摘 要:弄虛作假是基層治理領(lǐng)域中亟需紓解的實(shí)踐問(wèn)題，其存在對(duì)基層治權(quán)的合法性及其治理行動(dòng)的有效性造成嚴(yán)重威脅。弄虛作假是多重因素共同作用的結(jié)果，其價(jià)值動(dòng)因、內(nèi)在誘因和環(huán)境成因可以總結(jié)為：政治錦標(biāo)賽下的價(jià)值導(dǎo)向失范、壓力型體制下的權(quán)責(zé)要求失調(diào)以及運(yùn)動(dòng)式治理下的央地信息失衡三個(gè)方面。因此，需要針對(duì)基層治理中的弄虛作假現(xiàn)象進(jìn)行靶向整治：規(guī)范文件價(jià)值導(dǎo)向，彰顯基層治理務(wù)實(shí)精神；健全治理環(huán)節(jié)控制，抑制弄虛作假行為動(dòng)機(jī)；完善監(jiān)督平臺(tái)構(gòu)建，壓縮弄虛作假存在空間。

關(guān)鍵詞:弄虛作假 價(jià)值治理 程序治理 技術(shù)治理

【中圖分類號(hào)】C936 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中共中央、國(guó)務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)基層干部要壓實(shí)主體責(zé)任，積極擔(dān)當(dāng)作為。作為國(guó)家行政體系的觸角，基層政府的治理成效關(guān)系著國(guó)家的執(zhí)政根基，基層治理在國(guó)家治理體系與治理能力系統(tǒng)中的地位愈發(fā)重要。然而，在基層治理的實(shí)踐中，“形式主義”“面子工程”“走過(guò)場(chǎng)”等弄虛作假現(xiàn)象依舊存在，但其形式日漸隱蔽。因而，如何破除基層治理中弄虛作假現(xiàn)象，構(gòu)建不“想”弄虛作假、不“能”弄虛作假、不“敢”弄虛作假的基層治理框架，不僅是基層政府合法性穩(wěn)固的必答題，更是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的壓軸題。

基層弄虛作假的現(xiàn)實(shí)危害——偏向效應(yīng)、溫床效應(yīng)與污名效應(yīng)

弄虛作假的本質(zhì)是形式效能同內(nèi)容效能的分離，這種分離具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的外在影響，包括：政策執(zhí)行偏差、公共資源浪費(fèi)、政府公信貶值。通過(guò)揭示不同領(lǐng)域的影響，能夠?yàn)橹卫硇问脚c治理內(nèi)容的靶向彌合提供現(xiàn)實(shí)前提。

公共政策失靈：弄虛作假對(duì)政策執(zhí)行的偏向效應(yīng)

政策執(zhí)行是基層治理的主要形式，也是國(guó)家治理在基層語(yǔ)境中的重要表達(dá)。其基本邏輯是政策執(zhí)行主體將思想、文本形態(tài)的政策價(jià)值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，繼而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程。而弄虛作假的主要影響表征為對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生的偏向效應(yīng)，直接導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)效果同政策價(jià)值、政策目標(biāo)的背離。在政策執(zhí)行過(guò)程中，弄虛作假會(huì)造成執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)行手段與政策價(jià)值的分離，刻意回避公共政策所包含的關(guān)鍵問(wèn)題、主要矛盾，致使政策價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。此外，弄虛作假還會(huì)引發(fā)執(zhí)行過(guò)程中行動(dòng)效果與政策目標(biāo)的分離，導(dǎo)致“失真走樣”的偏移性執(zhí)行，過(guò)度重視政策建設(shè)流程，忽視政策的實(shí)際產(chǎn)出是否契合政策目標(biāo)，政策效果大打折扣。

資源配置失調(diào)：弄虛作假對(duì)貪污腐敗的溫床效應(yīng)

