【摘要】如何保證基層干部選拔任用過程的公正公平、民主透明，涉及復(fù)雜的信息與權(quán)力的對沖和平衡，也即自下而上的信息流與自上而下的權(quán)力流，如何在決定基層干部的選拔任用中協(xié)同互動，共同保證選拔任用干部的素質(zhì)和能力。只有通過系統(tǒng)化的制度改革，使干部選任工作中的信息流和權(quán)力流互動互強(qiáng)，加強(qiáng)干部選任工作的民主基礎(chǔ)，保障基層群眾和干部的意見建議真正起到影響和決定作用，把黨管干部原則與人民意志真正結(jié)合起來，把基層干部的選任工作奠基于民主化和法治化的基礎(chǔ)之上，才能真正實(shí)現(xiàn)基層社會治理的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】基層干部選任 信息流 權(quán)力流 制度改革 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層干部是基層治理的關(guān)鍵主體，是基層政權(quán)的組織者和承載者，而基層干部的選拔任用則是保證基層干部素質(zhì)和能力的關(guān)鍵程序。如何保證基層干部選拔任用過程的公正公平、民主透明，則涉及復(fù)雜的信息與權(quán)力的對沖和平衡，也即自下而上的信息流與自上而下的權(quán)力流，如何在決定基層干部的選拔任用中協(xié)同互動，共同發(fā)揮作用保證選拔任用干部的素質(zhì)和能力。

本文以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用為例，從信息流與權(quán)力流的基本鏈條和環(huán)節(jié)來分析：基層群眾——基層干部——擬選干部——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委——縣級黨委，這一鏈條中的信息流與權(quán)力流，在擬選干部的任用決定中起著不同的影響和作用，如果以擬選干部為分析中心，從各個(gè)環(huán)節(jié)的主體與擬選干部的關(guān)系來看，基本的規(guī)律是：越靠近擬選干部，其掌握的信息越準(zhǔn)確真實(shí)，越靠近權(quán)力中心，其在擬選干部的任用中作用越大。下面我們從各個(gè)行為主體在信息流與權(quán)力流的互動作用關(guān)系來逐級加以分析。

基層群眾與擬選干部

基層群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)擬選干部，從現(xiàn)實(shí)情況來看，信息流、權(quán)力流都比較疏遠(yuǎn)。這有兩個(gè)原因：一是基層群眾在農(nóng)業(yè)后稅費(fèi)時(shí)代，除了一些貧困戶和低保戶以外，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部基本上沒有多少往來，而且大量農(nóng)戶家庭基本上處于“離散化”狀態(tài)，青壯年外出打工或經(jīng)商，留守家里的老人和兒童，大多不太關(guān)心基層政府的工作和干部行為。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)村的工作，大部分是對任務(wù)型和工程型工作的臨時(shí)性檢查，進(jìn)村入戶與基層群眾直接接觸的機(jī)會有限，一般基層群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接交流和對話的機(jī)會也比較少，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)和能力也不可能深入了解和掌握。但基層群眾對擬選干部的民間口碑和風(fēng)聞，也有一定的影響和作用，在縣級黨委調(diào)查擬選干部的群眾基礎(chǔ)時(shí)，如果群眾對擬選干部的評價(jià)能夠“傳入”縣委組織部門的調(diào)查之中，其作用就會更大。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)股級干部擬選任副鎮(zhèn)長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)場域?qū)Υ烁刹康拿耖g口碑評價(jià)，就可能影響縣委考察。但如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，擬選任副縣級干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)場域?qū)Υ烁刹康目诒u價(jià)，就可能對縣委及市委的選任決定影響更大。由于沒有制度化和組織化的影響機(jī)制和渠道，即便是基層群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)擬選干部的思想素質(zhì)和工作能力有些許風(fēng)聞和了解，但對擬選干部的直接影響較小，而口碑評價(jià)影響選拔任用作用的大小，最終取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣委深入群眾，調(diào)查擬選干部群眾基礎(chǔ)的范圍和程度。這便體現(xiàn)了信息流和權(quán)力流的協(xié)同互動機(jī)制。

