【摘要】黃炎培提出的歷史周期率在某種意義上說也是現(xiàn)代組織生命力興衰的基本規(guī)律?；诂F(xiàn)代組織生命力周期理論和規(guī)律，自我變革是組織成長的內(nèi)在需要，是對抗現(xiàn)代官僚組織官僚病頑疾的需要，是保持現(xiàn)代組織生命力、跳出組織生命周期律的根本保證?；趯χ袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府機構(gòu)改革的歷史回顧，尤其是對革命黨時期的陜甘寧邊區(qū)3次“精兵簡政”和中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后對中央政府機構(gòu)的11次機構(gòu)革命的歷程與特點的分析，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)常性、周期性的機構(gòu)改革是我國對抗官僚制組織內(nèi)在弊病的一種必要機制，為我們黨和政府保持旺盛的生命力和強大的戰(zhàn)斗力提供了必要的健康機體，為我們黨實現(xiàn)百年奮斗目標(biāo)提供了基本動力。因此，有必要結(jié)合歷史客觀實踐對機構(gòu)改革的“循環(huán)怪圈”理論進行再認識。要重視對自我革命經(jīng)驗的提煉和總結(jié)，用黨的自我革命精神指導(dǎo)政府自身革命，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
【關(guān)鍵詞】百年大黨 自我革命精神 機構(gòu)改革 歷史周期率
【中圖分類號】 D62/D26 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.03.006
胡仙芝，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部研究員、博導(dǎo)。研究方向為政治發(fā)展、行政改革、公務(wù)員制度、應(yīng)急管理。主要著作有《政務(wù)公開與政治發(fā)展研究》、《社會組織化發(fā)展與公共管理改革》、《新時代中國特色社會主義行政改革研究》（合著）、《環(huán)境政策工具理論及應(yīng)用研究》（合著）等。
黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》（以下簡稱《決議》）概括了我們黨的十條具有根本性和長遠指導(dǎo)意義的歷史經(jīng)驗，即“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民至上、堅持理論創(chuàng)新、堅持獨立自主、堅持中國道路、堅持胸懷天下、堅持開拓創(chuàng)新、堅持敢于斗爭、堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線、堅持自我革命”[1]。堅持自我革命作為第十條經(jīng)驗，不僅是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志，也是黨永葆生機活力的強大支撐，[2]更是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)建設(shè)、確保現(xiàn)代化建設(shè)取得勝利的根本保障，是百年大黨領(lǐng)導(dǎo)政府進行一次又一次機構(gòu)改革、不斷加強政府建設(shè)、充分發(fā)揮社會主義制度效能的秘密所在。本文基于現(xiàn)代組織生命力周期理論和規(guī)律，在回顧中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府機構(gòu)改革、政府自身革命的歷程和特點的基礎(chǔ)上，分析百年政黨的自我革命精神對于政黨和政府組織生命力的重要意義，并從中總結(jié)經(jīng)驗和啟示，以期為今后政府機構(gòu)改革提供借鑒。
自我革命精神是現(xiàn)代組織生命力的根本保證
1945年黃炎培向毛澤東同志提出的所謂“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題，實際上也是現(xiàn)代組織發(fā)展中存在的一個通病。一代又一代中國共產(chǎn)黨人在探索跳出歷史周期率的道路上孜孜不倦地努力，從中總結(jié)出民主、監(jiān)督及黨和政府的自我革命等路徑。從組織生命學(xué)的角度看，作為現(xiàn)代組織，政黨和政府的自我革命是其生命力的根本保證。
組織的成長需要自我革命精神及相關(guān)策略。早在20世紀中葉，雷蒙德·維農(nóng)（Ｒaymond Vemo）就指出，“自我變革是組織成長的內(nèi)在要求與基本方式”[3]。1972年，格林納（Greiner）在維農(nóng)自我革命的相關(guān)論點基礎(chǔ)上，以企業(yè)組織為研究對象，提出了組織成長與發(fā)展的五階段模型。他認為，一個組織的成長大致可以分為創(chuàng)業(yè)、聚合、規(guī)范化、成熟、再發(fā)展或衰退五個階段，而每個階段的組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式、管理體制、員工心態(tài)都有其不同的特點。每一階段都會面臨某種危機和管理問題，都要采用一定的管理策略解決這些危機以達到成長的目的。要克服這種生命周期規(guī)律，自我改革、自我革命是組織防范解決危機、實現(xiàn)自身生存發(fā)展的必要途徑。[4]根據(jù)這個理論，不僅企業(yè)有組織生命周期，政黨和政府同樣存在組織生命周期。政黨和政府組織要想保持組織生命力和活力，要想確保有足夠的權(quán)力和能力來領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)和社會發(fā)展，就必須根據(jù)組織成長的階段特點，最大限度地采取合適的策略，進行自我改革，以跳出生命周期律。因此，自我改革是組織成長的一種必要策略，將伴隨組織生命周期的每一個階段。越是有為的改革，對組織的積極作用越明顯，而被迫的改革或者拒絕改革，將不可避免地造成組織衰退甚至消亡。