資源配置是賦能基層治理主體的基本手段，是影響基層治理有效性和合法性的重要變量。其動(dòng)機(jī)是為了減少履職盡責(zé)或行為追責(zé)對(duì)個(gè)人利益的影響，治理活動(dòng)中存在行動(dòng)者通過(guò)尋租行為弄虛作假，不僅造成治理效果的“泡沫”膨脹，還干擾了正常的資源配置秩序。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，尋租行為為政府通過(guò)行政手段干預(yù)市場(chǎng)取得級(jí)差收入搭建了渠道，同時(shí)也為借助“公權(quán)”放大“私利”提供了生存空間，成為滋生貪污腐敗的溫床。此外，尋租行為所帶來(lái)的巨額灰色收入還會(huì)對(duì)基層官員的“索租”行為產(chǎn)生激勵(lì)，致使公平、公正、開(kāi)放的市場(chǎng)運(yùn)行秩序被破壞，加劇公共資源的不當(dāng)配置。

政府公信貶值：弄虛作假對(duì)政府形象的污名效應(yīng)

政府的權(quán)威來(lái)自于公信力，而公信力依賴政府自身行為的正當(dāng)性。一個(gè)負(fù)責(zé)任的法治政府理應(yīng)自覺(jué)接受公眾監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。弄虛作假的行為會(huì)動(dòng)搖政府行為有效性和合法性進(jìn)而瓦解政府的公信力，造成政府形象的污名化。一方面，弄虛作假會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生懷疑，如“面子工程”“走過(guò)場(chǎng)”等無(wú)效治理現(xiàn)象會(huì)加劇公眾對(duì)政府治理有效性的質(zhì)疑，動(dòng)搖根植于治理有效性的權(quán)威合法性。另一方面，弄虛作假在損害治理權(quán)威的同時(shí)還會(huì)使民眾喪失對(duì)基層治理行為的積極預(yù)期，阻斷政府公信力的形成。同時(shí)，基層治理的群眾基礎(chǔ)也被進(jìn)一步削弱，加劇了治理機(jī)制失效的風(fēng)險(xiǎn)。

基層弄虛作假的生成邏輯——價(jià)值失范、權(quán)責(zé)失調(diào)與信息失衡

弄虛作假是多重因素共同作用的結(jié)果，其價(jià)值動(dòng)因、內(nèi)在誘因和環(huán)境成因可以總結(jié)為：政治錦標(biāo)賽下的價(jià)值導(dǎo)向失范、壓力型體制下的權(quán)責(zé)要求失調(diào)以及運(yùn)動(dòng)式治理下的央地信息失衡三個(gè)方面，并因此分別形成了主動(dòng)型弄虛作假、被動(dòng)型弄虛作假和運(yùn)動(dòng)型弄虛作假三種類型。

主動(dòng)型弄虛作假——政治錦標(biāo)賽下的價(jià)值導(dǎo)向失范

在我國(guó)行政體系中，任務(wù)下達(dá)、指標(biāo)考評(píng)、等級(jí)排名等政績(jī)因素在官員晉升中發(fā)揮著重要的作用，這一現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是政府縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)在治理任務(wù)的目標(biāo)約束下，利用“縱向發(fā)包與橫向競(jìng)爭(zhēng)”的組合策略，在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的框架中“力爭(zhēng)上游”的“競(jìng)賽”過(guò)程。這種“錦標(biāo)賽”廣泛地存在于干部晉升、央地政府互動(dòng)、基層治理行為等領(lǐng)域。由于政績(jī)?cè)诟刹繒x升中發(fā)揮著核心作用，且晉升對(duì)干部而言也存在著政治與經(jīng)濟(jì)的雙重激勵(lì)，故基層干部為了追求晉升機(jī)會(huì)通常會(huì)圍繞各項(xiàng)政績(jī)指標(biāo)展開(kāi)“錦標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)”，其中地方GDP增長(zhǎng)往往被設(shè)定為晉升與否的重要依據(jù)，因而容易助長(zhǎng)“唯GDP”和急功近利的功利性價(jià)值觀。在自利性觀念的引導(dǎo)下，基層政府則熱衷于大幅擴(kuò)張機(jī)構(gòu)規(guī)模、盲目追求項(xiàng)目立項(xiàng)，不僅造成了機(jī)構(gòu)臃腫、層級(jí)節(jié)制，還加重了上級(jí)政府的監(jiān)管壓力。此外，一味地追求政績(jī)外顯常常會(huì)忽視民生發(fā)展的所需所求。

