摘 要:如何進一步提高財政政策的效能，更好地為經(jīng)濟穩(wěn)健前行提供重要保障，需要更深入地分析財政政策運行中遇到的挑戰(zhàn)，采取更加有效的措施。積極財政政策的可持續(xù)性是財政政策保障的最直接挑戰(zhàn)。提高財政政策保障效率需要優(yōu)化財政政策工具，需要對財政政策績效作有效評估。財政政策保障需要合理選擇財政政策類型，做到財政政策和貨幣政策的有機協(xié)調(diào)，需要在開放經(jīng)濟條件下考慮財政政策的運作問題。財政政策保障要注意釋放市場活力，在處理好政府和市場關(guān)系的基礎(chǔ)上促進體制機制的完善。
關(guān)鍵詞:財政政策 貨幣政策 經(jīng)濟韌性 財稅改革 地方債務(wù)
【中圖分類號】F812 【文獻標(biāo)識碼】A
可持續(xù)性是財政政策的最直接挑戰(zhàn)
積極財政政策已經(jīng)連續(xù)實施14年，特別是近年來，中國連續(xù)實施大規(guī)模減稅降費政策，宏觀稅負持續(xù)下降，一定程度上使積極財政政策面臨諸多挑戰(zhàn)，首當(dāng)其沖的便是財政政策的可持續(xù)性問題。
多年連續(xù)實施大幅度減稅降費，在“十三五”時期新增減稅降費超過7.6萬億元的基礎(chǔ)上，2021年又新增減稅降費1.1萬億元。從表1來看，2012年以來財政收入增速總體上持續(xù)下降，從2012年的10.2%下滑至2019年的3.8%，再到2020年受疫情影響，收入增速下降3.9%。2021年財政收入同比增速10.7%，這是在2020年負增長基礎(chǔ)上的較快增長，但2021年第四季度財政收入已經(jīng)出現(xiàn)負增長。在財政收入形勢嚴(yán)峻的同時，繼續(xù)實施新的減稅降費政策面臨極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
地方債務(wù)負擔(dān)持續(xù)上升，還本付息壓力大。地方債風(fēng)險總體可控，且管理日趨規(guī)范，債權(quán)期限結(jié)構(gòu)越來越合理。通過確定地方債限額，“開前門、堵后門”，使得地方債信息越來越透明，這是值得充分肯定的。2021年地方政府債務(wù)支付利息9280億元，同比增長16.54%。分一般債務(wù)和專項債務(wù)看，專項債付息支出規(guī)模高于一般債付息支出規(guī)模。江蘇、四川、內(nèi)蒙古及廣東等地區(qū)的一般債券付息支出較高超過200億元，浙江、四川及安徽等地區(qū)專項債券付息支出超過200億元，江蘇、廣東及山東則超過300億元。
另外，2021年一般債券付息支出同比增速明顯慢于專項債券付息支出增速。一般債付息支出同比增速約為7%，僅西藏地區(qū)同比增速超過20%。專項債付息支出同比增速約為30%，超過14個地區(qū)同比增速超過30%，其中西藏、山西、新疆、江西、云南、黑龍江等地區(qū)增速超過40%。兩類債務(wù)付息同比增速較快的地區(qū)為西藏、山西、江西、黑龍江、甘肅、廣東等地區(qū)。從一般債付息支出負擔(dān)看，內(nèi)蒙古、青海、寧夏、吉林、黑龍江、遼寧等地區(qū)一般債付息支出負擔(dān)較重，占一般預(yù)算支出規(guī)模均超過3%，其中內(nèi)蒙古占比超過4%；相對發(fā)達地區(qū)占比較低，如天津、北京、廣東、上海等地區(qū)不超過1.2%。
地方債的壓力還反映在地方專項債項目自身的可持續(xù)性上。按照規(guī)定，專項債項目應(yīng)該是收益可以覆蓋成本的項目，但在現(xiàn)實中，不少項目做不到這一點，有的甚至連維持利息支出都有難度。此外，數(shù)額不清的地方隱性債，也意味著討論地方債負擔(dān)僅僅關(guān)注顯性債是遠遠不夠的。
提高財政政策保障效率的途徑與績效評估
財政政策效率的提高
連續(xù)實施多年的積極財政政策面對同一政策效力遞減難題，如何進一步提高政策效率，是發(fā)揮財政政策保障功能所遇到的一項重要挑戰(zhàn)。財政支出政策和減稅降費政策與其他公共政策一樣，都有政策效力遞減問題。近年來，我國通過對財政政策工具的優(yōu)化，實現(xiàn)了積極財政政策的提質(zhì)增效。與此同時，我國還需要未雨綢繆，讓積極的財政政策發(fā)揮更大效能。
毫無疑問，積極財政政策轉(zhuǎn)型是追求更高效率財政政策之所需。近年來，面向小微企業(yè)和個體工商戶的減稅降費政策，面向先進制造業(yè)的減稅降費政策，以及其他減稅降費政策，在促進“六保”“六穩(wěn)”目標(biāo)任務(wù)的落實上，均發(fā)揮了積極作用，無論是舊政策的延續(xù)，還是新政策的出臺，都是如此。減稅降費政策其中保市場主體、保就業(yè)意圖非常明顯。小微企業(yè)和個體工商戶所繳納的稅收并不多，相應(yīng)地，對它們減稅所讓與的財政收入也不算多，但政策效果卻較顯著。而對先進制造企業(yè)減稅降費，可以減輕先進制造業(yè)企業(yè)的資金負擔(dān)，有利于創(chuàng)新，但減稅降費仍是有限度的。
