摘 要:突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)有別于常態(tài)事務(wù)的治理，國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)包括以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為中心任務(wù)的常態(tài)治理體系和應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。兩種體系的分化發(fā)展雖然有助于分別提升國(guó)家治理體系的常態(tài)治理能力和應(yīng)急管理能力，但卻不利于統(tǒng)籌發(fā)展和安全。統(tǒng)籌發(fā)展與安全需要決策者能夠及時(shí)地在兩種治理議程之間快速地轉(zhuǎn)換，需要推進(jìn)完善常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合的國(guó)家治理體系。
關(guān)鍵詞:國(guó)家治理體系 常態(tài)治理 應(yīng)急管理 議程轉(zhuǎn)換 結(jié)合
【中圖分類號(hào)】C934 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
應(yīng)急管理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化包含著應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理體系得到不斷的調(diào)整和優(yōu)化，從早期的分部門組織、單災(zāi)種應(yīng)對(duì)，發(fā)展到現(xiàn)在的全方位應(yīng)對(duì)、全過(guò)程管理，建立起了綜合性的應(yīng)急管理體系。國(guó)家治理體系防范風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)危機(jī)，特別是處理重特大突發(fā)事件的能力在不斷發(fā)展提高的同時(shí)，也存在著像應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不靈敏、突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與日常事務(wù)治理之間存在沖突的表現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)急管理體系的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)從更高層次的國(guó)家治理體系著眼，在進(jìn)一步健全和完善應(yīng)急管理體系的同時(shí)，還要推進(jìn)其與常態(tài)治理體系之間的完美結(jié)合，以便更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)常態(tài)治理與應(yīng)急管理能力的相互融合與同步提升。
國(guó)家治理的兩種形態(tài)與兩種體系
現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終伴隨著各種風(fēng)險(xiǎn)。除了各種自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)以外，現(xiàn)代社會(huì)的生產(chǎn)方式和生活方式也會(huì)產(chǎn)生各種非自然的風(fēng)險(xiǎn)。工業(yè)化和城市化的生產(chǎn)生活方式，不僅使風(fēng)險(xiǎn)蘊(yùn)含在現(xiàn)代社會(huì)的各種系統(tǒng)之中，也放大了自然災(zāi)害對(duì)人類社會(huì)的破壞程度，各種自然的風(fēng)險(xiǎn)與人為的風(fēng)險(xiǎn)相互交織在一起，使得現(xiàn)代社會(huì)成為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)高度聚集的社會(huì)。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)而言，治理風(fēng)險(xiǎn)與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作同等重要。風(fēng)險(xiǎn)有其自身的產(chǎn)生與演化邏輯，需要采取不同的治理方式。
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)需要不同的治理方式
一般而言，風(fēng)險(xiǎn)遵循著從風(fēng)險(xiǎn)到突發(fā)事件再到危機(jī)的演化邏輯[1]，如果不能得到及時(shí)的處理，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷地累積并被引爆，形成突發(fā)事件。這些突發(fā)事件如果不能得到有效的處置，可能會(huì)引發(fā)次生性的災(zāi)害，最終會(huì)演變成為巨大的社會(huì)危機(jī)。風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件與危機(jī)，既相互關(guān)聯(lián)，又有所不同。風(fēng)險(xiǎn)的治理需要遵循風(fēng)險(xiǎn)演變的規(guī)律，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)演化的不同階段采取針對(duì)性的措施。