摘 要:老舊城區(qū)改造是城市更新行動(dòng)中的重要組成部分，也是提升居民生活幸福感和滿意度的重要舉措。隨著人們生活質(zhì)量的不斷提高，老舊城區(qū)改造也已進(jìn)入橫向拓展與縱向深化相交織的高質(zhì)量發(fā)展階段。當(dāng)前，我國老舊城區(qū)改造中仍存在制度、政策供給不足，內(nèi)生動(dòng)力激活機(jī)制不足，傳統(tǒng)開發(fā)模式不適應(yīng)，公眾參與度不高等問題。對(duì)此，可從政策機(jī)制供給、參與模式創(chuàng)新、相關(guān)平臺(tái)搭建等方面入手，更好實(shí)現(xiàn)老舊城區(qū)的高質(zhì)量改造。

關(guān)鍵詞:城市更新 老舊城區(qū)改造 城市建設(shè) 功能布局

【中圖分類號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

老舊城區(qū)改造，是指在城市老舊區(qū)域進(jìn)行的優(yōu)化城市功能布局、改善城市生活設(shè)施、整治城市居住環(huán)境、保護(hù)城市文化風(fēng)貌等建設(shè)活動(dòng)。推進(jìn)老舊城區(qū)改造，對(duì)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、適應(yīng)城市發(fā)展新階段、貫徹城市發(fā)展新理念、構(gòu)建城市發(fā)展新格局、推進(jìn)共同富裕、打造以人為本的人民城市有著重要意義。

我國老舊城區(qū)改造實(shí)踐探索與問題剖析

我國老舊城區(qū)改造取得的顯著成效

老舊城區(qū)改造進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。我國老舊城區(qū)改造經(jīng)歷了新中國成立初期補(bǔ)償型的小規(guī)模環(huán)境修補(bǔ)、改革開放后聚焦形態(tài)空間的舊城改造、上世紀(jì)九十年代以來快速化的大范圍舊城再開發(fā)，現(xiàn)已經(jīng)進(jìn)入橫向拓展與縱向深化相交織的高質(zhì)量發(fā)展階段。2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)“城市更新”這一戰(zhàn)略，并進(jìn)一步闡述了“存量住房改造提升”和“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”等具體行動(dòng)。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，標(biāo)志著城市更新成為一項(xiàng)重大的國家層面的城市發(fā)展戰(zhàn)略。一系列政策的發(fā)布與實(shí)施表明城市更新和舊城改造的價(jià)值維度在橫向拓寬，同時(shí)實(shí)踐尺度也在縱向深化。

老舊城區(qū)改造有效保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2019年以來，中央財(cái)政一共下達(dá)了超過2450億元補(bǔ)助資金推動(dòng)老舊小區(qū)改造，完善各類居住配套基礎(chǔ)設(shè)施，因地制宜增加醫(yī)護(hù)養(yǎng)老、文化體育、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施，消除了大量的安全隱患，改善了老舊小區(qū)居民的居住環(huán)境。2019—2020年，全國累計(jì)改造5.9萬個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，惠及1088萬戶居民。2021年，全國計(jì)劃改造5.3萬個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，擬惠及900多萬戶居民，截至7月底，已改造建設(shè)4.22萬個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，惠及764萬戶居民，占全年工作目標(biāo)的78.2%。

我國老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問題

舊城改造宏觀性制度、政策供給不足。具體而言，一是改造所涉及的多方權(quán)責(zé)部門的上級(jí)統(tǒng)籌力量短缺。更新成本核算、土地用途及指標(biāo)管控、財(cái)政投入等由于分別涉及不同單位、部門，產(chǎn)生巨大的博弈成本。二是基于事權(quán)分離和市場(chǎng)激勵(lì)的政策短缺。規(guī)劃審批、指標(biāo)激勵(lì)往往與產(chǎn)權(quán)登記、執(zhí)照頒布存在事權(quán)分離現(xiàn)象，導(dǎo)致在改造談判協(xié)商中達(dá)成的共識(shí)難以依法依規(guī)推進(jìn)。

舊城改造的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制不夠成熟。老舊城區(qū)改造的內(nèi)生動(dòng)力直接來自于政府、企業(yè)以及市民，各方利益平衡困難導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力不足。具體而言主要包含四方面：一是政府土地收儲(chǔ)與市場(chǎng)主體自主更新的利益平衡困難，二是市民的短期“舊改”紅利與長遠(yuǎn)土地資源透支利益平衡困難，三是市場(chǎng)主體短期投入利益與長期運(yùn)營利益平衡困難，四是高強(qiáng)度開發(fā)的利益與社會(huì)公共利益平衡困難。