基層干部與擬選干部

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)擬選干部，應(yīng)該說是最為了解和清楚的，一是因?yàn)樵谝黄痖L期工作和生活，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾十個(gè)人的環(huán)境里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期生活在鄉(xiāng)鎮(zhèn)熟人社會，相互之間絕大多數(shù)都是知根知底的，甚至對于相互之間的家庭背景、夫妻關(guān)系、同學(xué)關(guān)系都非常了解，還有可能相互之間牽連親戚關(guān)系。二是工作中相互配合和熟悉，普通干部與擬選干部，在具體的業(yè)務(wù)工作和組織工作中，一般都搭過班子，相互之間對對方的工作能力和專業(yè)素質(zhì)大多比較清楚，其掌握的信息也相對準(zhǔn)確。普通干部對擬選干部選拔任用的影響，也分不同情況：對于在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部擬選用的副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長級干部，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣委組織部門，在民主推薦和民主測評中，十分重視擬選干部的民意基礎(chǔ)，此時(shí)的影響作用就會大一些。但如果是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或鄉(xiāng)村書記，擬調(diào)任其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)或擬提拔到副縣級領(lǐng)導(dǎo)崗位，其作用可能就會比較小。普通干部對擬選干部選拔任用的影響，同樣取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣委組織部門對民意信息流的重視程度，其最終的決定權(quán)還是取決于上級黨委的權(quán)力流取向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與擬選干部

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，對于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擬選干部，其影響和作用更為直接和關(guān)鍵。從信息流來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對于屬下的擬選干部，從思想素質(zhì)和工作能力方面，掌握得較為全面清晰，對其家庭背景和社會關(guān)系也掌握更多信息。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鎮(zhèn)長，與其擬選干部也會有更多的人情交往和私人關(guān)系，其對擬選干部的組織推薦和組織評價(jià)，不但有其對擬選干部素質(zhì)和能力的客觀評價(jià)，也可能夾雜著對擬選干部的私人情感?？傮w來看，本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，對于基層干部的組織推薦和組織鑒定，有著十分重要的前提性支持作用。從權(quán)力流來看，對于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的選拔任用，如需要選拔一個(gè)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的推薦和組織鑒定就十分關(guān)鍵，直接可能影響著縣委的組織決定。但是對于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選拔任用，縣委組織部門要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中進(jìn)行民主測評，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的評價(jià)和鑒定會有一定的影響，但如果該干部沒有腐敗問題和能力問題，最終的任用決定還是取決于縣委及其組織部門。

縣級黨委與擬選干部

縣級黨委這一層級，可以分為兩個(gè)組織部門，一是縣委組織部，這是縣域干部選拔任用工作的具體組織和執(zhí)行部門，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的日?？己?、組織推薦、組織考察和組織任命等，都由縣委組織部來具體實(shí)施。二是縣委常委會，這是縣級政權(quán)的權(quán)力中心，也是黨管干部原則執(zhí)行的基層中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的最終任用決定，在組織部門提供的組織材料的基礎(chǔ)上，由縣委常委會會議決定，在充分民主討論的基礎(chǔ)上，由常委會成員以投票方式，多數(shù)票決干部任用，作為縣委常委的組織部長和縣委書記、縣長的意見，會在干部的任用決定中發(fā)揮重要作用。