一方面要未雨綢繆、曲突徙薪，做好風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解工作，在風(fēng)險(xiǎn)還沒(méi)有演化成為事實(shí)性傷害之前就加以有效的處置，避免發(fā)生突發(fā)事件的可能；另一方面也要做好緊急響應(yīng)的準(zhǔn)備，有效地處置各種突發(fā)事件，包括應(yīng)對(duì)各種突如其來(lái)的巨災(zāi)或危機(jī)。由于風(fēng)險(xiǎn)本身往往是無(wú)形的，并且也難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，而突發(fā)事件卻是真實(shí)發(fā)生的事件，因此風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)當(dāng)以突發(fā)事件為中心，形成系統(tǒng)化的治理體系，這實(shí)際也是當(dāng)前加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要目標(biāo)和內(nèi)容。
自2003年SARS事件以后，我國(guó)開始了綜合性的應(yīng)急管理體系建設(shè)。2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定，國(guó)家應(yīng)建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制。2018年3月，全國(guó)人大同意設(shè)立中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部，將分散在各部門的應(yīng)急管理職能整合在一起，推動(dòng)形成了統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。應(yīng)急管理部的設(shè)立，標(biāo)志著我國(guó)的應(yīng)急管理工作不僅實(shí)現(xiàn)了從過(guò)去的分散走向了集中，從單一災(zāi)種應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向全方位的綜合應(yīng)對(duì)，而且也推動(dòng)了應(yīng)急管理的全過(guò)程均衡[2]，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急響應(yīng)并重的工作局面。以應(yīng)急管理部為牽頭單位，我國(guó)的國(guó)家治理體系內(nèi)部已初步形成了一套獨(dú)立且統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系。
從組織的角度來(lái)看，組建應(yīng)急管理部門意味著政府職能和責(zé)任的分化、突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和處置有了獨(dú)立統(tǒng)一的制度體系和工作程序，但這種職責(zé)和體系的分化，并不完全是出于專業(yè)分工的效率考慮。與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中其他事務(wù)的治理相比，突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)存在著根本性的差異，需要依賴不同的治理體系采取不同的治理措施。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的日常工作任務(wù)往往具有確定性和重復(fù)性等特征，因此它需要一種強(qiáng)調(diào)程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和效率的組織制度。這套組織制度對(duì)突然的變化往往缺乏足夠的敏感性，突發(fā)事件卻具有高度的不確定性，應(yīng)急管理因此需要具有足夠的靈活性和敏捷性。那些為處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的日常任務(wù)而設(shè)計(jì)的組織制度，就無(wú)法勝任突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)[3]。必須還要設(shè)計(jì)一套獨(dú)立的治理體系，也就是專門應(yīng)對(duì)各種不確定的突發(fā)事件的獨(dú)立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系。
需構(gòu)建常態(tài)治理體系與應(yīng)急管理體系，并實(shí)現(xiàn)及時(shí)切換