對抗現(xiàn)代官僚組織的頑疾需要組織的自我革命。誠如大家所知，絕大多數(shù)現(xiàn)代政府會選擇最有效率的科層制（學(xué)者們也稱官僚體制）作為其組織形式。“官僚體制，……以其精巧合理的層級結(jié)構(gòu)、平等固定的法治精神、專業(yè)分工的理性效率和超強穩(wěn)定功能帶來的可預(yù)見性等優(yōu)勢，保證了組織的技術(shù)和效率優(yōu)勢，從而被絕大多數(shù)現(xiàn)代國家所選擇，成為現(xiàn)代性的重要標(biāo)志和現(xiàn)代社會的普遍特征。”[5]然而，從生態(tài)學(xué)的角度看來，任何一個模型或系統(tǒng)，即使有完善的靜態(tài)構(gòu)造，但在復(fù)雜的環(huán)境中運轉(zhuǎn)，與周圍環(huán)境進行復(fù)雜的能量交換，其結(jié)構(gòu)和性能也難以避免會發(fā)生變異或者退化。概括而言，官僚組織逐漸走向效率下降和能量虧損的原因有以下六種：一是由于系統(tǒng)（組織）目標(biāo)和要素（機構(gòu)、個人）目標(biāo)之間存在偏離，如本來是以國家發(fā)展和人民利益為目標(biāo)，但在運轉(zhuǎn)過程中，一些組織會出現(xiàn)因部門利益、集團利益甚至個人特殊利益而干擾組織目標(biāo)實現(xiàn)的情況，從而影響組織本身的效率。二是封閉而穩(wěn)定的科層金字塔結(jié)構(gòu)形成了所謂的“黑箱”，受黑箱與社會能量交換的熵增定律影響，系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)將不可避免地逐漸走向低效。三是以精確而正式的書面文件形式、在固定的層級循環(huán)鏈上程序化運轉(zhuǎn)的模式，將不可避免地導(dǎo)致信息失真和反饋失靈，進而導(dǎo)致官僚主義、形式主義和文牘主義。四是層級制的官僚體制雖然存在擇優(yōu)錄用、擇優(yōu)升遷和功績制原則等優(yōu)勢，但在現(xiàn)實中受帕金森定律支配，如上級在選擇下屬時，出于對下級的控制需要或保證自己順利升遷等的考慮，可能會選擇能力比自己弱的人作為下屬而排斥能力強于自己的人才；或受擢升定律支配，使“一個人往往被提拔到他不能勝任的職位為止”。這些定律都不可避免地導(dǎo)致官場“逆淘汰”以及人才擇劣的結(jié)果。五是官僚組織本身的軟約束難以有效遏制其組織機構(gòu)惡性膨脹的內(nèi)在趨勢。六是官僚制導(dǎo)致官僚的階層化和人格異化，會使官僚組織逐步走向僵化；官僚人格異化和組織文化的曲化，最后形成難以克服的“官僚病”頑疾。[6]由于上述導(dǎo)致官僚組織逐漸走向效率下降和能量虧損的原因，對抗官僚病的頑疾，必須通過組織的自我革命，通過持續(xù)的政府機構(gòu)改革、職能調(diào)整和流程重塑來實現(xiàn)。學(xué)者周志忍等人指出，作為一種特殊的組織，根據(jù)組織生命周期理論，政府在成長的每個關(guān)鍵階段都要完成核心任務(wù)才能進步發(fā)展，到成熟期之后，更要進行深度的自我革命以避免機能衰退；同時，由于政府的特別屬性，其自我革命必然是一個漸進的過程，組織重構(gòu)是升華政府價值并同步進行制度變革的基本路徑。[7]
跳出歷史周期率需要黨和政府的自我革命。中國共產(chǎn)黨作為一個有理想有目標(biāo)的政黨組織，從成立之日起，就堅持把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為初心使命。黨在成立后的最初28年，主要是作為革命黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民進行新民主主義革命，最終推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義“三座大山”，實現(xiàn)了國家獨立和民族解放，為社會主義革命奠定了基礎(chǔ)。中華人民共和國成立后，黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民進行社會主義革命，消滅在中國延續(xù)幾千年的封建剝削壓迫制度，確立社會主義基本制度，推進社會主義建設(shè)。在從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的初期，1945年7月4日，對黃炎培提出的如何跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題，如何避免“政怠宦成”“人亡政息”“求榮取辱”等歷史現(xiàn)象，如何克服“有的因為歷時長久，自然地惰性發(fā)作，由少數(shù)演為多數(shù)，到風(fēng)氣養(yǎng)成，雖有大力，無法扭轉(zhuǎn)，并且無法補救”的歷史規(guī)律，毛澤東同志在延安窯洞里給出了第一個答案，這就是“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈”。在黨的十九屆六中全會上，經(jīng)過百年奮斗特別是黨的十八大以來新的實踐，我們黨又給出了第二個答案，這就是自我革命。“我們黨歷經(jīng)百年、成就輝煌，黨內(nèi)黨外、國內(nèi)國外贊揚聲很多。越是這樣越要發(fā)揚自我革命精神，千萬不能在一片喝彩聲中迷失自我。”[8]正如《決議》指出：“先進的馬克思主義政黨不是天生的，而是在不斷自我革命中淬煉而成的。”[9]組織也一樣，要有強大的生命力，就必須有敢于自我革命的精神和氣概，就必須有堅持真理、修正錯誤的勇氣和機制，就必須有敢于斗爭、敢于自我批評的決心和精神。勇于自我革命是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。百年來，中國共產(chǎn)黨就是靠自我革命精神，領(lǐng)導(dǎo)社會革命，同時領(lǐng)導(dǎo)政府組織的建立和政府組織自身的革命，以對抗官僚體制本身的痼疾和自我膨脹的發(fā)展規(guī)律。