減稅降費政策的實施需要以政府的正常運作為前提。盡管減稅降費政策的有效性可以從“經(jīng)濟-財政-經(jīng)濟”原理中得到支持，但財政政策實踐表明，超過限度的減稅降費所帶來的挑戰(zhàn)更多。如美國20世紀(jì)80年代的里根政府奉行供給學(xué)派的減稅政策，結(jié)果導(dǎo)致債臺高筑；到了90年代，克林頓政府增稅反而改善了財政狀況。盡管這是美國的財政政策實踐結(jié)果，但對于中國也是有啟發(fā)意義的。財政政策效率的進一步提升，需要更充分地考慮政策實施的環(huán)境以及政策的針對性問題。
財政政策績效的有效評估
財政政策保障的效率提高，需要對政策績效進行評估。加強財政政策績效評估，也是財政現(xiàn)代化所不可或缺的。任何公共政策的實施都需要耗費成本。提高財政資源配置效率，要求盡可能降低公共政策成本，提高公共政策績效。財政政策績效評估，可以促進財政政策具體實施方式的優(yōu)化。目前，財政政策績效評估總體上看還是“粗線條”的，通過構(gòu)建指標(biāo)體系進行評價還有較大的優(yōu)化空間。財政政策評估不同于市場上的項目評估，因此缺少市場和可參照系，同時也意味著評估有較大的難度。財政政策評估需要立足實踐，既要立足國情，又要借鑒海外有益經(jīng)驗，如可借鑒參考日本、韓國、南非政策評估的經(jīng)驗、做法。財政政策評估要也需要發(fā)展相應(yīng)的政策評估理論，加強計量經(jīng)濟學(xué)方法在政策評估中的運用從而讓政策評估方法更加科學(xué)，評估結(jié)果的應(yīng)用基礎(chǔ)也會更加牢靠。通過將計量經(jīng)濟學(xué)與構(gòu)建預(yù)算績效評估指標(biāo)體系相結(jié)合應(yīng)用，可以為財政政策的提質(zhì)增效及轉(zhuǎn)型提供切實指導(dǎo)。
財政政策運作方式的選擇
財政政策類型的選擇
積極財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的目標(biāo)明確，但作為周期性財政政策，長期實施仍需要更加充分的理論依據(jù)。在恢復(fù)經(jīng)濟增長階段，積極財政政策是必需的，但經(jīng)濟增長進入正軌之后，是否繼續(xù)積極財政政策，對此爭議較多。時下常見財政政策恢復(fù)常態(tài)的說法，在理論上仍有諸多含糊之處。從財政政策實踐來說，恢復(fù)常態(tài)在很大程度上被視作財政政策趨向中性，但這種理解實際上是片面的。如果只是將財政政策的擴張和緊縮視為非常態(tài)、將中性財政政策視為常態(tài)，那么可以說，現(xiàn)代財政政策在多數(shù)時期是處于非常態(tài)的，顯然這樣的說法有違實際?，F(xiàn)實不可能脫離擴張、緊縮或者中性這三種政策類型中的一種，而且不可能一直停留在某一種狀態(tài)。財政政策保障的關(guān)鍵是選擇合理的財政政策類型，而不是強調(diào)所謂政策的常態(tài)化。只要有利于經(jīng)濟穩(wěn)健前行的財政政策，就是當(dāng)下所應(yīng)該選擇的政策類型。
財政政策與貨幣政策的有機協(xié)調(diào)
財政政策保障作用的發(fā)揮離不開財政政策與貨幣政策的有機協(xié)調(diào)。財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)是個老問題。從現(xiàn)實來看，積極財政政策的實施在很大程度上需要公共債務(wù)規(guī)模的擴大。國債和地方債的順利發(fā)行，需要市場有合理的流動性，而這需要貨幣政策的配合。財政政策與貨幣政策的總目標(biāo)一致，但在具體操作中，卻容易出現(xiàn)政策方向相悖的問題。
經(jīng)濟形勢的日趨復(fù)雜，決定了擴張緊縮之類的簡單線性政策操作思維是遠遠不夠的。而且，這樣在政策具體操作中，很容易以直覺選擇代替科學(xué)決策，讓政策保障目標(biāo)不能實現(xiàn)。財政政策和貨幣政策是宏觀經(jīng)濟的兩大政策，有機協(xié)調(diào)亟待有立得住的理論支持?，F(xiàn)代貨幣理論（Modern Monetary Theory，MMT）有一段時間備受推崇。這是一種似是而非，同時又是似非而是的理論。表面上看，它挑戰(zhàn)赤字貨幣化、財政貨幣化等命題，但它又指出財政與貨幣之間的實質(zhì)關(guān)系，雖然在許多細節(jié)上還有進一步發(fā)展的空間。對于這樣的理論，我們需要批判式地借鑒，同時更需要立足國情，發(fā)展具有中國特色的宏觀經(jīng)濟調(diào)控理論，讓財政政策和貨幣政策的有機協(xié)調(diào)有科學(xué)理論加以指導(dǎo)。