傳統(tǒng)開發(fā)模式不再適應(yīng)新改造要求。一是傳統(tǒng)大拆大建的開發(fā)模式，不斷加劇老城區(qū)交通、公共服務(wù)等設(shè)施承載壓力，同時(shí)破壞了老舊城區(qū)特有的城市風(fēng)貌和城市文脈。二是傳統(tǒng)大拆大遷的開發(fā)模式下，原住居民被迫遷出，破壞了原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，瓦解了原有的社區(qū)文化，割裂了人、地和文化的關(guān)系。

高效的公眾參與模式未能有效搭建。一是缺乏公開公正的信息平臺(tái)。政府、開發(fā)商和居民之間存在著信息與權(quán)利上的不對(duì)稱，居民的需求和意愿未能得到有效的反饋和落實(shí)。二是居民缺少參與老舊城區(qū)改造的意識(shí)與方法。市民缺乏成熟的內(nèi)部組織和缺乏對(duì)外部力量的認(rèn)知與正確使用，對(duì)矛盾與不解更傾向于放棄跟進(jìn)，處于被動(dòng)。

老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展的要求與目標(biāo)

明確改造底線，滿足高質(zhì)量發(fā)展的總體要求

2021年8月，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，對(duì)老舊城區(qū)改造提出了新的指示要求。

第一，明確舊城改造底線。一要控制大規(guī)模的拆除，除了違法和危舊建筑，不能大規(guī)模、成片集中地拆除現(xiàn)有建筑。二要控制大規(guī)模的增建，不突破老舊城區(qū)原有密度強(qiáng)度，不增加老舊城區(qū)資源環(huán)境承載壓力。三要控制大規(guī)模的搬遷，要尊重居民意愿，支持就地安置。四要控制住房租金的漲幅，確保住房租賃市場(chǎng)供需平穩(wěn)。

第二，保留老舊城市記憶。一要保留利用老城既有建筑，尊重老舊建筑的歷史價(jià)值和保護(hù)價(jià)值，不隨意拆除和遷移，反對(duì)重視申報(bào)疏于維護(hù)的管理行為。二要保留老城的尺度格局，不破壞老舊城區(qū)的傳統(tǒng)格局和建筑肌理，不隨意更改街巷道路形態(tài)。三要保留老城的特色風(fēng)貌，不隨意破壞地貌、侵改水系、更改地名，保持老城區(qū)自然山水環(huán)境和傳統(tǒng)文化特征，保護(hù)古井、古樹、古橋等歷史遺存。

第三，穩(wěn)妥推進(jìn)舊城改造。一要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，評(píng)估先行，因地制宜、分類施策。二要轉(zhuǎn)變改造模式，由“開發(fā)方式”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營模式”。三要補(bǔ)足功能短板，以補(bǔ)齊設(shè)施短板，惠及具體民生為重點(diǎn)。四要提高城市韌性，開展老舊城區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施摸底調(diào)查，排查并整治存在的安全隱患。

改善人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)

老舊城區(qū)改造目標(biāo)的主要內(nèi)涵是，實(shí)現(xiàn)使城市經(jīng)濟(jì)更有活力的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)更加包容和諧的社會(huì)目標(biāo)及城市環(huán)境更可持續(xù)的環(huán)境目標(biāo)。第一，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)優(yōu)化。借助老舊城區(qū)改造的契機(jī)，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提升城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。第二，改善人居環(huán)境。完善公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施布局，綠化美化城市風(fēng)貌，增強(qiáng)防災(zāi)抗災(zāi)能力，塑造宜居宜業(yè)的人居環(huán)境。第三，傳承歷史文化脈絡(luò)。重視城市歷史文化資源的保育，實(shí)現(xiàn)城市歷史文化脈絡(luò)的傳承與發(fā)揚(yáng)。第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展。整體統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，兼顧公平原則，促進(jìn)社會(huì)公平、包容發(fā)展、共享發(fā)展。第五，提高土地利用效率。通過老舊城區(qū)改造，將低效利用的存量建設(shè)用地進(jìn)行合理再開發(fā)利用，緩解城市建設(shè)用地緊張的矛盾。第六，建立老舊城區(qū)改造長效發(fā)展機(jī)制。通過加快法規(guī)體系、行政體系、運(yùn)作體系的制度機(jī)制建設(shè)，形成一整套完備的老舊城區(qū)改造工作規(guī)則，保障未來長期的老舊城區(qū)改造工作開展。