被動(dòng)型弄虛作假——壓力型體制下的權(quán)責(zé)要求失調(diào)

壓力型體制和高位推動(dòng)是基層政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)情境，但基層政府的政策選擇與執(zhí)行實(shí)質(zhì)是在有限的資源約束下圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等諸多條件進(jìn)行行為選擇，正所謂“上面千條線，下面一根針”。每一級(jí)地方政府為了保質(zhì)保量地完成上級(jí)交派的任務(wù)，通常會(huì)在本層級(jí)加大任務(wù)量或提高任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處等基層單位成為上級(jí)“層層加碼”的最終承受者，但其擁有的治理資源和治理能力往往無(wú)法滿足加碼后的行政目標(biāo)，因而被迫采取“被動(dòng)型”弄虛作假的方式應(yīng)付上級(jí)檢查。資源對(duì)基層治理的制約在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。城市的虹吸效應(yīng)造成基層人才流失、鄉(xiāng)村空心化、老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，致使基層治理的知識(shí)和信息更新相對(duì)滯后，基層干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)難以滿足基層治理的復(fù)雜要求，這也增加了被動(dòng)弄虛作假的可能性。

運(yùn)動(dòng)型弄虛作假——運(yùn)動(dòng)式治理下的央地信息失衡

運(yùn)動(dòng)式治理能夠動(dòng)員群眾力量參與治理，通常成為基層單位應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)的重點(diǎn)任務(wù)或突擊檢查時(shí)的路徑依賴。其表現(xiàn)形式一般為兩種：一類是“政社共謀”。我國(guó)社區(qū)雖然在行政隸屬上不屬于政府體系，但在基層治理中卻直接承擔(dān)著街道辦事處一級(jí)政府交代的繁重任務(wù)，造成了“責(zé)任在街道、事情在社區(qū)”的責(zé)權(quán)與事權(quán)相分離，導(dǎo)致本應(yīng)監(jiān)督社區(qū)完成任務(wù)的基層政府對(duì)社區(qū)的弄虛作假“睜一只眼閉一只眼”，更有甚者在背后“指導(dǎo)”“協(xié)助”社區(qū)糊弄上級(jí)檢查，基層政府和社區(qū)間形成了“共謀”關(guān)系。另一類是“變通執(zhí)行”。在公共政策的發(fā)生機(jī)制中，基層政府同時(shí)扮演著上級(jí)政府的政策接受者和治轄區(qū)域內(nèi)的政策執(zhí)行者雙重角色。對(duì)于上級(jí)下放的各類政策任務(wù)，基層政府理應(yīng)全盤接受并嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但由于上級(jí)政策制定的模糊性和基層的自由裁量權(quán)，基層政府往往采用政策抵制、政策附加、政策替代、政策敷衍等形式對(duì)政策加以“變通”，違背了政策的初衷。

基層弄虛作假的防范路徑——價(jià)值治理、程序治理與技術(shù)治理

基于對(duì)弄虛作假行為價(jià)值動(dòng)因、內(nèi)在誘因和環(huán)境成因的分析，防范基層弄虛作假的路徑在于價(jià)值治理、程序治理與技術(shù)治理。一是在源頭處正本清源，樹(shù)立正確的價(jià)值導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制使基層不“想”弄虛作假；二是在程序上規(guī)范環(huán)節(jié)控制，制定標(biāo)準(zhǔn)化流程使基層不“能”弄虛作假；三是在監(jiān)督反饋上加強(qiáng)治理技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建數(shù)字化監(jiān)督平臺(tái)使基層不“敢”弄虛作假。