國(guó)家治理體系內(nèi)部實(shí)際上存在著兩套不同的子系統(tǒng)，即處理日常社會(huì)事務(wù)的常態(tài)治理體系與應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。當(dāng)社會(huì)沒(méi)有遭遇突發(fā)事件的侵襲時(shí)，日常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)沒(méi)有受到干擾，常態(tài)治理體系能夠正常地運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家治理主要表現(xiàn)為常態(tài)治理；在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，常態(tài)治理體系無(wú)法有效地應(yīng)對(duì)，就需應(yīng)急管理體系迅速介入，常態(tài)治理體系可能因此暫時(shí)擱置局部的運(yùn)行。因此，提高國(guó)家治理體系應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，不僅需要建構(gòu)一套獨(dú)立于常態(tài)治理任務(wù)的應(yīng)急管理體系，而且還需要解決兩套治理子系統(tǒng)之間如何及時(shí)地相互轉(zhuǎn)換問(wèn)題。
突發(fā)事件發(fā)生之后，需要及時(shí)地啟動(dòng)應(yīng)急管理體系，國(guó)家治理迅速?gòu)某B(tài)治理轉(zhuǎn)換為應(yīng)急管理。如果不能及時(shí)地啟動(dòng)應(yīng)急管理，突發(fā)事件就有可能發(fā)展為危機(jī)。當(dāng)突發(fā)事件處理完畢，危機(jī)解除后，應(yīng)急管理活動(dòng)也要能夠及時(shí)退出，恢復(fù)日常的社會(huì)生活秩序。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不僅取決于應(yīng)急管理能力和常態(tài)治理能力，而且也取決于兩種治理狀態(tài)的及時(shí)切換。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，兩種狀態(tài)間的切換往往是非常困難的事情。突發(fā)事件往往都是一些小概率的事件，盡管大多數(shù)人或組織在其一生中都會(huì)遭遇一些突發(fā)事件，但它畢竟不是日常生活的主要內(nèi)容。突發(fā)事件往往處在人們的日常關(guān)注之外，包含著一系列“不”的狀態(tài)，如“不曾預(yù)料到的情況下的不愉快、代表著不曾計(jì)劃的事件、不曾經(jīng)歷過(guò)的影響、按常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)幾乎是無(wú)法控制的”等[4]。這一系列的“不”意味著決策者往往無(wú)法及時(shí)做出適當(dāng)?shù)臎Q策。正是出于這個(gè)原因，迅速“從正常情況轉(zhuǎn)換到緊急情況”的能力，常被視為應(yīng)急管理的核心能力[5]。
國(guó)家治理議程的轉(zhuǎn)換與系統(tǒng)耦合
常態(tài)與應(yīng)急治理體系的轉(zhuǎn)換需要統(tǒng)一的決策中心
突發(fā)事件因其對(duì)日常生活秩序的威脅，而必須采取超越日常秩序的應(yīng)對(duì)措施，但這并不意味著突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)是無(wú)秩序的，而只是說(shuō)明突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)需要采取非同尋常的秩序。常態(tài)治理體系和應(yīng)急管理體系都需要接受黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。這既是我國(guó)政治制度的基本要求，也是國(guó)家治理的基本要求。如果說(shuō)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)有時(shí)需要懸置日常社會(huì)秩序、暫停日常工作，那么何時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急管理的緊急措施、何時(shí)恢復(fù)正常的生活秩序，必須存在著一個(gè)統(tǒng)一的決策中心。這個(gè)決策中心必須同時(shí)擁有做出關(guān)于常態(tài)治理和應(yīng)急管理的根本決策的權(quán)力。
《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定，各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作。處置突發(fā)事件的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，應(yīng)由各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。新修訂頒布的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》也明確規(guī)定，安全生產(chǎn)工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的原則要求，強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任。各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)。這些法律規(guī)定充分說(shuō)明，常態(tài)治理工作和應(yīng)急管理工作統(tǒng)一接受各單位、各部門主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)。這意味著兩種狀態(tài)的切換能力，實(shí)際上取決于領(lǐng)導(dǎo)的決策能力，取決于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能否根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的具體情況，及時(shí)做出“從正常情況轉(zhuǎn)換到緊急情況”的決策，或者從“危機(jī)狀況結(jié)束后恢復(fù)到正常狀況”。