中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)建設(shè)和政府組織，在其執(zhí)政的歷史進程中，很早就表現(xiàn)出自我革命精神并將此精神付諸實踐，如抗戰(zhàn)時期的精兵簡政、新中國成立后多達十幾次的機構(gòu)改革等?？梢哉f，政府機構(gòu)職能體系是黨政體系的重要組成部分，百年來的機構(gòu)建設(shè)改革和職能調(diào)整就是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府進行自我革命的重要實踐證明。正如鄧小平同志在1982年1月13日中共中央政治局擴大會議上的講話中強調(diào)，精簡機構(gòu)是一場革命，這場革命當(dāng)然不是對人的革命，而是對體制的革命。[10]此后的很多重大改革都突出強調(diào)了機構(gòu)改革的特殊重要性，強調(diào)機構(gòu)改革是深刻的革命，也是黨和政府深刻的自我革命。2018年2月，黨的十九屆三中全會會議公報進一步指出，“推進黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”。[11]這些都說明機構(gòu)改革對于政府的職能體系建設(shè)和政府自身能力建設(shè)具有特殊的重要意義，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國走向國家治理現(xiàn)代化的一條基本途徑。
中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府機構(gòu)改革的歷史進程及經(jīng)驗
縱觀歷史，我們發(fā)現(xiàn)，從某種意義上說，中國共產(chǎn)黨的百年奮斗歷程也是中國共產(chǎn)黨的自我革命歷程。有學(xué)者從3個維度歸納概括了中國共產(chǎn)黨自我革命的科學(xué)理路：一是從價值維度看，黨的自我革命的動力之源是中國共產(chǎn)黨具有的馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性；二是從歷史維度看，中國共產(chǎn)黨全面從嚴治黨的優(yōu)良傳統(tǒng)構(gòu)成了黨自我革命的政治資源；三是從實踐維度看，黨的自我革命與中國社會革命的良性互動構(gòu)筑了黨自我革命的實現(xiàn)方略。[12]本文主要從國家政權(quán)建設(shè)和機構(gòu)改革的維度研究中國共產(chǎn)黨在自我革命的實踐中領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)政府機構(gòu)建設(shè)的自我改革實踐路徑。根據(jù)我們黨和國家政權(quán)建設(shè)的歷史進程及機構(gòu)改革的歷史特點，筆者把黨成立百年來的歷史分成2個時期，即革命黨時期和執(zhí)政黨時期，并分別重點以陜甘寧邊區(qū)時期的“精兵簡政”為代表，介紹革命黨時期的組織建設(shè)和自我革命特點，以改革任務(wù)和目的的不同特征來分析新中國成立后的11次機構(gòu)改革實踐。
革命黨時期的政權(quán)建設(shè)和精兵簡政：以陜甘寧邊區(qū)時期的“精兵簡政”為代表。新中國成立前，為了革命的實際需要，我們黨著手開展對黨的組織機構(gòu)體系和在根據(jù)地的局部地區(qū)對政府機構(gòu)建設(shè)的嘗試。1921年，黨的一大成立了中國共產(chǎn)黨第一屆中央局作為首屆中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并設(shè)書記、宣傳主任、組織主任。后來，中央局在上海成立中國勞動組合書記部，作為黨領(lǐng)導(dǎo)工人運動的第一個公開機構(gòu)。1922年，黨的二大選舉產(chǎn)生了中央執(zhí)行委員會和中央執(zhí)行委員會委員長及中央組織委員、中央宣傳委員、中央婦女委員等。1923年，黨的三大通過了第一個關(guān)于黨中央組織結(jié)構(gòu)和工作制度的法規(guī)性文件——《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，在中央局之下設(shè)置組織、宣傳、婦女、工農(nóng)、秘書等部。1927年，黨的五大后，黨的組織機構(gòu)框架和體系基本確立，形成了自上而下、遍布全國的比較完備的組織機構(gòu)體系。1927年6月1日，中央政治局會議通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》對黨的組織機構(gòu)作了更加具體的規(guī)定。此決案規(guī)定黨的組織系統(tǒng)分為五級；各級黨部設(shè)立組織部、宣傳部、婦女部；中央機構(gòu)得到加強，下設(shè)秘書廳、組織部、宣傳部、軍事部、農(nóng)民部、工人部、婦女部等。此后，經(jīng)過土地革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭，黨的組織機構(gòu)和職能體系在革命實踐中不斷完善和發(fā)展。[13]革命戰(zhàn)爭時期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，局部地區(qū)開展了對政權(quán)建設(shè)和政府機構(gòu)建設(shè)的嘗試，如黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》和黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》都提出要建立蘇維埃政權(quán)；1931年以贛南閩西根據(jù)地為依托，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，設(shè)立了外交部、勞動部、土地部、軍事部、財政部、國民經(jīng)濟部、糧食教育部、內(nèi)務(wù)部、司法部等政府機構(gòu)。