規(guī)范基層治理的價(jià)值導(dǎo)向

基層治理的價(jià)值導(dǎo)向統(tǒng)合了價(jià)值理性與工具理性，側(cè)重于在公眾觀念、現(xiàn)實(shí)情景、社會(huì)結(jié)構(gòu)的三維框架中探索治理的有效路徑。在價(jià)值—情境—結(jié)構(gòu)的因果互動(dòng)中，價(jià)值的引領(lǐng)作用貫穿于制度設(shè)計(jì)、行為選擇以及工具使用等環(huán)節(jié)。在當(dāng)代，文件的角色不僅在于命令的下達(dá)和傳遞，而是通過(guò)傳遞治理價(jià)值而成為權(quán)力和權(quán)威的“象征符號(hào)”，進(jìn)而內(nèi)化為一種治理形態(tài)：上級(jí)黨政組織通過(guò)制定規(guī)范性文件對(duì)基層政府及群眾自治組織發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督和約束的作用。因此，針對(duì)基層治理的價(jià)值導(dǎo)向失范，必須要從本源處制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，自上而下樹(shù)立正確的價(jià)值導(dǎo)向，破除“唯GDP”的一元政績(jī)觀和急功近利的價(jià)值取向，加強(qiáng)基層治理的源頭規(guī)范，使基層不“想”弄虛作假。

強(qiáng)化治理行動(dòng)的環(huán)節(jié)控制

作為一種兼含由“結(jié)果正義”意旨的工具正義，“程序正義”自誕生之時(shí)便與人的因素緊密地結(jié)合，程序只有被執(zhí)行者恰當(dāng)?shù)刈袷兀浣Y(jié)果才能是正確和公平的。因而在基層治理過(guò)程中，治理程序被視作是治理框架闡釋并堅(jiān)守正義價(jià)值的重要工具。其生效與否的重要依據(jù)是各級(jí)治理主體能否嚴(yán)格按照規(guī)范化程序?qū)嵤┚珳?zhǔn)治理行動(dòng)，換言之，各級(jí)政府官員只有嚴(yán)格按照特定程序才能依法辦事，國(guó)家治理的宏觀目標(biāo)只有通過(guò)恪守微觀程序才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。因此，針對(duì)上級(jí)過(guò)高期待與基層實(shí)際能力的分歧，歸根結(jié)底是要破除“層層加碼”現(xiàn)象，必須要通過(guò)精細(xì)周密高度程序化的任務(wù)傳遞機(jī)制，在嚴(yán)格限制任務(wù)量的同時(shí)為基層減負(fù)，不斷完善治理環(huán)節(jié)中的程序和制度，健全基層治理的環(huán)節(jié)控制，使基層不“能”弄虛作假。

完善監(jiān)督反饋的平臺(tái)構(gòu)建

治理技術(shù)是各種治理工具、手段和方法的總稱。隨著信息技術(shù)的不斷進(jìn)步，人工智能、大數(shù)據(jù)等新型技術(shù)樣態(tài)在治理領(lǐng)域的應(yīng)用愈加多元，誕生了技術(shù)治理這一新范式。治理主體通過(guò)技術(shù)手段重塑傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行渠道，依托社會(huì)治理智能化平臺(tái)，保證各個(gè)主體實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。技術(shù)治理主要通過(guò)兩種手段監(jiān)督基層保質(zhì)保量完成任務(wù)：一是“流程可視化”，即通過(guò)構(gòu)建智能化政務(wù)流程回溯平臺(tái)，使基層在治理過(guò)程中“處處留痕”，推動(dòng)政務(wù)運(yùn)行的公開(kāi)化透明化。二是“任務(wù)數(shù)據(jù)化”，即將任務(wù)目標(biāo)通過(guò)數(shù)字化手段轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)圖像，由各級(jí)政務(wù)信息系統(tǒng)統(tǒng)一監(jiān)督管控，限制基層自由裁量權(quán)的濫用。因此，針對(duì)基層治理中的“政社共謀”與“變通執(zhí)行”，必須要充分發(fā)揮治理技術(shù)的中立媒介作用，完善基層治理的監(jiān)督反饋，使基層不“敢”弄虛作假。

【本文作者為西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授；西北大學(xué)公共管理學(xué)院博士生徐天舒對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：蔡圣楠

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。