【摘要】基層干部，是黨和國家工作的“基石”，在面對基層治理任務(wù)繁多、人力有限、責(zé)任艱巨的困境時，推進(jìn)基層減負(fù)關(guān)鍵在于破解基層干部“疲態(tài)”現(xiàn)象。為此，應(yīng)優(yōu)化體制機制激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)動力、運用科學(xué)技術(shù)提高工作效率、提升干部隊伍治理勝任力，不斷增加基層干部的幸福感、獲得感，讓他們可以全身心地投入基層建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】基層干部 “疲態(tài)”成因 新發(fā)展格局

【中圖分類號】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“上面千條線，下面一根針。”基層是一個大舞臺，基層工作更是千頭萬緒?；鶎庸ぷ鲏毫Υ?、難度高、強度大、時間緊、任務(wù)重幾乎已成為常態(tài)。部分基層干部在高強度的任務(wù)、高頻次的督查、高壓力的問責(zé)等交織影響之下缺少應(yīng)有的時間、精力和激情投入到真正的公共服務(wù)和創(chuàng)新發(fā)展中。緊繃運轉(zhuǎn)、僵化管理、“過關(guān)”心態(tài)等“疲態(tài)”現(xiàn)象，在基層不同程度的存在，這將直接影響基層干部的身心健康、工作態(tài)度、行為表現(xiàn)和公眾的公共服務(wù)體驗度，并最終影響人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程和人民的獲得感提升?；獠糠只鶎痈刹康?ldquo;疲態(tài)”已成為一項重要的政策議題。

當(dāng)下基層干部“疲態(tài)”畫像

基層干部精力疲憊，“加班加點干不完”。隨著全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)，尤其是在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的驅(qū)動下，基層工作呈現(xiàn)出任務(wù)重、要求高、強度大、時間緊等特點?；鶎诱鳛檎麄€國家治理體系的終端，要處理來自方方面面的信息和各種復(fù)雜的社會治理問題，面臨著繁重的行政壓力和多元的社會需求，一方面，一人身兼數(shù)職，“白加黑”“5+2”……超負(fù)荷運轉(zhuǎn)逐漸成為基層工作的常態(tài)；另一方面，基層政府直接面對人民群眾，面對不同地區(qū)社會經(jīng)濟狀況、文化教育、風(fēng)俗習(xí)慣等呈現(xiàn)多樣性的人民群眾，一些基層干部由于閱歷不足，群眾工作經(jīng)驗欠缺，面對復(fù)雜、瑣碎的工作往往手足無措、無所適從。

基層干部心力疲憊，“做多錯多不想干”。一方面，當(dāng)前我國改革進(jìn)入深水區(qū)，深層次問題不斷凸顯，人民群眾對于政府提供公共服務(wù)尤其是基層公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)日益提高，對于基層干部的工作效率、工作態(tài)度與作風(fēng)要求更是愈發(fā)嚴(yán)格。隨著“八項規(guī)定”和反腐倡廉的深入推進(jìn)，老百姓深惡痛絕的官僚主義和形式主義以及“蒼蠅”“老虎”等反面典型的曝光，使得基層領(lǐng)導(dǎo)干部的負(fù)面形象容易被無形放大，社會公眾對基層干部的認(rèn)知出現(xiàn)偏差增多，基層工作和基層干部的認(rèn)同度持續(xù)下降，導(dǎo)致部分基層干部產(chǎn)生“費力不討好”的倦怠心態(tài)。另一方面，伴隨著人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)不斷推進(jìn)，中央政府也進(jìn)一步加大了對地方政府的考核監(jiān)督。然而，頻繁的考核監(jiān)督導(dǎo)致基層干部疲于奔命，“倒逼”基層陷入形式主義泥潭。甚至，有的地方只注重結(jié)果導(dǎo)向，動輒簽訂“責(zé)任狀”。一旦任務(wù)出現(xiàn)問題，基層就順勢成為了上級追責(zé)問責(zé)的“重災(zāi)區(qū)”，完不成任務(wù)的基層干部輕則“刮胡子”，重則“摘帽子”。面對決定其升降去留的考核 “困境”，基層干部不敢有絲毫懈怠，長期處于心理緊繃狀態(tài)，部分基層干部為了“少出錯”而消極怠工求安穩(wěn)。

基層干部能力疲弱，“忙上忙下干不好”。面對層層下沉的各項任務(wù)和指標(biāo)，部分基層干部能力不足，在傳統(tǒng)的工作模式被打破后表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，面對上級的新要求和群眾的新需求常常難以招架、力不從心、手忙腳亂，在抱怨“為官不易”的同時產(chǎn)生工作焦慮。與此同時，基層干部既是一線繁重工作的主力軍，又在個人生活中扮演著不同的角色，面對工作和家庭之間的實際矛盾，部分基層干部情緒調(diào)整能力不足，難以協(xié)調(diào)自身的工作、生活平衡，在多重負(fù)擔(dān)的處境下無法及時疏導(dǎo)自身的工作壓力，容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠進(jìn)而陷入疲態(tài)治理的惡性循環(huán)中。

