi)資源的合理配置。盡管不同議員代表著毫無關(guān)聯(lián)的利益團體，他們也可以通過選票交易擴大委托人利益在法案中的權(quán)重。最后，貿(mào)易政策法案的通過依賴于“一致政府”，即眾議院、參議院與行政部門由同一政黨掌控。若兩院與行政部門由不同的政黨掌控，一政黨提出的法案總會在不受掌控的環(huán)節(jié)上被其他政黨狙擊，導(dǎo)致法案夭折。

國會主導(dǎo)貿(mào)易政策制定時期的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點——《斯姆特—霍利關(guān)稅法》。《斯姆特—霍利關(guān)稅法》是由籌款委員會主席共和黨議員威利斯·霍利發(fā)起，并由財政委員會里德·斯姆特負責組織參議院審議。由于恰逢美國經(jīng)濟大蕭條，該法案成為美國貿(mào)易政策歷史上影響深遠、爭議最大的一部法案?！端鼓诽?mdash;霍利關(guān)稅法》預(yù)示著國會主導(dǎo)貿(mào)易政策的制度將成為歷史，而制定貿(mào)易政策的權(quán)力將從國會逐漸轉(zhuǎn)移至行政部門。從立法過程上看，該法案進入?yún)⒆h院以后，采取“全院委員會”的形式進行審議，任何議員都可以提出修正案并進行表決。最終法案不僅沒有使工業(yè)品關(guān)稅向農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅看齊，反而將工業(yè)品關(guān)稅推到了接近歷史最高點。需要注意的是，該法案是在美國產(chǎn)品已經(jīng)具備國際競爭力、國內(nèi)廠商沒有受到外國產(chǎn)品進口沖擊背景下提出的，起初是為了順應(yīng)中西部共和黨進步派希望征收農(nóng)產(chǎn)品保護性關(guān)稅并適度下調(diào)制成品關(guān)稅的訴求，最后卻演變成工業(yè)利益集團利用“互投贊成票”滿足對保護性關(guān)稅需求的政治工具。整個立法過程和結(jié)果都反映出了貿(mào)易政策制定已深深影響美國經(jīng)濟的發(fā)展。

美國制定貿(mào)易政策權(quán)力從國會向行政部門轉(zhuǎn)移是為了匹配美國推進互惠協(xié)定的制度需求

美國對互惠協(xié)定的需求來自于本國貿(mào)易關(guān)系的惡化、全球經(jīng)貿(mào)體系的瓦解以及制度實踐等客觀條件。首先，在二十世紀三十年代發(fā)生歷史上最嚴重的經(jīng)濟大蕭條期間，美國產(chǎn)生了通過拓展互惠協(xié)定消除歧視的政策需求。具有代表性的事件是，英國將經(jīng)濟衰退歸咎到美國不合時宜地頒布《斯姆特—霍利關(guān)稅法》上，并采取了“帝國特惠制”這一歧視美國產(chǎn)品的區(qū)域性保護政策。其次，大蕭條時期全球經(jīng)貿(mào)體系瓦解，各國紛紛重新樹立起了貿(mào)易壁壘的高墻，采取了外匯管制、數(shù)額限制、雙邊及特惠貿(mào)易協(xié)定等各種保護性舉措。時任美國國務(wù)卿科德爾·赫爾，不遺余力地引領(lǐng)推動互惠貿(mào)易協(xié)定以削弱世界貿(mào)易限制。最后，美國希望主動推進互惠協(xié)定以更積極地參與國際事務(wù)管理。一戰(zhàn)后受國內(nèi)孤立主義勢力的影響，美國錯過了加入“國際聯(lián)盟”的機會，認識到開放的國際貿(mào)易體系有助于在多個方面服務(wù)于其經(jīng)濟和外交政策利益?？梢园l(fā)現(xiàn)，美國在經(jīng)濟大蕭條以后對貿(mào)易政策職能的觀念產(chǎn)生了從保護到互惠的重大變化，而賦予行政部門制定貿(mào)易政策的權(quán)力，可以為更靈活地開展對外貿(mào)易協(xié)定談判提供法律支持，提高談判的可信度與可行性。

制定貿(mào)易政策權(quán)力從國會向行政部門轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了漫長的制度演化。首先，1934年頒布的《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》正式賦予行政部門在與其他國家進行互惠協(xié)定談判時適度下調(diào)關(guān)稅的權(quán)力。盡管發(fā)布該法案以前，1922年的《福尼特—邁坎伯關(guān)稅法案》就提出了“彈性關(guān)稅”條款，允許總統(tǒng)調(diào)整關(guān)稅以拉平國內(nèi)外生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本，且調(diào)整幅度不可以超過50%。但這是在一戰(zhàn)后物價波動劇烈、商界和政策制定者對關(guān)稅水平的不確定性越發(fā)擔憂的背景下產(chǎn)生，并且由于調(diào)整關(guān)稅的提議需要受到關(guān)稅委員會漫長的調(diào)查，對行政部門的授權(quán)沒有對進口產(chǎn)生法案所預(yù)期的效果。而《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》是在國際貿(mào)易秩序全面崩盤的背景下產(chǎn)生，賦予了行政部門前所未有的權(quán)力，真正意義上使關(guān)稅開始走向了下行通道。