在地方行政機構(gòu)設(shè)置上，中華蘇維埃共和國臨時中央政府行政層級為省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)4級。1937年，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨將中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處改組為陜甘寧邊區(qū)政府，一開始邊區(qū)政權(quán)體制采取鄉(xiāng)、區(qū)、縣、邊區(qū)四級制，后改為鄉(xiāng)、縣、邊區(qū)三級制。1948年，在原晉察冀邊區(qū)政府和邯鄲晉冀魯豫邊區(qū)政府的基礎(chǔ)上，華北人民政府（設(shè)立秘書廳、民政部、教育部、財政部、工商部、農(nóng)業(yè)部、司法部、勞動局、財經(jīng)委員會、水利委員會、法院、監(jiān)察院和銀行等政府工作機構(gòu)）成立。在建立政權(quán)機構(gòu)的同時，基于革命需要和政權(quán)建設(shè)的需要，我們黨還積極進行精兵簡政改革。這里重點介紹1941年到1943年間陜甘寧邊區(qū)開展的3次精兵簡政改革。
第一次機構(gòu)精簡開始于1941年底。第二屆邊區(qū)參議會通過了機構(gòu)改革的基本精神，隨后，邊區(qū)政府頒布《陜甘寧邊區(qū)政府訓(xùn)令》。該《訓(xùn)令》規(guī)定：“精簡機構(gòu)和精簡人員的共同原則是少而精。精簡機構(gòu)，就是裁撤不急不需之機構(gòu)，合并性質(zhì)相近之機構(gòu)，縮小龐大的機構(gòu)。精簡人員，就是裁減不急不需之人員，精簡不稱職的人員，從各種業(yè)務(wù)需要來調(diào)整人員，使之各得其所。”[14]1941年12月，中共中央發(fā)出了《為實行精兵簡政給各縣的指示信》，要求切實整頓黨、政、軍各級組織機構(gòu)，精簡機關(guān)。邊區(qū)政府還邀請中共中央、中央軍委、西北局等單位成立了邊區(qū)總編整委員會，總攬全局，指導(dǎo)精簡活動。這次精簡，邊區(qū)各廳、處干部從1000余人減少到760人，專署、縣區(qū)干部從原有的4021人減少到3396人，減少了625人，群眾團體工作人員從原有的1100人減少到600人，并且還裁并了一切駢枝機構(gòu)，使各項制度基本建立起來。[15]
第二次機構(gòu)精簡開始于1942年6月。邊區(qū)政府發(fā)布《陜甘寧邊區(qū)政府第二次精兵簡政實施方案綱要》，確立了“緊縮上級，加強下級，政事分開，合署辦公”的改革原則，為邊區(qū)機構(gòu)設(shè)置和工作制度確定了合理目標(biāo)。本次改革，一是調(diào)整政府機構(gòu)，建立必要的、符合邊區(qū)實際情況的行政工作制度；二是提升干部與適當(dāng)?shù)嘏鋫涓刹?，密切黨政軍民的工作配合；三是邊區(qū)政府各廳處實行合署辦公；四是增加縣政府的權(quán)限，調(diào)動基層工作的積極性。通過本次改革，被裁減的科室達100余個，縮減區(qū)以上干部及雜務(wù)人員共1232人，精簡幅度達到27%。
第三次機構(gòu)精簡開始于1943年3月。1942年12月陜甘寧邊區(qū)政府通過《陜甘寧邊區(qū)簡政實施綱要》。此前，毛澤東同志在西北局高干會議上作的《經(jīng)濟問題和財政問題》報告中指出：“這一次精兵簡政，必須是嚴格的、徹底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不癢的、局部的。”[16]所以，這次精兵簡政在范圍上擴大到黨中央系統(tǒng)、西北局系統(tǒng)和軍隊系統(tǒng)。1943年3月20日，黨中央召開政治局擴大會議專門討論機構(gòu)精簡問題，對中央機構(gòu)人員進行精簡，為其他黨政機關(guān)作出了表率。本次精兵簡政，邊區(qū)政府各廳處內(nèi)部機構(gòu)裁減1／4，邊區(qū)政府直屬機關(guān)從35個減至22個，專署及縣府的內(nèi)部機構(gòu)均從8～9個減至4～5個。在人員上，邊區(qū)政府自身從552人整編為416人，各廳處附屬機關(guān)由1140人減至911人，各縣原為1188人，后整編為955人，區(qū)以上各級政府機關(guān)精簡總?cè)藬?shù)達1010人，占原有總?cè)藬?shù)的23.8%。此外，本次精簡進一步充實了基層，給邊區(qū)1270個鄉(xiāng)每鄉(xiāng)都增設(shè)文書一人，調(diào)派了千余名青年知識分子參加鄉(xiāng)政府工作，實現(xiàn)了鍛煉年輕干部的目標(biāo)。為精簡上層，充實下層，還有一大批縣區(qū)級干部被調(diào)到鄉(xiāng)工作，消除了政府組織“頭重腳輕”的積弊。改革效果還體現(xiàn)于：組織上加強了“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，減少了“政出多門”現(xiàn)象；政治上政策、法令、命令、指示基本統(tǒng)一；經(jīng)費方面實現(xiàn)了效能和節(jié)約，有力地促進了反官僚主義目的的實現(xiàn)。
陜甘寧邊區(qū)的精兵簡政作為我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府自我革命，具有偉大的探索意義，為新中國成立后的機構(gòu)改革積累了寶貴的經(jīng)驗。從本質(zhì)上看，精兵簡政是一場深刻的政治改革運動，也是一項龐大的系統(tǒng)工程，它涉及邊區(qū)政府的政治、經(jīng)濟、軍事、文化等各個方面；同時也是一場綜合的、深刻的多目標(biāo)改革，不僅是簡單的縮減人員、裁并機構(gòu)，同時也調(diào)整被精簡人員以充實下層，使之各得其所并形成新的工作制度，最后實現(xiàn)“精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的”。[17]