當(dāng)下基層干部“疲態(tài)”成因分析

新發(fā)展格局下的現(xiàn)實要求：當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增強，新冠肺炎疫情全球大流行使這一大變局加速演變，國際經(jīng)濟、政治、科技、文化等格局出現(xiàn)深刻調(diào)整。與此同時，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾美好生活的需要日益增長，相應(yīng)地也對政府公共服務(wù)供給的內(nèi)容、類型及途徑提出了更高要求。面對復(fù)雜變化的國內(nèi)外環(huán)境，黨的十九屆五中全會作出“當(dāng)前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期”的科學(xué)判斷，明確提出“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要“以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題”，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出，“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層”。基層作為治理體系的“底盤”，是黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。在新發(fā)展格局下，隨著提升政府治理能力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府持續(xù)推進(jìn)，基層工作呈現(xiàn)出任務(wù)重、要求高、強度大的特點。層層下沉的任務(wù)指標(biāo)和人民群眾多維度的利益訴求對基層干部的工作提出了更高更全面的要求，廣大基層干部所面臨的壓力從過去主要圍繞經(jīng)濟發(fā)展的壓力，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谕苿咏?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的同時，加強黨的建設(shè)、優(yōu)化環(huán)境、促進(jìn)公平正義等綜合壓力。面對新形勢下繁重的工作任務(wù)，部分基層干部不可避免地出現(xiàn)“精力疲憊”。

體制機制原因：一些現(xiàn)行的行政體制和管理實踐造成基層干部負(fù)荷不斷加重。面對發(fā)展任務(wù)，有的地方政府習(xí)慣了為完成上級機關(guān)下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，采取任務(wù)數(shù)量化分解的管理方式和物質(zhì)化獎懲評價體系來推進(jìn)。政府的行政層級與資源的占有量成正比，基層政府作為國家行政序列的“末梢”，面對層層下沉的責(zé)任和任務(wù)，即使基層干部想擔(dān)當(dāng)作為，也往往缺乏與之相匹配的資源與權(quán)力?；鶎诱笥诰幹茢?shù)和財力有限，普遍人手不夠，面對繁重的工作任務(wù)，基層干部往往身兼數(shù)職，加班加點?；鶎訖?quán)力有限，缺乏有效抓手，一些工作的推進(jìn)會遇到較大阻力，對于基層干部尤其是年輕干部往往造成較大的工作壓力和思想困惑。

頻繁的考核監(jiān)督和過度留痕管理同樣加重了基層干部的負(fù)擔(dān)。考核監(jiān)督有利于各項任務(wù)指標(biāo)的落實到位，推動人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。但是，從基層實踐來看，一些基層政府為了降低公共管理過程中的風(fēng)險和責(zé)任，過分強調(diào)“留痕”，依賴“留痕”，以備監(jiān)督檢查，不僅浪費基層干部大量的時間和精力，加重基層政府的負(fù)擔(dān)，更助長了形式主義和官僚主義。層層加碼的公共事務(wù)、不對稱的權(quán)責(zé)利層級、不斷加大的檢查監(jiān)督，這些因素互相影響，讓基層干部陷入超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的死循環(huán)，“疲態(tài)”囧現(xiàn)。

基層干部自身因素：隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，尤其是在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府驅(qū)動下，廣大干部在工作中堅持以人民為中心的發(fā)展思想，突出人民獲得感，在各個領(lǐng)域都交出了令人欣喜的答卷。在實際工作中，特別是在國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和重大突發(fā)事件的淬煉下，廣大干部隊伍的治理能力得到不斷提升，對于有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但是，透視社會治理尤其是基層治理的全過程，不難發(fā)現(xiàn)部分基層干部治理能力仍存在諸多不足。首先，崗位基本勝任素養(yǎng)有待提升，伴隨著信息技術(shù)快速深嵌于世界經(jīng)濟社會發(fā)展的各個板塊，當(dāng)下社會治理的基本范式和格局也發(fā)生了翻天覆地的變化，這就要求廣大干部提高自身信息化的意識和水平，綜合運用大數(shù)據(jù)、智能算法、融媒體等推動業(yè)務(wù)工作創(chuàng)新發(fā)展。部分基層干部一直固守傳統(tǒng)的工作經(jīng)驗和方式，一定程度上懈怠了學(xué)習(xí)主動性，放松了提升素養(yǎng)的要求。其次，風(fēng)險化解能力有待加強，隨著我國社會逐漸邁入“烏卡”（VUCA）時代和風(fēng)險社會，各領(lǐng)域不確定性因素不斷增多，基層由于直接面對社會生產(chǎn)生活現(xiàn)實，往往要應(yīng)對各種潛在風(fēng)險，部分基層干部風(fēng)險和危機的意識比較淡薄，風(fēng)險化解的能力也較為欠缺。同時，干事創(chuàng)業(yè)的能力亟須提升，當(dāng)前國內(nèi)各項重大發(fā)展任務(wù)正值攻堅克難的關(guān)鍵時刻，面對繁重的任務(wù)指標(biāo)，部分基層干部將完成考核指標(biāo)所要求的最低限度作為工作的核心目標(biāo)，對職責(zé)不清晰的工作消極應(yīng)對，敷衍了事。部分基層干部追求短期效應(yīng)，不斷給自身施壓，加之能力不足與本領(lǐng)恐慌，造成基層干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為動力不足，工作積極性受挫，“疲態(tài)”成為常態(tài)。