推進(jìn)老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

國外發(fā)達(dá)城市對(duì)老舊城區(qū)改造已有一定經(jīng)驗(yàn)，不同地區(qū)的老舊城區(qū)更新各具特色，通過對(duì)國外城市老舊城區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，可以幫助我們進(jìn)一步明確改造思路。

東京的舊城改造重視政府力量和民間力量的配合。例如具有政府背景的單位率先投入購買種地，繼而吸引市場(chǎng)資金購買其他土地。政府部門通過發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)證券籌措市場(chǎng)資金，降低民間企業(yè)投資更新項(xiàng)目的資金風(fēng)險(xiǎn)。新加坡的舊城改造強(qiáng)調(diào)精細(xì)化的管理理念。通過將精細(xì)化的城市設(shè)計(jì)融入老舊城區(qū)改造，精雕細(xì)琢城市的發(fā)展，提升城市品質(zhì)，保持城市更新多元化的發(fā)展，保留歷史建筑和文化特色。倫敦強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民權(quán)利的保障。在劃定改造區(qū)域、制定改造計(jì)劃和統(tǒng)籌改造項(xiàng)目等各個(gè)環(huán)節(jié)，居民的權(quán)利都會(huì)被要求在改造主體的投標(biāo)計(jì)劃中予以明確，以確保居民參與權(quán)得到落實(shí)。

總體而言，借助國外老舊城區(qū)改造既有案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，高效的改造計(jì)劃是全方面且多維度的，既要充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量，也要保障居民權(quán)利，同時(shí)注重文化保育。

推進(jìn)老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)以有機(jī)改造為理念，以政策完善與機(jī)制健全為保障，以模式創(chuàng)新與平臺(tái)搭建為核心手段，使老舊城區(qū)改造科學(xué)有效、高質(zhì)量推進(jìn)。

政策完善：各部門統(tǒng)籌推進(jìn)，完善政策法規(guī)體系

第一，實(shí)現(xiàn)部門間統(tǒng)籌，“改造土儲(chǔ)”雙輪驅(qū)動(dòng)。通過開展不同性質(zhì)的老舊城區(qū)改造項(xiàng)目，充分利用土地儲(chǔ)備工作中積累的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)人員共同合作開展土地整理，擴(kuò)大土地供應(yīng)總量，平衡土儲(chǔ)與更新效益與其中各方利益，優(yōu)化城市更新的內(nèi)生機(jī)制。

第二，完善老舊城區(qū)改造政策法規(guī)體系，提高政策穩(wěn)定性。一是加快關(guān)于我國老舊城區(qū)改造條例的立法工作，明確老舊城區(qū)改造中各利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任。二是加快出臺(tái)老舊城區(qū)改造工作相關(guān)操作細(xì)則。加快健全現(xiàn)有老舊城區(qū)改造政策，建立健全老舊城區(qū)改造工作中所需的改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系。

第三，明確職能部門分工，加強(qiáng)項(xiàng)目管控。一是完善老舊城區(qū)改造各部門職能分工。結(jié)合老舊城區(qū)改造的項(xiàng)目類型及改造方式，完善統(tǒng)一規(guī)范、明晰高效的項(xiàng)目行政審批流程。二是完善老舊城區(qū)改造項(xiàng)目跟蹤監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)老舊城區(qū)改造項(xiàng)目全流程審批跟蹤。

機(jī)制健全：推進(jìn)有機(jī)改造，提升城市韌性與活力

老舊城區(qū)改造高質(zhì)量發(fā)展需明確堅(jiān)持以人為本，提升城市功能，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，使城市更具人性、韌性、文化魅力的改造理念。

第一，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制。通過加強(qiáng)土地開發(fā)中心和舊城改造部門的聯(lián)動(dòng)，建立健全政府統(tǒng)籌，多部門上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的工作機(jī)制，形成老舊城區(qū)改造工作合力。政府部門應(yīng)明確老舊城區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施主體，建立健全老舊城區(qū)改造項(xiàng)目管理機(jī)制，推進(jìn)改造項(xiàng)目平穩(wěn)進(jìn)行，有機(jī)結(jié)合老舊城區(qū)改造同步展開綠色社區(qū)建設(shè)。