中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后領(lǐng)導(dǎo)的政府機構(gòu)改革：以中央機構(gòu)改革為代表。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨正式開始國家政權(quán)建設(shè)。從1949年開始，中國共產(chǎn)黨一方面加強政權(quán)建設(shè)，一方面對不合時宜、有損效率和不合適的機構(gòu)與人員進行一輪又一輪的改革和改造。新中國成立以來的國家治理簡史包含著豐富的機構(gòu)改革實踐內(nèi)容。根據(jù)《國家部委60年，歷次機構(gòu)改革中被撤銷和新組的部委》及劉智峰主編的《第七次革命》和《中國特色社會主義行政改革研究》的相關(guān)內(nèi)容，筆者列舉新中國成立后歷次中央機構(gòu)改革共11次，并參考賴先進在《新中國70年政府機構(gòu)改革歷程回顧與成效》一文中的階段劃分方法，大致將中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后的中央機構(gòu)改革分為四個階段（如表2所示）[18]。
第一階段：從1949年新中國成立到1982年，主要包括新中國成立后的前3次大規(guī)模的機構(gòu)改革，以精簡機構(gòu)、克服膨脹為主要特征和目標(biāo)。
1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》。中央人民政府下設(shè)人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署和政務(wù)院，其中政務(wù)院下設(shè)35個委、部、署、院。1954年，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》基本肯定了原來的機構(gòu)設(shè)置。但是，到1956年，國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)增加至81個。為此，從1956年到1959年，我們黨進行了較大規(guī)模的體制改革和機構(gòu)改革。1958年撤銷合并了國家建設(shè)委員會等10多個單位，1959年國務(wù)院工作部門又作了進一步調(diào)整和撤并。從1960年到1964年，在調(diào)整國民經(jīng)濟的同時，以事業(yè)單位改革為重點，政府同時對行政部門和事業(yè)單位進行精簡。然而，到1981年國務(wù)院部委達52個、國務(wù)院工作部門增至100個，數(shù)量達到新中國成立以來的高峰。1982年，國務(wù)院機構(gòu)改革啟動，對政府部門和機構(gòu)進行了撤并，國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)由100個減少為61個，國務(wù)院所屬部委由52個裁并為42個。該時期表現(xiàn)出比較清晰的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”“合并—分開—再合并—再分開”“上收—下放—再上收—再下放”的周期規(guī)律，以致中國的政府機構(gòu)改革被認為收效甚微。[20]分析這段時間的機構(gòu)改革動力，由于基本沒有涉及經(jīng)濟體制機制轉(zhuǎn)型，故主要是權(quán)力收放導(dǎo)致的政府機構(gòu)數(shù)量增長和膨脹。[21]
第二階段：從1983年到2008年，歷經(jīng)1988年、1993年、1998年、2003年4次政府機構(gòu)改革，主要特征是改革工業(yè)經(jīng)濟管理部門、推進政府職能轉(zhuǎn)變。
1987年，黨的十三大提出“社會主義有計劃商品經(jīng)濟的體制”，中國開始進入從計劃經(jīng)濟逐步向中國特色社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的改革軌道。為適應(yīng)新的經(jīng)濟模式，政府必須改變舊的管理模式，政府職能也必須隨之進行改革，為此，此階段的四次機構(gòu)改革主要與推進政府職能轉(zhuǎn)變同步，并主要以工業(yè)經(jīng)濟管理部門為改革對象。例如，1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革，明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”，改革方案著重于改革政府經(jīng)濟管理部門，調(diào)整了專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)的專業(yè)機構(gòu)，撤銷12個部委，新組建9個部委。1993年，以建立中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制為主要目標(biāo)，我們黨對國務(wù)院組成部門中的宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門進行了調(diào)整，撤銷7個部委、新組建6個部委。1998年，以消除政企不分，改革傳統(tǒng)管制型行政管理體制與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)、深層次矛盾為主要目標(biāo)，對專業(yè)經(jīng)濟管理部門進行了改革，將煤炭、冶金、機械等9個工業(yè)部改成國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局（后在2000年全部撤銷）。2003年，為適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織（WTO）的客觀需要，重點推進與世界貿(mào)易相關(guān)的經(jīng)濟、金融管理機構(gòu)改革，我國撤銷了國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會和對外經(jīng)濟貿(mào)易合作部，建立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等。從數(shù)量上看，四次改革使國務(wù)院組成部門有增有減，有所起伏，“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的規(guī)律依舊若隱若現(xiàn)。