合理的組織制度有助于保障常態(tài)與應(yīng)急轉(zhuǎn)換的決策科學(xué)性
要理解各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否具備這種快速?zèng)Q策的能力，只能去決策的模式中去尋找[6]。理想的決策是以完備的信息、方案以及理性能力為基礎(chǔ)的，然而突發(fā)事件的不確定性意味著并不存在完備的信息，也無(wú)法比較各種可能方案。能夠及時(shí)付諸實(shí)踐的方案非常有限，按照法律要求，決策者既要管生產(chǎn)（經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的日常事務(wù)）也要管安全（各種突發(fā)事件），然而他（或她）的注意力卻非常有限。不論是生產(chǎn)問(wèn)題（經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)）還是安全問(wèn)題（突發(fā)事件），只有當(dāng)它受到?jīng)Q策者的關(guān)注時(shí)，才有可能得到解決。這意味著突發(fā)事件或安全問(wèn)題需要與其它事務(wù)一起，相互競(jìng)爭(zhēng)以獲得決策者的注意力。任何有關(guān)“從正常情況轉(zhuǎn)換到緊急情況”或者相反狀況的決策，在根本的意義上都取決于決策者的注意力分配情況，即取決于他（或她）如何在不同的事務(wù)之間分配注意力。
在一般情況下，作為一系列“不”的突發(fā)事件，更難獲取到?jīng)Q策者的關(guān)注。突發(fā)事件的小概率決定著決策者不大可能對(duì)它分配過(guò)多的注意力，日常事務(wù)吸引著決策者更多的關(guān)注。因此，兩種治理狀態(tài)的切換困難，更多的是“從正常情況轉(zhuǎn)換到緊急情況”的困難。對(duì)于決策者而言，只當(dāng)他（或她）注意到突發(fā)事件時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)應(yīng)急管理。提高“從正常情況轉(zhuǎn)換到緊急情況”的能力，就需要改變決策者對(duì)突發(fā)事件的注意力分配情況。設(shè)計(jì)更為合理的組織制度可能是一種解決辦法，因?yàn)闆Q策者注意力分配既受到個(gè)人認(rèn)知因素的影響，也受到組織制度因素的調(diào)節(jié)。組織制度的功能就在于提供“一般性刺激因素和注意力導(dǎo)向因子”，來(lái)引導(dǎo)決策者的注意力分配和行動(dòng)[7]。事實(shí)上，決策一般也是發(fā)生在組織環(huán)境之中，決策者對(duì)問(wèn)題的關(guān)注受到組織的信息處理過(guò)程的調(diào)節(jié)。
議程設(shè)置模式要求常態(tài)與應(yīng)急體系的有機(jī)耦合
決策者都不可能對(duì)其沒(méi)有關(guān)注到的問(wèn)題做出決策，大量的社會(huì)問(wèn)題在受到?jīng)Q策者的關(guān)注之前，需要通過(guò)組織的信息處理環(huán)節(jié)。這個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)問(wèn)題起到了某種過(guò)濾、篩選和聚合的作用，以確保提交給決策者的都是比較重要或緊急的問(wèn)題?？紤]到突發(fā)事件的小概率特征，有關(guān)突發(fā)事件的信息就很容易被其他的信息所遮蔽、覆蓋，從而“淹沒(méi)”在信息的“海洋”里，因此很容易在這個(gè)信息處理的過(guò)程中就被過(guò)慮、篩選掉。要確保突發(fā)事件能夠及時(shí)得到?jīng)Q策者的關(guān)注，必須首先對(duì)這個(gè)信息處理過(guò)程進(jìn)行優(yōu)化，讓與突發(fā)事件相關(guān)的信息可以“脫穎而出”，得到更為優(yōu)先的處理，從而更容易獲得決策者的關(guān)注。“非典”危機(jī)之后，中央政府就建立了中國(guó)傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，以確?；鶎有l(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)控到的各類突發(fā)傳染病信息能夠及時(shí)地傳遞到國(guó)家衛(wèi)生部門。
優(yōu)先信息渠道的建立只是解決問(wèn)題的第一步，決策者最終是否能夠及時(shí)做出“從正常情況轉(zhuǎn)換到緊急情況”的決策，還進(jìn)一步取決于組織的議程設(shè)置模式。所謂議程設(shè)置，就是要列出政府優(yōu)先處理的事項(xiàng)。突發(fā)事件信息得到優(yōu)先的處理，并不代表它一定就會(huì)成為政府優(yōu)先處理的事項(xiàng)。因?yàn)樵谝话愕囊饬x上，議程設(shè)置需要問(wèn)題、方案和決策的機(jī)會(huì)同時(shí)存在才有可能成功[8]。由于存在著個(gè)人的注意力瓶頸以及時(shí)間的限制問(wèn)題，組織決策的機(jī)會(huì)往往是稀缺的，組織并不是隨時(shí)都可以進(jìn)行決策。只有在決策機(jī)會(huì)出現(xiàn)時(shí)，組織才會(huì)啟動(dòng)決策過(guò)程。各種各樣的問(wèn)題都在爭(zhēng)取在此時(shí)進(jìn)入這個(gè)決策場(chǎng)合。由于時(shí)間的限制，那些已經(jīng)匹配有解決方案的問(wèn)題自然會(huì)得到優(yōu)先的關(guān)注而進(jìn)入政府議程。議程設(shè)置的這種模式意味著，國(guó)家治理體系的兩個(gè)子系統(tǒng)必須實(shí)現(xiàn)有效地結(jié)合，因?yàn)橹挥旭詈系南到y(tǒng)才更有可能將問(wèn)題、方案和決策的機(jī)會(huì)聚合起來(lái)[9]。