第二，調(diào)整利益分配機(jī)制，平衡各方利益。老舊城區(qū)改造中，探索對(duì)失地村民的多種補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)整公開出讓和自行改造兩種模式的收益分配，制定更為嚴(yán)格的土地閑置管理制度，探索采取公開出讓模式使企業(yè)分享土地增值收益的制度，多方調(diào)動(dòng)企業(yè)參與改造的積極性。

第三，提高城市韌性與可持續(xù)水平。老舊城區(qū)改造強(qiáng)調(diào)城市的韌性與可持續(xù)發(fā)展，在老舊城區(qū)改造過程中應(yīng)全面落實(shí)綠色發(fā)展的理念，貫徹以人為本、綠色低碳、永續(xù)發(fā)展的原則，以海綿城市建設(shè)促進(jìn)城區(qū)環(huán)境和功能的全面提升，實(shí)現(xiàn)城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機(jī)融合。

模式創(chuàng)新：下放部分事權(quán)，促進(jìn)改造模式多樣化

第一，部分事項(xiàng)事權(quán)下放，提升改造效率。梳理老舊城區(qū)改造項(xiàng)目下放事權(quán)，分期分批次下放事權(quán)，并加快老舊城區(qū)改造項(xiàng)目管理權(quán)限相關(guān)部門聯(lián)系，適當(dāng)簡化老舊城區(qū)改造項(xiàng)目批后實(shí)施的行政審批事權(quán)下放流程。

第二，進(jìn)行協(xié)商式老舊城區(qū)改造，實(shí)施社區(qū)微更新模式。老舊城區(qū)改造規(guī)劃的完成需要通過協(xié)商來完成，特別是土地增值收益的再分配。應(yīng)構(gòu)建項(xiàng)目公眾參與平臺(tái)，以公共咨詢委員會(huì)等形式，發(fā)動(dòng)市場(chǎng)、業(yè)權(quán)人、第三方機(jī)構(gòu)參與老舊城區(qū)改造的積極性，針對(duì)公眾的意見和建議，科學(xué)專業(yè)地提出應(yīng)對(duì)方案。

平臺(tái)搭建：搭建多元主體參與平臺(tái)，培育市民公共意識(shí)

第一，拓展參與主體，實(shí)現(xiàn)改造項(xiàng)目模式多樣化。老舊城區(qū)改造涉及的公眾主體應(yīng)向全年齡段人群與社會(huì)各階層縱深拓展，從而促進(jìn)老舊城區(qū)改造項(xiàng)目的類型、模式與工作方法進(jìn)一步走向多樣化。為此，公共管理部門需要重視基層行政隊(duì)伍專業(yè)化工作水平的提升，加強(qiáng)基層公共資源的使用效率和調(diào)配能力，與正在向“運(yùn)營商”角色積極轉(zhuǎn)型的各類市場(chǎng)主體共同應(yīng)對(duì)提升服務(wù)效能、滿足潛在市場(chǎng)需求等方面的挑戰(zhàn)。

第二，搭建老舊城區(qū)改造多元主體參與平臺(tái)。一是建立互動(dòng)開放的老舊城區(qū)改造公眾參與體系。把公眾參與貫徹于老舊城區(qū)改造決策及后續(xù)管理環(huán)節(jié)。二是創(chuàng)新輿論宣傳和公眾參與的方法模式。廣泛采用新媒體、自媒體平臺(tái)、立體宣傳等方式來傳播老舊城區(qū)改造信息，營建優(yōu)良的城區(qū)改造輿論氛圍。三是探索建立老舊城區(qū)改造公共平臺(tái)。充分利用數(shù)據(jù)、信息與知識(shí)支撐，開發(fā)老舊城區(qū)改造應(yīng)用平臺(tái)。

第三，培育市民公共意識(shí)，形成老舊城區(qū)改造的空間價(jià)值觀。一是以政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)老舊城區(qū)改造的普及工作。開展老舊城區(qū)改造的宣傳活動(dòng)與宣傳教育，提高市民支持并參與老舊城區(qū)改造的積極性，并達(dá)成行動(dòng)共識(shí)。二是以社區(qū)為陣地，創(chuàng)造良好的老舊城區(qū)改造環(huán)境。建設(shè)人與自然和諧的生態(tài)社區(qū)，開展舊城改造文化建設(shè)活動(dòng)，培育市民對(duì)美好城市家園的公共意識(shí)，逐步形成舊城改造的空間價(jià)值觀。

【本文作者為中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授】

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責(zé)編：李 懿

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