從信息流來看，縣委及其組織部門，與擬選干部的信息傳遞關(guān)系最遠(yuǎn)，縣委組織部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)考察一個(gè)干部，一般會接觸三個(gè)層次的信息：一是基層群眾的意見，這一般沒有多少組織化的聽取渠道，大多是組織部人員在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所見所聞，或是在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作生活的同學(xué)朋友中打聽到的。由于基層群眾的意見，是所謂的“非正式意見”，在基層干部的選任中，其作用也就是“非正式作用”，一般來說，作用較小。二是基層干部的意見，縣委組織部的考察組，一般都要在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部中進(jìn)行民主測評和個(gè)別談話，如果擬選用副鎮(zhèn)長，就會在全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中進(jìn)行民主測評，聽取普通干部意見，同時(shí)在股級、主任級干部中進(jìn)行個(gè)別組織談話。但由于民主測評和個(gè)別談話的內(nèi)容和結(jié)果不直接公開說明，只是作為縣委組織部的選任參考和依據(jù)。一方面基層干部在民主測評和個(gè)別談話中，會出現(xiàn)表面應(yīng)付或不講真話的情況，一方面覺得自己的意見沒有多大作用，另一方面也怕萬一傳播出來，會受到打擊報(bào)復(fù)。因此，基層干部對擬選干部的選任影響，雖然有很多準(zhǔn)確的信息 ，可能有一定的作用，但最終的作用一般基層干部并不清楚。三是基層黨委的意見，基層黨委在決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的選任中，其意見就有基礎(chǔ)性或決定性作用。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見是正式的組織意見，代表基層黨委的集體意見，在其中黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的意見就很重要。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副職的選任，在以后的工作中，需要配合和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職的領(lǐng)導(dǎo)和工作，因此縣委組織部門，就會特別重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見，就會把本鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的組織意見，作為向縣委常委會匯報(bào)的基礎(chǔ)和根據(jù)。

從權(quán)力流來看，縣級黨委及其組織部門，在決定縣域基層干部的選任中作用最為關(guān)鍵，雖然距離自下而上的信息流較為疏遠(yuǎn)，但距離自上而下的權(quán)力流最近。從權(quán)力流運(yùn)作分析，分為兩個(gè)類型：一是在決定本縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等科級干部的選任中，縣級黨委就有最后的決定權(quán)，縣委組織部門推薦干部候選人，考察擬選干部的德能勤績廉等表現(xiàn)，形成最后的干部擬用考察報(bào)告，提交縣委常委會討論決定。二是在決定副縣級干部的選任中，縣級黨委及其組織部門，也有一定的提名權(quán)、推薦權(quán)和最后決定權(quán)，只是要到市級和省級組織部門報(bào)告?zhèn)浒浮?/p>

基層干部選拔任用的行為趨向及可能存在的問題

基層干部的選拔任用，是黨管干部原則在基層的落實(shí)和實(shí)施，是整個(gè)國家治理和干部選用的基礎(chǔ)性工程，是十分重要的組織行為和組織過程。基層干部的組織推薦、民主測評、組織考察、組織鑒定和組織任命，都有嚴(yán)格的干部選拔任用的條例規(guī)定，從組織程序和形式過程來看，一般都會得到嚴(yán)格遵守，也不會存在所謂的程序缺陷和過程漏洞。但從上述的信息流和權(quán)力流的對沖過程來具體分析，就會看到可能存在的一些問題：

一是從信息流來看，越是基層群眾和基層干部的信息，越有可能真實(shí)和全面，但其與權(quán)力中心的距離越遠(yuǎn)，其信息傳遞過程之中的損耗和變異越多，其對基層干部選任的作用越小。越是體制內(nèi)的信息、越是接近權(quán)力中心的信息，越有可能是碎片化和表面化的信息，但其對基層干部的選任作用越大，如基層干部的意見相比于基層群眾的意見、基層黨委的意見相比于基層干部的意見，其對基層干部的選任作用更大。二是從權(quán)力流來看，越是體制內(nèi)的組織權(quán)力、越是體制內(nèi)組織核心的權(quán)力，其對基層干部選任的影響作用越大。如在基層干部的選任中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的組織意見就比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個(gè)人意見作用更大、縣級組織部門和縣委的意見就比鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見作用更大，而體制外的一般群眾和體制內(nèi)的普通干部，其意見在干部的選任中的影響和作用就很小。

