作者：岳文澤（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授）；張銜春（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系博導(dǎo)）；李林林（浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院助理研究員）；魯亞楠（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系博士生）

國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》要求，增強(qiáng)中心城市對(duì)周邊地區(qū)輻射帶動(dòng)能力，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，增強(qiáng)城市群人口經(jīng)濟(jì)承載能力，形成都市圈引領(lǐng)城市群、城市群帶動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的空間動(dòng)力系統(tǒng)。在高質(zhì)量發(fā)展與共同富裕的目標(biāo)要求下，培育協(xié)同一體化的都市圈引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同富裕的空間抓手。然而，當(dāng)前我國(guó)都市圈發(fā)展仍存在同城化水平低、資源配置不公、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制推進(jìn)不足、跨行政區(qū)協(xié)作機(jī)制不暢等問(wèn)題，亟需解決。

都市圈協(xié)同發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

都市圈內(nèi)同城化發(fā)展任重道遠(yuǎn)，城市間既不夠“通”也不夠“同”。在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，當(dāng)前我國(guó)部分都市圈內(nèi)的交通同網(wǎng)遠(yuǎn)未形成，城際間的“瓶頸路”等還需進(jìn)一步打通。如武漢都市圈中，48個(gè)“瓶頸路”項(xiàng)目被納入《湖北省區(qū)域發(fā)展布局交通“硬聯(lián)通”三年行動(dòng)方案（2022-2024）》中。在公共資源共享方面，現(xiàn)有都市圈內(nèi)的民生保障服務(wù)共享未見(jiàn)顯著成效，醫(yī)療衛(wèi)生資源尚未形成區(qū)域輻射，優(yōu)質(zhì)教育資源不能自由流動(dòng)，社會(huì)保障系統(tǒng)整合多處于起步階段，核心城市與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)整合明顯不足。

都市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，資源浪費(fèi)與生態(tài)環(huán)境惡化程度加劇。由于我國(guó)大都市圈發(fā)育時(shí)間短、圈內(nèi)城市行政界線明顯且早期產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與布局嚴(yán)重趨同，導(dǎo)致都市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)高度同質(zhì)化。產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化發(fā)展一方面加速產(chǎn)能過(guò)剩，阻礙城市間比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，另一方面導(dǎo)致區(qū)域資源分散，難以形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，企業(yè)集中生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈低端產(chǎn)品，表現(xiàn)為以價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)為核心的低水平競(jìng)爭(zhēng)。如在成都都市圈中，成都是新一代信息技術(shù)、裝備制造、汽車、航空航天、新材料、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，而德陽(yáng)、資陽(yáng)、眉山、雅安等城市則也高度集聚了上述一類或幾類產(chǎn)業(yè)。在南京都市圈中，南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州三市在傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)如紡織、石油化工、機(jī)械和儀表裝備制造等方面高度同構(gòu)化，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)阻礙了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

都市圈內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制不健全，要素配置不合理，極化效應(yīng)不斷增強(qiáng)。當(dāng)前，市場(chǎng)力量尚未在城市間要素配置中完全發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，以致資源、要素過(guò)度集中于行政等級(jí)高的城市，都市圈內(nèi)部“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)被不斷強(qiáng)化，極化效應(yīng)不斷增強(qiáng)。如在首都都市圈中，全域1200多家三甲醫(yī)院中有94%集中在城市核心圈。在粵港澳大灣區(qū)中，2020年其經(jīng)濟(jì)總量（GDP）超11萬(wàn)億元，其中香港、澳門、廣州、深圳四大核心城市的GDP占大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)總量大部分。

以都市圈協(xié)同發(fā)展助力共同富裕的政策建議

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前都市圈協(xié)同發(fā)展中仍存在同城化基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)跨區(qū)分布不均衡、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化發(fā)展現(xiàn)象嚴(yán)重、都市圈核心城市“虹吸效應(yīng)”明顯等問(wèn)題與體制機(jī)制桎梏，應(yīng)從發(fā)展戰(zhàn)略、基礎(chǔ)設(shè)施及區(qū)域治理三個(gè)層面予以改進(jìn)完善。

發(fā)展戰(zhàn)略上謀定都市圈功能定位，規(guī)劃賦能產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。一是建立統(tǒng)一的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)框架，科學(xué)合理規(guī)劃區(qū)域合作架構(gòu)體系，從全局引領(lǐng)圈內(nèi)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展；各都市圈要充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，明確區(qū)域核心城市的功能定位和發(fā)展責(zé)任，提升圈內(nèi)城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。二是健全協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，創(chuàng)新都市圈內(nèi)城市間的產(chǎn)業(yè)合作模式。都市圈城市間經(jīng)濟(jì)合作應(yīng)遵循中心城市向高端產(chǎn)業(yè)方向邁進(jìn)、中小城市發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的原則，形成都市圈內(nèi)部分工合理、層次分明、布局緊密的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。三是要加快產(chǎn)業(yè)合作與梯度轉(zhuǎn)移的相關(guān)平臺(tái)建設(shè)。支持建立和完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，以引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈間的合作、重組和并購(gòu)，引導(dǎo)建立行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的利益紐帶。核心城市在發(fā)展好自身產(chǎn)業(yè)的同時(shí)要兼顧周邊中小城市的發(fā)展利益，互相配合、縮小差距，最終實(shí)現(xiàn)都市圈產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上構(gòu)建先“通”后“同”的同城化發(fā)展秩序，有效促進(jìn)都市圈內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展。一是行政賦權(quán)，從都市圈層面整體統(tǒng)籌和提升其服務(wù)和承載能力。加快體制融合與資源整合，積極下放省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，賦予都市圈完整的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。二是創(chuàng)新都市圈交通發(fā)展模式，著力打造圈內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)一體化；由區(qū)域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃打造“通道+樞紐+環(huán)線”的立體化交通體系，著力解決區(qū)際間的“瓶頸路”問(wèn)題。三是借助互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)，全力推動(dòng)都市圈內(nèi)公共服務(wù)一體化；區(qū)域管理機(jī)構(gòu)探索推進(jìn)區(qū)域人口、資源等統(tǒng)一管理體制，借助互聯(lián)網(wǎng)完善都市圈內(nèi)部醫(yī)療報(bào)銷經(jīng)辦管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)、積分落戶等體制機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)部公共服務(wù)均等化。

區(qū)域治理上以政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)并重，高效配置都市圈資源要素。一是發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌引導(dǎo)作用，打破都市圈資源要素的流動(dòng)壁壘。各級(jí)政府要根據(jù)本區(qū)域的市場(chǎng)化進(jìn)程，協(xié)商制定高效的區(qū)域市場(chǎng)交易規(guī)則，完善區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序與配套制度。二是強(qiáng)化市場(chǎng)體制機(jī)制，通過(guò)培育發(fā)展跨地區(qū)的司法協(xié)作機(jī)制和要素市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)都市圈內(nèi)資源要素的便捷流動(dòng)和高效配置，促進(jìn)核心城市與中小城市并行發(fā)展。三是對(duì)跨區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、跨行政邊界轉(zhuǎn)移的重要產(chǎn)業(yè)和營(yíng)利項(xiàng)目等，通過(guò)對(duì)未來(lái)贏利能力的預(yù)測(cè)制定投入成本和收益分配機(jī)制，促進(jìn)圈內(nèi)城市間的收益分配趨向公平合理，縮小區(qū)域差異與城鄉(xiāng)差異，助推共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。