常態(tài)治理與應(yīng)急管理的結(jié)合之道
新冠肺炎疫情防控充分說(shuō)明了治理議程及時(shí)轉(zhuǎn)換的重要性。2021年1月14日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制召開電視電話會(huì)議，明確強(qiáng)調(diào)要健全常態(tài)化向應(yīng)急及時(shí)轉(zhuǎn)換的指揮體系，發(fā)現(xiàn)疫情要及時(shí)激活應(yīng)急指揮體系。在2021年8月5日召開的國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上，有關(guān)專家也明確指出，“常態(tài)和應(yīng)急機(jī)制轉(zhuǎn)換慢”是此前發(fā)生的幾起聚集性疫情的重要原因。
影響常態(tài)和應(yīng)急機(jī)制轉(zhuǎn)換慢的因素有很多，個(gè)人決策的有限理性模型和組織決策的議程設(shè)置模式是主要影響因素。面對(duì)突發(fā)事件的小概率性及其種種不確定性，人們往往低估突發(fā)事件發(fā)生的可能性，組織在常規(guī)的信息處理過(guò)程中也往往容易過(guò)濾掉與突發(fā)事件相關(guān)的信息。如果事先沒(méi)有做好準(zhǔn)備，沒(méi)有現(xiàn)成的有效解決方案，決策過(guò)程就很容易中斷。除了需要建立健全應(yīng)急信息的溝通渠道之外，還需要加強(qiáng)常態(tài)治理與應(yīng)急管理體系之間的結(jié)合，著力于促進(jìn)問(wèn)題、方案與決策機(jī)會(huì)的耦合。
首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)家治理的決策系統(tǒng)與應(yīng)急管理體系的有效結(jié)合。在實(shí)踐中，以應(yīng)急管理部牽頭的應(yīng)急管理體系主要負(fù)責(zé)的是與突發(fā)事件有關(guān)的政策執(zhí)行問(wèn)題，如風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置等任務(wù)，并不擁有啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)的決策權(quán)力。如果決策與執(zhí)行的權(quán)力是分開的，并且兩者之間沒(méi)有形成緊密有效的聯(lián)接，就會(huì)造成兩者之間的脫節(jié)。一方面，決策可能很難得到執(zhí)行；另一方面，決策可能也會(huì)不及時(shí)，容易脫離實(shí)際情況。因?yàn)閳?zhí)行部門往往掌握著大量的專門信息和專業(yè)知識(shí)，公共決策如果缺少專業(yè)執(zhí)行部門的參與，就很難取得成功。這實(shí)際上意味著決策與執(zhí)行之間的有效聯(lián)接應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)方面：一是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決策部門對(duì)執(zhí)行的控制，如監(jiān)督、考核以及其他權(quán)力；二是要加強(qiáng)執(zhí)行部門對(duì)決策過(guò)程的參與，包括評(píng)估問(wèn)題的重要性以及提供可行的解決方案。
從我們國(guó)家的實(shí)際情況來(lái)看，決策系統(tǒng)對(duì)應(yīng)急管理體系具有很強(qiáng)的控制能力，這種控制主要是通過(guò)正式的科層體系來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。其中，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，這也是我們的制度優(yōu)勢(shì)，它能夠保證中央的各項(xiàng)決策在各個(gè)領(lǐng)域都能夠得到有效地執(zhí)行。我們國(guó)家還設(shè)置了很多與應(yīng)急管理工作有關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如國(guó)家減災(zāi)委、國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家森林草原防滅火指揮部等。雖然這些機(jī)構(gòu)在很大程度上并不是為了促進(jìn)執(zhí)行部門的決策參與，還是會(huì)密切影響到有關(guān)協(xié)同的促進(jìn)與執(zhí)行。這些機(jī)構(gòu)往往具有臨時(shí)的性質(zhì)，權(quán)威性也可能都存在一定的問(wèn)題。目前我國(guó)應(yīng)急管理體系與最高決策系統(tǒng)之間的聯(lián)接還較為薄弱，存在著進(jìn)一步增強(qiáng)的需要。增加這兩者之間的聯(lián)接，有利于推進(jìn)國(guó)家治理議程及時(shí)地從常態(tài)治理轉(zhuǎn)換為應(yīng)急管理，提高國(guó)家治理體系及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)的能力。