第三階段：從2008年到2018年，包括2008年、2013年兩次政府機構(gòu)改革，主要內(nèi)容和特征是實施大部制、推進政府職能轉(zhuǎn)變。在加入WTO和建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下，中國政府的機構(gòu)改革開始與世界接軌，逐步探索現(xiàn)代治理。在機構(gòu)改革方面，我國借鑒國際經(jīng)驗，開始探索大部門體制。2007年，黨的十七大報告指出，要探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；2012年，黨的十八大報告提出穩(wěn)步推進大部門制改革。與此相應(yīng)，2008年黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中開始用大部制的思路整合“大工業(yè)”和“大交通”，國務(wù)院機構(gòu)由原來的28個減少為27個。改革重點是加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門（將勞動與社會保障部、人事部合并，組建人力資源和社會保障部）；整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制。2013年，黨的十八屆二中全會通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，繼續(xù)著眼于轉(zhuǎn)變職能和理順關(guān)系，繼續(xù)推進大部制改革，對衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理等機構(gòu)進行了整合，建立了一批具有大部制特點的政府部門和機構(gòu)，同時，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個。國務(wù)院機構(gòu)由原來的27個減少為25個。
第四階段：2018年至今。黨的十九大以來，機構(gòu)改革的主要特征是以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主要目標(biāo)系統(tǒng)謀劃推進全方位整體改革。根據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，此階段的政府機構(gòu)改革不再局限于政府部門的機構(gòu)改革，而是全方面、多系統(tǒng)、多層次的聯(lián)動改革，這次機構(gòu)改革不再是單純的行政機構(gòu)改革、政府機構(gòu)改革，而是以治理現(xiàn)代化為指向的黨和國家機構(gòu)改革，被納入國家治理體系現(xiàn)代化中整體考慮和統(tǒng)籌推進。改革的目標(biāo)在于黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置適應(yīng)統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求。具體實施方略為黨政軍群四大系統(tǒng)同步改革，中央地方聯(lián)動改革。按照2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，此次改革黨中央機構(gòu)減少6個，國務(wù)院機構(gòu)減少15個，黨政合計共減少21個部級機構(gòu)。[22]
從以上機構(gòu)改革的歷史進程中我們可以清晰地看到，每一次政府機構(gòu)改革都是在中國共產(chǎn)黨審時度勢，對黨和國家的歷史任務(wù)、時代使命和國家治國方略的統(tǒng)籌謀劃下作出的重大決定，都是在特定歷史時期解決特定歷史問題，雖然對黨和政府的自身利益格局產(chǎn)生沖擊，但中國共產(chǎn)黨始終敢于刀刃向內(nèi)，毫無私心和私利，堅持以國家發(fā)展和人民利益為目標(biāo)的改革初心，對黨和政府的職能、職權(quán)及機構(gòu)作出及時的調(diào)整，以便更好地解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力。這是一種基于組織自覺的自我革命。如果沒有中國共產(chǎn)黨的自我革命精神，在任何國家和地區(qū)，如此頻次、如此規(guī)模、如此幅度的機構(gòu)改革和人員精簡都是很難實現(xiàn)的。中國共產(chǎn)黨成立百年來，這種經(jīng)常性、周期性的機構(gòu)改革已經(jīng)成為了對抗官僚制組織弊病的一種必要機制，為我們黨和政府保持旺盛的生命力和強大的戰(zhàn)斗力提供了必要的健康機體，為我們黨實現(xiàn)百年奮斗目標(biāo)提供了基本前提。
堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)推進政府自我革命
中國共產(chǎn)黨自我革命的百年歷史，同時也是探索政權(quán)建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機構(gòu)自我革命的歷史。分析中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府機構(gòu)改革，可以總結(jié)歷史規(guī)律、經(jīng)驗和啟示，同時有很多問題也值得我們進一步思考。