開放型經(jīng)濟條件下的財政政策保障
財政政策保障最初主要面向國內(nèi)經(jīng)濟，但是隨著經(jīng)濟全球化以及不斷出現(xiàn)的逆全球化插曲，開放型經(jīng)濟條件下的財政政策保障難度日趨加大。可以說，財政政策的國際協(xié)調(diào)難度大，全球治理格局正急劇變化，逆全球化插曲不斷出現(xiàn)，同時世界經(jīng)濟間的聯(lián)系事實上又須臾不可分離，財政政策保障的國際面向亟待系統(tǒng)化的可操作性的理論加以支持?，F(xiàn)實中，開放型經(jīng)濟本身就面臨諸多不確定性，這不僅僅是疫情防控所帶來的不確定性，更有經(jīng)貿(mào)爭端的不確定性，甚至還有戰(zhàn)爭的不確定性。疫情防控只是讓這樣的不確定性變得更加復(fù)雜。財政政策保障亟待發(fā)展出更多能適應(yīng)新發(fā)展格局需要的財政政策理論。另外，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展也讓開放型經(jīng)濟的財政政策保障難度進一步加大。
更好發(fā)揮財政政策保障作用需要關(guān)注的四個方面
區(qū)分短期和中長期問題，更有效地面對財政可持續(xù)的挑戰(zhàn)
財政政策可持續(xù)性其中一個重要內(nèi)容就是財政困難問題，財政困難有短期和中長期之分，有全局和局部之分。財政困難是財政風(fēng)險的體現(xiàn)，一個地區(qū)的財政風(fēng)險如未防范好，可能擴散為更大的風(fēng)險，特別是地方債、地方隱性債風(fēng)險，在一定程度上具有傳染性特征。
困難有輕重緩急，先要解決好短期問題，否則連應(yīng)對中長期問題的機會都沒有。市場經(jīng)濟條件下的財政政策，其本身就是為應(yīng)對短期問題而產(chǎn)生的。以地方債問題為例，其需要靠經(jīng)濟發(fā)展來解決，如果只是單純地強調(diào)改革財政體制，賦予地方更多財權(quán)，并不能從根本上解決問題。
關(guān)于地方政府債務(wù)中的存量問題，則需要通過盤活存量來解決。巨額存量債意味著僅靠增加未來收入的做法是解決不了的，為此必須選擇將政府資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)化為收入的思路來解決問題。加快構(gòu)建政府綜合財務(wù)報告體系，特別是編制政府資產(chǎn)負債表，摸清政府資產(chǎn)的準(zhǔn)確信息，讓地方政府資產(chǎn)的變現(xiàn)可以在應(yīng)對地方債務(wù)風(fēng)險上發(fā)揮作用。這里，政府資產(chǎn)的流動性問題也需要重視。僅有資產(chǎn)，不能變現(xiàn)，或變現(xiàn)折價太多，都需要通過政府治理效率提升予以解決。
政府資產(chǎn)在中長期問題應(yīng)對中同樣有用。從中長期來看，財政政策保障需要統(tǒng)籌政府的各種可支配財力。除了常規(guī)的財政收入之外，國有經(jīng)濟、國有資源與國有土地以及其他各種政府資產(chǎn)，都可以為財政政策保障提供可支配財力。開放經(jīng)濟條件下，在國際經(jīng)濟競爭中，如何發(fā)揮國有制和公有制經(jīng)濟的優(yōu)勢，還有許多問題，如競爭中性等，都需要進一步探討。
充分發(fā)揮超大規(guī)模國內(nèi)市場優(yōu)勢，更好地發(fā)揮財政政策保障作用
中國經(jīng)濟韌性離不開超大規(guī)模國內(nèi)市場支撐，因此，宏觀經(jīng)濟政策的選擇也應(yīng)以國內(nèi)市場高效運行為重點。中國是世界第一人口大國，經(jīng)濟體量世界第二，居民收入水平逐年提高，但這更多表明的是中國市場規(guī)模之大，卻并不意味著高效的市場。對此，應(yīng)該建立起高效的市場運行機制，讓旺盛的市場需求得到充分釋放、讓市場供給充分有效。消費升級換代是當(dāng)下國內(nèi)市場的重要特征之一，這對高品質(zhì)商品供給也提出新的要求。眼下，我們需要提防高品質(zhì)商品斷供的風(fēng)險，特別是以高新技術(shù)為支撐的商品。對此，需要從消費市場、供給市場，以及產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈內(nèi)部市場共同發(fā)力，提供財政政策保障。
從我國財政政策實踐中汲取智慧