其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)常態(tài)治理體系與應(yīng)急管理體系之間的結(jié)合。在分散的個(gè)人活動(dòng)中，松散的市場(chǎng)體系及其內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以帶來(lái)效率方面的優(yōu)勢(shì)。在組織管理中，各部門、各業(yè)務(wù)之間的分工，也具備提高效率的作用。在組織管理中，最為突出的問(wèn)題可能就是“部門主義”，每一個(gè)部門都會(huì)強(qiáng)調(diào)本部門工作的重要性。部門之間的聯(lián)系與合作往往嚴(yán)重不足，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)相互對(duì)抗、以鄰為壑等極端情況。從國(guó)家治理來(lái)看，常態(tài)治理與應(yīng)急管理這兩種形態(tài)之間大不相同，甚至有時(shí)是相互沖突。例如，當(dāng)國(guó)家啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)的緊急措施時(shí)，日常的社會(huì)生活秩序可能就被打破，常態(tài)治理就可能暫時(shí)擱置以讓位于緊急事件的處理。相應(yīng)地，如果決策者的注意力集中在常態(tài)治理領(lǐng)域，突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)就很難及時(shí)啟動(dòng)。因此，在實(shí)踐中往往會(huì)看到兩種治理形態(tài)之間的對(duì)立與緊張，這在很大程度上會(huì)影響甚至是阻礙國(guó)家治理議程的及時(shí)轉(zhuǎn)換。
解決的辦法無(wú)疑是推進(jìn)兩種體系之間的有機(jī)結(jié)合，結(jié)合的方式可以表現(xiàn)為兩種類型（或視角）。從應(yīng)急管理體系的角度來(lái)看，就是推進(jìn)應(yīng)急管理工作的常規(guī)化，即在應(yīng)急管理體系中區(qū)分出常態(tài)化與非常態(tài)化的應(yīng)急管理[10]。常態(tài)化的應(yīng)急管理工作包括日常的風(fēng)險(xiǎn)防范與化解、應(yīng)急預(yù)案的準(zhǔn)備與演練、風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與預(yù)警等，以及一般的突害或突發(fā)事件（即一般意義上的“正常事故”）的應(yīng)對(duì)。這些常態(tài)化的應(yīng)急管理工作并不完全都是由應(yīng)急管理部門來(lái)承擔(dān)，很多任務(wù)其實(shí)是需要常態(tài)治理體系來(lái)完成。承擔(dān)常態(tài)治理任務(wù)的部門或組織，應(yīng)當(dāng)居安思危，為可能的風(fēng)險(xiǎn)或突發(fā)事件做好方案、物資、人員等方面的準(zhǔn)備。只有當(dāng)組織準(zhǔn)備好現(xiàn)成的應(yīng)對(duì)方案，應(yīng)急處置的行動(dòng)才會(huì)及時(shí)有效，國(guó)家治理議程也才會(huì)更容易因時(shí)轉(zhuǎn)換。
結(jié)論
任何系統(tǒng)的發(fā)展都會(huì)經(jīng)歷分化與整合的過(guò)程，國(guó)家治理體系也不例外。面對(duì)新冠肺炎疫情的沖擊以及復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，統(tǒng)籌發(fā)展與安全已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)家治理的重要任務(wù)。國(guó)家治理體系不僅要適應(yīng)常態(tài)化的社會(huì)治理需要，更要著眼于應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共危機(jī)的治理要求。因此，國(guó)家治理體系需要分化為以治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)為中心的常態(tài)治理體系和以處置各種突發(fā)事件為中心的應(yīng)急管理體系，以提高應(yīng)對(duì)不同任務(wù)的能力。建立健全應(yīng)急管理體系，增強(qiáng)了國(guó)家治理體系應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件和危機(jī)的能力。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)不能以犧牲經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展為代價(jià)，突發(fā)事件的不確定性是最為核心的問(wèn)題，國(guó)家治理體系必須能夠在這兩種狀態(tài)之間及時(shí)地切換。國(guó)家治理兩種體系的及時(shí)轉(zhuǎn)換就成為現(xiàn)代國(guó)家治理能力的重要要素。應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度建設(shè)和體制優(yōu)化，推進(jìn)應(yīng)急管理體系與決策系統(tǒng)、常態(tài)治理體系之間的耦合，推進(jìn)常態(tài)與應(yīng)急相結(jié)合的國(guó)家治理體系的建立。