一是對“循環(huán)怪圈”理論的再認識。改革開放早期我國的某些學(xué)者認為，中國的政府機構(gòu)改革難以跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”“合并—分開—再合并—再分開”“上收—下放—再上收—再下放”的循環(huán)怪圈，以至于好幾代人都致力于破解循環(huán)怪圈并努力探索。然而，回顧百年大黨領(lǐng)導(dǎo)的政府自身革命歷史可以看出，實際上，政府機構(gòu)及人員“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”這個“怪圈”的存在具有客觀必然性，是組織生命周期規(guī)律的客觀體現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府組織不斷進行自我革命的實踐結(jié)果，是我國探索社會主義現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化的客觀結(jié)果。為此，政府治理與改革不能以簡單的機構(gòu)增減論成敗，而要以能否準確及時回應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和社會需求為準則，不斷調(diào)整、完善和優(yōu)化政府職能，以控制人均行政成本為中心，完善監(jiān)督機制，實現(xiàn)“市場—政府”的動態(tài)平衡和“小政府、大社會”的善治模式，從而延長“怪圈”循環(huán)周期，直至走出怪圈。[23]
二是要重視對自我革命經(jīng)驗的提煉和總結(jié)。2021年，在中國共產(chǎn)黨成立一百年之際，黨的十九屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，總結(jié)了黨的百年奮斗的歷史經(jīng)驗和規(guī)律。就自我革命精神而言，有學(xué)者認為，確保自我革命的理論指引、強化自我革命的頂層設(shè)計、堅定自我革命的價值導(dǎo)向、激發(fā)自我革命的主體自覺、構(gòu)筑自我革命的常態(tài)體系等是我們黨自我革命的寶貴經(jīng)驗。也有學(xué)者認為，“正視問題，刀刃向內(nèi)；完善制度，健全監(jiān)督；堅持真理，修正錯誤”是我們黨自我革命的基本經(jīng)驗。[24]對于政府機構(gòu)改革而言，黨的百年歷程積累了豐富的政府自身革命和機構(gòu)改革的經(jīng)驗，需要我們在發(fā)現(xiàn)和把握其規(guī)律的同時深入總結(jié)，筆者認為至少有如下幾條：第一，在改革目標(biāo)和任務(wù)的確定方面要堅持執(zhí)政黨的初心和使命，堅持基本方向不偏移；第二，在改革方略的選擇上采取多元路徑，隨機應(yīng)變不僵化；第三，在改革信心和決心方面正視困難不妥協(xié)；第四，在改革評估方面有始有終、持續(xù)不停歇；第五，堅持實踐檢驗標(biāo)準，循環(huán)往復(fù)再攻堅。
三是不忘初心、牢記使命，用黨的自我革命指導(dǎo)政府自身革命，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。進入新時代，習(xí)近平總書記提出了“不忘初心、牢記使命，把黨的自我革命推向深入”[25]這個重大課題。之所以如此重視黨的自我革命，不僅是因為“黨的自我革命具有自洽的運行機理，能夠在自組織基礎(chǔ)上推動黨的肌體的凈化、修復(fù)與發(fā)展演進”[26]，更是因為其能夠指導(dǎo)新時代政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政府自身革命，是優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)甚至國家政治生態(tài)的有效實踐形式，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要保障機制。如何將我們黨的自我革命精神有效地轉(zhuǎn)移到政府組織的自我革命之上？這就需要進一步完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)理論和制度，提高黨的“把方向、謀大局、定政策、促改革”的能力和定力；進一步回答好在行政改革中如何更好地堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這個實踐議題，從而更好地發(fā)揮黨在行政改革中把控行政體制改革方向、制定行政體制改革方案以及調(diào)控行政改革進程等方面的主導(dǎo)作用，同時更好地探索構(gòu)建新時代黨政關(guān)系新模式。
注釋
[1]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議〉的說明》，《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2021年，第122頁。
[2][9]《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2021年，第100、101頁。
[3][7]參見賈海薇、周志忍：《論政府自我革命的理論依據(jù)、變革路徑與設(shè)計原則——基于依法行政的視角》，《行政論壇》，2016年第5期。
[4]張勇：《現(xiàn)代企業(yè)生命力》，北京：機械工業(yè)出版社，2007年。
[5]吳春波：《官僚制統(tǒng)治》，北京：民族出版社，1988年，第1～5頁。
[6]胡仙芝：《官僚病的成因及其矯治——從生態(tài)系統(tǒng)論角度的探討》，《唯實》，2002年第1期。
[8]習(xí)近平：《以史為鑒、開創(chuàng)未來，埋頭苦干、勇毅前行》，《求是》，2022年第1期。
[10]中共中央文獻研究室：《鄧小平思想年編（1975-1997）》，北京：中央文獻出版社，2011年，第401頁。
[11]《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2018年，第13頁。
[12]寇政文：《論中國共產(chǎn)黨自我革命的動力、資源及其方略》，《黨政干部學(xué)刊》，2021年第8期。