財政政策的有效性必須建立在持續(xù)性前提上。財政政策依托于財政工作，如果缺乏對財政正常運行的態(tài)勢的把握與理解，也就難以真正了解財政政策。如果只是用赤字率的高低來判斷財政運行狀況是遠遠不夠的。僅就“讓財政赤字率低一點”這一目標(biāo)而言，其是容易實現(xiàn)的，但這也只能說是低水平的財政運行。而要追求更高水平的財政運行，則需要處理好積極財政政策平衡問題。新中國成立至今豐富的財政政策實踐，充分說明了政策選擇必須與體制機制緊密聯(lián)系，只有進一步改革體制機制，加快全面深化改革，財政政策保障作用的傳遞才更加順暢，財政政策、貨幣政策以及其他公共政策的合力才會得到更有效的發(fā)揮。
構(gòu)建財政政策新理論，為財政政策保障提供科學(xué)依據(jù)
現(xiàn)實的發(fā)展仍然需要不斷創(chuàng)造出新的財政政策理論。新的財政政策理論的構(gòu)建，涉及上文所述的財政政策常態(tài)化等問題。財政政策有擴張、緊縮、中性之分，相機抉擇的財政政策在未來還會有新表現(xiàn)嗎？擴張、緊縮、中性與經(jīng)濟周期緊密聯(lián)系，而未來經(jīng)濟周期變動還會和當(dāng)前一致嗎？數(shù)字經(jīng)濟和科技創(chuàng)新對經(jīng)濟周期有什么影響？等等都需要進一步探討。在市場經(jīng)濟條件下，未來貨幣政策怎么與財政政策配合還有很多新問題需要面對。
根據(jù)傳統(tǒng)的財政政策理論，財政政策運作必然涉及財政政策作用的發(fā)揮。我國個人所得稅占稅收收入之比較低，這對于財政政策發(fā)揮其自動穩(wěn)定器作用會帶來一定影響。如果再考慮到個人所得稅的累進性與國際稅收競爭之間的矛盾，稅收與公平問題和稅收與競爭問題交織在一起，個人所得稅累進程度的未來走向也值得進一步討論。而進入新發(fā)展階段，隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化與發(fā)展重點調(diào)整，中國是否會出現(xiàn)超越傳統(tǒng)分析思路的積極財政政策？我國曾有過企業(yè)收入是最主要的財政收入構(gòu)成的階段。這一階段的前提是國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占比大。而實行生產(chǎn)資料公有制，雖然有效解決了資本主義社會里生產(chǎn)資料私有制和社會化生產(chǎn)的矛盾問題，但實踐表明其生產(chǎn)效率難以滿足當(dāng)今需求。社會生產(chǎn)的矛盾以不同于私有制經(jīng)濟下的另外一種形式表現(xiàn)出來，這可以看作是計劃經(jīng)濟的低效率。以此為背景，我國開始探索出社會主義市場經(jīng)濟之路。未來社會主義市場經(jīng)濟下的積極的財政政策又應(yīng)該是什么樣的？結(jié)合當(dāng)今體制機制改革和技術(shù)的變化，以及由此帶來的規(guī)模經(jīng)濟，可以看到，今后中央和地方事權(quán)可能還需作出進一步調(diào)整，當(dāng)然這里還涉及很多具體問題需要深入探討。
時至今日，宏觀經(jīng)濟政策的選擇已經(jīng)超越“面多了加水、水多了加面”的簡單操作模式，必須跳出松緊政策單一維度選擇思路。讓宏觀經(jīng)濟政策更好的持續(xù)發(fā)揮作用，就必須在經(jīng)濟穩(wěn)健前行的目標(biāo)下，充分釋放市場活力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。以優(yōu)化現(xiàn)有財政政策為切入，更好發(fā)揮財政政策保障作用，并形成公共政策合力，讓市場主體以及社會各個層面都動起來，共同促進宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，或是今后一段時期財政工作的重點。同時也應(yīng)認識到，這一需求并不是傳統(tǒng)財政政策理論可以實現(xiàn)的，需要創(chuàng)新發(fā)展出更接地氣的新財政政策理論。
“十四五”時期，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著更加復(fù)雜多變的國內(nèi)外環(huán)境，這意味著我國在宏觀經(jīng)濟政策選擇上需要達到更高的水平。經(jīng)濟政策走向的選擇，需要建立在對宏觀經(jīng)濟形勢的充分把握之上。從本質(zhì)上看，宏觀經(jīng)濟政策的選擇本來就是隨著短期經(jīng)濟形勢需求變化而作出調(diào)整的。宏觀經(jīng)濟形勢變了，經(jīng)濟政策就要有相應(yīng)的變化，加之開放經(jīng)濟體制所遇到的新挑戰(zhàn)，讓宏觀經(jīng)濟形勢的判斷更加困難。這無疑都需要新的理論研究支撐。