從基層干部選拔任用中信息流和權(quán)力流的深層分析中，可以看出基層干部選任中的政治生態(tài)和行為趨向：第一，一些基層干部行為的“唯上唯權(quán)”趨向。由于基層干部選任中決定權(quán)的自上而下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的年輕干部，如果要求上進(jìn)和進(jìn)步，就必須首先爭取本鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同和支持，就需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，做到絕對的個(gè)人忠誠和工作服從，因?yàn)檫x任的組織考評和鑒定都需要主要領(lǐng)導(dǎo)來定奪。第二，一些基層群眾和基層干部對干部選任工作的疏遠(yuǎn)和冷漠?；鶎尤罕妼︵l(xiāng)鎮(zhèn)擬選干部接觸不多了解少，其口碑和風(fēng)聞對干部選任影響不大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普通干部，雖然對擬選干部有更多的知情和了解，但其對擬選干部的選任的參與渠道并不多，其意見最終能否影響組織決定并不確定，因此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部只為應(yīng)付組織程序，并沒有多少積極性真正參與和發(fā)表真實(shí)意見。

進(jìn)一步分析可以看出，一些基層干部存在“庸政”“懶政”現(xiàn)象，與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為激勵(lì)機(jī)制有關(guān)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，由縣委組織部和縣委常委會決定任用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的組織選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職的異地任職（不在出生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職），在一定程度上也窄化了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上升空間，也導(dǎo)致了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職干部，是從縣級的各個(gè)黨政職能部門下派而來，特別是縣委重要部門和縣級領(lǐng)導(dǎo)的秘書大量到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職的調(diào)轉(zhuǎn)和晉升，需要得到縣級黨委及其組織的認(rèn)同和支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職需要大力支持和配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職的領(lǐng)導(dǎo)和工作，其進(jìn)一步晉升不僅需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職的支持和組織鑒定，也需要得到縣委黨委及其組織部門的認(rèn)同和支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有發(fā)展前途的年輕干部，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主力軍，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的得力干將，其工作業(yè)績和晉升前途，需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和認(rèn)同。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部以35歲年齡劃線的主要原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中一些35歲以上的干部，若沒有多少晉升科級以上職位的預(yù)期，往往會失去干事創(chuàng)業(yè)的積極性。即使是職級上處于科級待遇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多數(shù)干部的晉升渠道還是相當(dāng)?shù)莫M窄，其上進(jìn)心和創(chuàng)造性還是難以得到有效激勵(lì)。這是一部分基層干部存在“庸政”“懶政”的重要根源。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)小責(zé)大、人少事多”的重壓之下，又沒有多少職位職級上的晉升空間，很多基層干部處于匆忙應(yīng)對和形式主義的困境之中。

加大基層干部選拔任用的改革力度

基層干部的選拔任用工作，是一項(xiàng)治國理政的基礎(chǔ)性工作，也是一項(xiàng)十分復(fù)雜的人事工作。我們黨在黨管干部原則的指引下，積累了豐富的干部選拔任用工作經(jīng)驗(yàn)，也制定了完整的組織程序和工作規(guī)范，但在基層干部選拔任用中，還是存在著唯年齡、唯學(xué)歷、唯考試、唯關(guān)系等種種問題。如何在實(shí)際工作中，把《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》落實(shí)到位，如何把民主集中制原則落實(shí)到位，真正把德才兼?zhèn)?、干事?lián)?dāng)?shù)娜瞬胚x任起來，還需要在基層干部選拔任用的制度改革方面加大力度。