【本文作者為南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國(guó)家安全與應(yīng)急管理研究中心主任；本文系國(guó)家社科基金國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項(xiàng)“公共決策視角下重大疫情的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20VYJ065）的階段性成果】
注釋
[1]童星、張海波：《基于中國(guó)問(wèn)題的災(zāi)害管理分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2010年第1期，第132—146頁(yè)。
[2]張海波：《應(yīng)急管理的全過(guò)程均衡：一個(gè)新議題》，《中國(guó)行政管理》，2020年第3期，第123—130頁(yè)。
[3]Arjen Boin, The New World of Crises and Crisis Management: Implications for Policymaking and Research, Review of Policy Research, 2009, 26(4)：367-377.
[4]Uriel Rosenthal & Alexander Kouzmin, Crises and Crisis Management: Toward Comprehensive Government Decision Making, Journal of Public Administration Research and Theory, 1997，7(2)：277-304.
[5][6][美]羅伯特·希斯著、王成等譯: 《危機(jī)管理》，北京：中信出版社，2003年，第5頁(yè)、第181頁(yè)。
[7][美]赫伯特·西蒙著、詹正茂譯：《管理行為》，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013年，第105頁(yè)。
[8][美]約翰·金登著、丁煌、方興譯：《議程、備選方案與公共政策》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第224頁(yè)。
[9]Dana A. Dolan, Multiple Partial Couplings in the Multiple Streams Framework: The Case of Extreme Weather and Climate Change Adaptation, Policy Study Journal, 2021, 49(1):164-189.
[10]童星：《兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期，第5—15頁(yè)。
責(zé)編：于 飛／美編：石 玉
Theoretical Reflections on Improving the National Governance System
that Combines Normality and Emergency Response
Wang Jiafeng
Abstract: Coping with emergencies is different from governance of normal affairs. The national governance system should include both the normal governance system whose central task is to boost economic and social development and the emergency management system to tackle various emergencies. Though the differentiated development of the two helps to improve the capabilities of both normal governance and emergency management of the national system, it is inconducive to unifying development and security. So decision-makers should be able to transfer rapidly between the two agendas and to improve the normality and emergency integrated national governance system.
Keywords: national governance system; normal governance; emergency management; transfer of agendas; integration
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