宏觀經(jīng)濟政策基于經(jīng)濟體制，也基于宏觀經(jīng)濟治理格局。好的宏觀經(jīng)濟體制和好的宏觀經(jīng)濟治理格局能有效減輕財政政策選擇時可能面對的壓力，減少政策誤判的成本。相應(yīng)地，有效的貨幣政策同樣會減少貨幣供應(yīng)量選擇的誤判?？傊?，新的財政政策理論應(yīng)能厘清財政政策與貨幣政策的關(guān)系，并為明確財政政策保障作用發(fā)揮過程中貨幣政策合理定位提供充分且科學(xué)的理論依據(jù)。
【本文作者為中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、研究員】
參考文獻
[1]高培勇：《構(gòu)建新發(fā)展格局背景下的財政安全考量》，《經(jīng)濟縱橫》，2020年第10期。
[2]何代欣：《積極財政政策應(yīng)對疫情沖擊及經(jīng)濟波動的定位與策略》，《財政科學(xué)》，2020年第3期。
[3]洪永淼、汪壽陽：《大數(shù)據(jù)革命和經(jīng)濟學(xué)研究范式與研究方法》，《財經(jīng)智庫》，2021年第1期。
[4]李志軍、李逸飛、王群光：《日本、韓國、南非政策評估的經(jīng)驗、做法及啟示》，《財經(jīng)智庫》，2020年第6期。
[5]王桂娟、林淵：《淺議非傳統(tǒng)財政政策》，《財政科學(xué)》，2017年第5期。
[6]項懷誠：《我國財稅改革十年回顧與思考》，《財經(jīng)研究》，2001年第6期。
[7]楊志勇、張斌、湯林閩：《中國政府資產(chǎn)負債表2019》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2020年版。
[8]楊志勇：《新中國財政政策70年》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2020年版。
[9]《朱镕基講話實錄（第一卷至第四卷）》，北京：人民出版社，2011年版。
責(zé)編：李 懿／美編：石 玉
Fiscal Policy Guarantee for Steady Economic Growth: Challenges and
Measures
Yang Zhiyong
Abstract: To further improve the effectiveness of fiscal policies and provide an important guarantee for steady economic growth, it is necessary to conduct a more in-depth analysis of the challenges in the implementation of such policies and take more effective measures. The sustainability of proactive fiscal policies is the most direct challenge to fiscal policy guarantee. For a better guarantee, we should optimize the tools of and effectively evaluate the performance of fiscal policies. Fiscal policy guarantee requires us to rationally choose the type of fiscal policies, better coordinate fiscal and monetary policies, and consider the implementation of fiscal policies in an open economy. It also requires invigorating the market and improving institutions and mechanisms on the basis of a proper relationship between the government and the market.
Keywords: fiscal policy; monetary policy; economic resilience; fiscal and taxation reform; local government debt
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。