第一，真正把制度規(guī)定和組織程序落實(shí)到位。干部的民主推薦、組織提名、組織考察、組織鑒定和組織討論決定，都有嚴(yán)格的制度規(guī)定和組織程序，但在基層的工作中，還是存在著很多形式化、走過場的現(xiàn)象發(fā)生。如民主推薦的候選人很少，組織提名的候選人更多，存在“少數(shù)人從少數(shù)人中選人”的情況，擬選干部的民主支持和民意基礎(chǔ)不強(qiáng)。如民主評議和民主測評的結(jié)果不公開，民主測評的結(jié)果在多大程度上影響組織選任工作并不清楚，基層群眾和干部參與選任工作的積極性和責(zé)任心不高。黨委常委會討論時(shí)，民主發(fā)言走形式，存在“一把手”完全影響和決定的現(xiàn)象。存在人大代表、政協(xié)委員、黨代表和社會輿論、基層民眾對干部選任工作參與不深、渠道不暢等問題。這都需要在基層干部的選拔任用工作的民主化和法治化方面，加大頂層設(shè)計(jì)和改革的力度，使各個(gè)環(huán)節(jié)的制度規(guī)定落實(shí)到位并受到社會和人民的有效監(jiān)督。

第二，加大民主測評和民主選任的制度保障。一些基層的群眾和干部，對基層擬選干部的所言所行、思想素質(zhì)和工作能力，有著長期、持續(xù)性地觀察和了解，甚至八小時(shí)之內(nèi)與八小時(shí)之外都知根知底。但從當(dāng)前的選任工作的信息流和權(quán)力流來看，基層群眾和普通干部的意見和建議，并沒有多少制度化的反映渠道和機(jī)制，更沒有多少制度化的影響組織決定的機(jī)制。所以，在基層干部的選任工作中，還是存在一些任人唯親、裙帶關(guān)系和行賄腐敗等情況，甚至個(gè)別出現(xiàn)突擊入黨、篡改年齡、假冒學(xué)歷和履歷等嚴(yán)重問題，在一些基層的熟人社會中，還會出現(xiàn)“唯上唯權(quán)”、攀附權(quán)勢、個(gè)人愚忠等不良風(fēng)氣。其實(shí)，對擬選干部的個(gè)人經(jīng)歷和工作業(yè)績等，基層群眾和干部最有發(fā)言權(quán)。因此基層干部選拔任用的制度改革力度亟待加強(qiáng)。第一步加強(qiáng)民主測評的力度，公開民主測評的結(jié)果，讓基層群眾和干部的意見在干部選任工作中，真正起到一定的影響和決定作用。第二步在政治生態(tài)和社會治理較為良好的發(fā)達(dá)地區(qū)，可以試點(diǎn)在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選任中，進(jìn)行一定的選任制改革，在縣委組織提名和民主推薦的差額候選人之中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、政協(xié)委員、黨代表和基層社會組織、民眾代表組成選舉人團(tuán)，在多名候選人之中，以多數(shù)票選出正式等額候選人，由縣委常委會最后討論決定。

第三，一定程度上加大基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選任力度。隨著鄉(xiāng)村振興的持續(xù)推進(jìn)，社會治理重心的下沉下移，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“權(quán)小責(zé)大”的問題進(jìn)一步凸顯，其自主創(chuàng)新治理的能動性受到嚴(yán)重制約。應(yīng)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職民主選任力度，使選任干部更為群眾負(fù)責(zé)，逆轉(zhuǎn)其“對上不對下”的責(zé)任取向。同時(shí)，對于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副職干部，應(yīng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職的建議權(quán)和決定權(quán)，使其在配置工作班子、協(xié)調(diào)班子運(yùn)作上有更多自主權(quán)，以便更好干事創(chuàng)業(yè)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的工作業(yè)績，應(yīng)加大基層社會和廣大民眾的民主監(jiān)督和民主考評，大幅減少形式主義的體制內(nèi)檢查考核，讓基層民眾真正負(fù)起責(zé)任來，積極主動地參與到基層社會的治理和民主監(jiān)督中來，鞏固基層治理的民主基礎(chǔ)和民意支持。

（作者為中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員）

責(zé)編/谷漩 美編/王夢雅

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