[13]中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》第1冊，北京：中央文獻出版社，第2頁。
[14]陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)編寫組編：《陜甘寧邊區(qū)的精兵簡政（資料選輯）》，北京：求實出版社，1982年，第66頁。
[15][17]劉世平：《略論陜甘寧邊區(qū)“精兵簡政”的成功經(jīng)驗》，《集美航海學(xué)院學(xué)報》，1995年第1期。
[16]《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第895頁。
[18][21]賴先進：《新中國70年政府機構(gòu)改革歷程回顧與成效》，《學(xué)習(xí)時報》，2019年11月11日，第7版。
[19]本數(shù)據(jù)來源于《國家部委60年，歷次機構(gòu)改革中被撤銷和新組的部委》；劉智峰主編的《第七次革命》、《新時代中國特色社會主義行政改革研究》；崔連銳、徐魯航的《政府機構(gòu)改革中的“怪圈”探析——兼議完善大部制改革的方向》一文。
[20]劉智峰：《第七次革命》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2003年，第91頁。
[22]胡仙芝等：《新時代中國特色社會主義行政改革研究》，北京：人民出版社，2020年，第67頁。
[23]崔連銳、徐魯航：《政府機構(gòu)改革中的“怪圈”探析——兼議完善大部制改革的方向》，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2012年第5期。
[24]楊云成：《黨的自我革命的基本經(jīng)驗》，《前線》，2020年第11期。
[25]《習(xí)近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年。
[26]王楊：《凈化與重構(gòu)：黨的自我革命對黨內(nèi)政治生態(tài)建設(shè)的實踐促進》，《理論導(dǎo)刊》，2021年第4期。
責(zé) 編／桂 琰
Historical Experiences and Insights of the CPC's Self-Revolution Spirit
in Guiding Chinese Governmental Reform
Hu Xianzhi
Abstract: In a certain sense, the historical cycle rate proposed by Huang Yanpei is also the basic law governing the rise and fall of the life cycle of modern organizations. Based on the theory and law of modern organizational life cycle, self-transformation is the internal need of organizational growth, the need to fight against the serious diseases of modern bureaucratic organizations, and the fundamental guarantee for keeping the vitality of modern organizations and evading the historical cycle rate. Based on a historical review of the reform of government institutions led by the Communist Party of China and an analysis of the process and characteristics of previous institutional revolutions of the government, regular and periodic institutional reforms are a necessary mechanism for China to fight against the internal disadvantages of bureaucratic organizations and provide a necessary healthy "body" for our Party and government to maintain prosperous vitality and strong combat effectiveness. It has provided the basic driving force for our Party to achieve the Centenary Goals. Combined with the historical and objective reality, to re-understand the "circular strange problem" theory surrounding governmental reform, we should pay attention to refining and summarizing the experiences of self-revolution, guide the government's own revolution with the Party's self-revolution spirit, and constantly modernize China's governance system and capacity for governance.
Keywords: century-old major party, self-revolution spirit, governmental reform, historical cycle rate