其次，制定貿(mào)易政策權(quán)力從國會向行政部門轉(zhuǎn)移的第二個主要階段是“快速通道”程序的設(shè)立。該條款產(chǎn)生于二十世紀七十年代美國迫切需要通過協(xié)定談判降低國外非關(guān)稅壁壘的背景下。在此之前，行政部門圍繞非關(guān)稅壁壘談判的協(xié)定幾乎全都被國會否決。因此，當時的美國無力面對歐共體和其他貿(mào)易伙伴采取的差額稅、出口補貼、政府采購行為等區(qū)域性的歧視美國商品的貿(mào)易壁壘。而根據(jù)《1974年貿(mào)易改革法》“快速通道”程序條款，國會必須在總統(tǒng)達成貿(mào)易協(xié)定并提交國會之后60天內(nèi)進行投票表決，不得附加任何修正案，這確保行政部門的談判協(xié)定可以更快地進入立法環(huán)節(jié)。

最后，制定貿(mào)易政策權(quán)力從國會向行政部門轉(zhuǎn)移的第三個主要階段是美國陸續(xù)頒布關(guān)于行政救濟的法律條款。具有代表性的是《1974年貿(mào)易改革法》提出的201條款和301條款。兩者都是在上世紀七十年代保護主義勢力爆發(fā)后，國會試圖建立緩解進口救濟體系壓力的舉措。制定貿(mào)易政策權(quán)力從國會向行政部門的轉(zhuǎn)移有以下特點：一方面，貿(mào)易政策的制定不再單獨反映國內(nèi)利益集團的利益，很大程度讓位于美國國家安全與國務(wù)院外交政策利益；另一方面，由美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）全權(quán)負責貿(mào)易政策的制定與落實，其主要負責協(xié)調(diào)平衡國務(wù)院、商務(wù)部、勞工部、經(jīng)濟顧問委員會等政府機構(gòu)間的政策訴求，以更好地統(tǒng)籌開展貿(mào)易協(xié)定談判。

美國逐漸形成由雙邊貿(mào)易談判到引領(lǐng)建設(shè)多邊貿(mào)易體系

關(guān)貿(mào)總協(xié)定是美國引領(lǐng)建設(shè)多邊貿(mào)易體系的開端。在二戰(zhàn)期間，美國逐漸形成由雙邊貿(mào)易談判到多邊貿(mào)易談判格局的轉(zhuǎn)變，展現(xiàn)出制定多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則以共同消除戰(zhàn)后貿(mào)易負擔、促進互利經(jīng)濟關(guān)系并改善世界經(jīng)濟關(guān)系的愿景，符合美國在二戰(zhàn)后為國內(nèi)商品擴大出口優(yōu)勢并全面參與國際事務(wù)管理的戰(zhàn)略目標。1947年，關(guān)貿(mào)總協(xié)定于瑞士日內(nèi)瓦簽署，沿用了《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》中最惠國待遇、非歧視原則等諸多條款。

世界貿(mào)易組織是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定基礎(chǔ)上的國際組織。美國在抵御了上世紀八十年代來自日本等國家的進口沖擊后，重新澆筑了貿(mào)易擴張的決心，與此同時，冷戰(zhàn)的結(jié)束讓許多發(fā)展中國家加入到自由貿(mào)易的潮流中，引領(lǐng)制定更加全面的國際經(jīng)貿(mào)、投資規(guī)則對美國有著巨大的政策利益。世界貿(mào)易組織的成立對美國引領(lǐng)多邊貿(mào)易體系具有里程碑式的意義。相較于關(guān)貿(mào)總協(xié)定，世界貿(mào)易組織出現(xiàn)了較大變化。第一，烏拉圭回合一攬子協(xié)定更加適應(yīng)國際貿(mào)易環(huán)境，涵蓋了《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMs）、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPs）、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）等新的協(xié)定。第二，世界貿(mào)易組織章程規(guī)定了削弱非關(guān)稅壁壘規(guī)則，彌補了關(guān)貿(mào)總協(xié)定只關(guān)注關(guān)稅壁壘的缺憾。第三，世界貿(mào)易組織確立了爭端解決機制，替代關(guān)貿(mào)總協(xié)定中“協(xié)商一致”機制，為成員在多邊貿(mào)易框架下保障自己的權(quán)力提供了落實機制。

多邊貿(mào)易體系也展現(xiàn)出與美國國內(nèi)需求的不適。從本質(zhì)上講，美國總是將多邊貿(mào)易體系視作實現(xiàn)其國內(nèi)政策需求的工具。相較于保護進口競爭型產(chǎn)業(yè)的孤立主義政策，當美國有保障出口、外交利益或者國家安全利益等政策需求時，需要對其他國家的邊境措施、后邊境措施有更大影響力。而通過搭建多邊貿(mào)易體系，建構(gòu)國際貿(mào)易與投資規(guī)則話語權(quán)，可以幫助美國引領(lǐng)國際經(jīng)濟秩序，實現(xiàn)其國內(nèi)政策需求。由此可以看出，當多邊貿(mào)易體系可以服務(wù)于國內(nèi)政策需求時，美國會積極修改國內(nèi)法律以發(fā)揮多邊談判框架的作用。當多邊體系無法服務(wù)于國內(nèi)政策需求時，美國會忽視多邊規(guī)則轉(zhuǎn)而依據(jù)國內(nèi)法律采取單邊行動。

（作者分別為遼寧大學經(jīng)濟學院教授；遼寧大學經(jīng)濟學院博士研究生）

【注：本文系國家社科基金重大項目“構(gòu)建人類命運共同體進程中國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)博弈與中國的戰(zhàn)略選擇”（項目編號：19ZDA053）、國家社科基金項目“質(zhì)變中的中美關(guān)系對兩國貿(mào)易摩擦走勢的影響研究”（項目編號：19BGJ026）的階段性成果】

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責編/賈娜 美編/王夢雅

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