當(dāng)下基層干部的“疲態(tài)”化解策略

優(yōu)化體制機制，優(yōu)化科學(xué)管理。隨著我國全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，人民群眾對美好生活的需求日益增長，這些需求很難再像過去那樣以“一刀切”的數(shù)字化指標(biāo)方式簡單考量。這就要求對我國現(xiàn)行體制和運行流程進(jìn)行改革創(chuàng)新，完善與基層工作實際相匹配的權(quán)責(zé)體系。第一，探索建立權(quán)力清單，賦予基層一定自主權(quán)，比如，縣級及以上政府要依法制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單，明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與其服務(wù)范圍相匹配的職權(quán)；第二，規(guī)范責(zé)任清單，劃定責(zé)任邊界，明確各級政府及其職能部門的責(zé)任，讓問責(zé)有法可依，推動基層政府從“無限責(zé)任”轉(zhuǎn)為“有限責(zé)任”；第三，完善協(xié)調(diào)配合機制，加強上下級部門間的要素對接，使基層有能力承接下放的職能。與此同時，要規(guī)范對基層工作的指導(dǎo)，為提供優(yōu)質(zhì)基層公共服務(wù)營造良好環(huán)境。

優(yōu)化激勵機制，激發(fā)工作積極性?；饣鶎痈刹?ldquo;疲態(tài)”，從根本上說，仍須健全完善制度，不斷增強制度剛性。一方面，要完善激勵保障制度，積極營造回報與貢獻(xiàn)相適應(yīng)的公平性環(huán)境。堅持“重品行、重實績、重公認(rèn)、重基層”的選人用人導(dǎo)向；遴選優(yōu)秀基層干部進(jìn)入中央、省級、市級機關(guān)，通過上掛、下派、平級交流形式，讓基層干部到不同崗位上發(fā)揮作用，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性；厘清福利發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，落實加班補貼、加班調(diào)休制度，保障基層干部合法權(quán)益。另一方面，要完善績效考核，建立容錯糾錯機制。把考核結(jié)果作為干部“上、下、進(jìn)、出”的標(biāo)準(zhǔn)；完善容錯糾錯辦法及其實施細(xì)則，既要鼓勵干部探索創(chuàng)新，允許試錯，寬容失敗，又要及時糾正基層干部在工作中出現(xiàn)的失誤和過失，讓“從嚴(yán)問責(zé)”有章可循，保護(hù)干部的干事激情。

運用科學(xué)技術(shù)，提高工作效率。創(chuàng)新工作方式方法，基層干部要充分發(fā)揮現(xiàn)代科技的“智治”支撐作用，善于運用智能化手段解決日常工作中遇到的新問題；推進(jìn)工作流程智能化再造，基層政府要善于運用大數(shù)據(jù)、云計算等平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集和信息共享，讓數(shù)據(jù)多“跑腿”；優(yōu)化電子政務(wù)頂層設(shè)計，通過整合多方面的數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，在減輕基層工作負(fù)擔(dān)的同時提高基層公共服務(wù)的精細(xì)化、智能化水平，切實提高人民群眾的獲得感與滿意度。

夯實干部隊伍，提升治理勝任力。高質(zhì)量發(fā)展離不開高素質(zhì)的干部隊伍。一方面，要探索解決基層政府人手不足的問題，壯大基層干部隊伍。加強對于基層部門的編制政策傾斜；對基層干部編制數(shù)量進(jìn)行動態(tài)管理、科學(xué)配置；通過設(shè)立公益性崗位和依托政府購買服務(wù)解決人手不足的困境。另一方面，要加強基層干部的專業(yè)技能培訓(xùn)，提高解決實際問題能力，增強想干事能干事干成事的本領(lǐng)。

基層干部是服務(wù)人民群眾的最前沿，也是貫徹各項政策的“最后一公里”。新時代打通服務(wù)人民群眾的“最后一公里”，必須緊緊抓住基層干部這個關(guān)鍵，進(jìn)一步完善激勵機制，夯實人員配備，推進(jìn)基層治理體制機制創(chuàng)新，讓廣大基層干部“累并快樂著”。

（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授，上海交通大學(xué)心理與行為科學(xué)研究院研究員，上海市創(chuàng)新政策評估研究中心主任，上海市行政管理學(xué)會副會長；上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生李林威對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國家社科基金重點項目“完善干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵機制研究”（項目編號：20AZD020）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《努力造就一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍》，《求是》，2019年第2期。

②劉幫成：《新時代干部治理能力短板識別及溯源》，《人民論壇》，2020年第29期。

責(zé)編/賈娜 美編/王夢雅

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