【摘要】作為一種公共組織現(xiàn)象，政府注意力的形成、發(fā)展、運(yùn)行有著其固有的組織規(guī)律性,其與政府存在的“天賦”執(zhí)法使命密切相關(guān)。政府必須處理好“剛性注意力”與“柔性注意力”的關(guān)系，以“剛性注意力”為主體，以“柔性注意力”為補(bǔ)充來(lái)實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)。我國(guó)各級(jí)政府，尤其是基層政府在注意力分配中，需要改變對(duì)政府注意力的錯(cuò)誤認(rèn)知，優(yōu)化和改善對(duì)政府注意力的分配。

【關(guān)鍵詞】政府注意力 執(zhí)法 評(píng)估

【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，“政府注意力分配”成為了公共管理的熱點(diǎn)詞匯，不少研究和討論企圖借助這個(gè)“舶來(lái)”的概念來(lái)解釋我國(guó)政府管理的諸多熱點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題。然而，通觀此類(lèi)研究，多簡(jiǎn)單平移了國(guó)外“政府注意力分配”的說(shuō)法，卻未對(duì)其進(jìn)行深入研究，似乎政府只要愿意，都可以“注意”或者“不注意”某件事情；似乎政府管理只要依照領(lǐng)導(dǎo)意志或者克服領(lǐng)導(dǎo)意志的影響就能解決“注意”與“不注意”問(wèn)題。

這實(shí)際上忽視了政府管理的規(guī)律性，忽視了政府管理究其本質(zhì)而言只是一種執(zhí)法行為，它必須在法律法規(guī)與制度規(guī)定的“規(guī)定動(dòng)作”與創(chuàng)造性執(zhí)法的“自選動(dòng)作”中行動(dòng)，而前者幾乎不存在“注意力選擇”問(wèn)題，只有后者才需要自主決定“注意力”放在哪里、放在哪些事情上、放在哪些時(shí)間點(diǎn)上。

政府注意力形成的規(guī)律性

雖然“注意力”看上去是個(gè)隨心所欲、“念隨心動(dòng)”的主觀選擇問(wèn)題，但“政府注意力”卻并非簡(jiǎn)單如此。作為一種公共組織現(xiàn)象，“政府注意力”的形成、發(fā)展、運(yùn)行有著其固有的組織規(guī)律性。

與其他各類(lèi)組織不同，政府（狹義政府，即行政體系）的存在是以執(zhí)行法律為己任的，執(zhí)行法律體現(xiàn)了政府為人民服務(wù)的“公仆”屬性，因?yàn)樗蟹啥际窃谌嗣竦拇h機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)了人民代表的充分討論甚至爭(zhēng)論、辯論，最終形成了代表人民意愿的“意愿書(shū)”（法律），執(zhí)行法律便是實(shí)現(xiàn)人民愿望、為其服務(wù)的行動(dòng)。在執(zhí)法的過(guò)程中，各級(jí)政府、部門(mén)還會(huì)出臺(tái)一批經(jīng)過(guò)了法定程序?qū)徟?、能夠作?ldquo;執(zhí)法工具”的制度，也就是法學(xué)中所稱的“抽象行政行為”，它們一方面是落實(shí)各類(lèi)法律的工具，另一方面又在進(jìn)一步的行政管理活動(dòng)中能夠作為“操作指南”，具有一定的“準(zhǔn)法律屬性”。這種情況下，在普通群眾眼里，政府似乎都是在“執(zhí)行法律”和“執(zhí)行制度”。

“政府注意力”的形成與分配必須遵照自身的使命展開(kāi)，也就是說(shuō)，“政府注意力”的形成必須遵照?qǐng)?zhí)法使命展開(kāi)，而非由各級(jí)、各地政府隨心所欲地進(jìn)行。如圖1所示，“政府注意力”的形成及分配必須遵守“葫蘆規(guī)律”，也就是剛-柔相濟(jì)規(guī)律。

規(guī)律1：政府的天職在于“執(zhí)法”，尤其在“政治-行政”兩分的邏輯確定之后，執(zhí)法成為了政府必須完成的使命，執(zhí)法成為了其“本職工作”，這就使得所有法律、法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)成為了政府必須“注意”、必須完成的“規(guī)定動(dòng)作”，在其上不存在“注意力”分配與否的問(wèn)題。

法律、法規(guī)是政府行政管理的依據(jù)，應(yīng)將法律、法規(guī)所指向的內(nèi)容嚴(yán)格落實(shí)，將這些“人民的愿望”變成社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，將其實(shí)現(xiàn)成為人民群眾實(shí)實(shí)在在的福利，比如幼有所托、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、行有所倚，等等。凡是法律、法規(guī)要求政府完成的任務(wù)，政府必須毫無(wú)保留、不打折扣地將它們完完全全地實(shí)現(xiàn)出來(lái)。這是政府管理的“規(guī)定動(dòng)作”，是容不得挑挑揀揀、拈輕怕重的，只有毫無(wú)怨言、一絲不茍、兢兢業(yè)業(yè)地去執(zhí)行，去落實(shí)，沒(méi)有任何“注意力分配”的余地。任何政府，在執(zhí)行法律的過(guò)程中，不能跟法律“談條件”“講融通”“想辦法”，法律所指向的內(nèi)容、目標(biāo)、方式、方法，都容不得半點(diǎn)馬虎。這就提醒我們，法律、法規(guī)所指向的所有事項(xiàng)，是嚴(yán)苛、剛性的事務(wù)，容不得以“注意力分配”的名義對(duì)其進(jìn)行“缺斤少兩”般處置。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，這是剛性任務(wù)，政府必須將其納入“注意力”范疇，無(wú)論政府的工作多么繁忙、資源多么緊缺、時(shí)間多么緊張，都要將這些任務(wù)納入“必須完成”的清單中，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量地完成工作。

這就是“葫蘆規(guī)律”中的最根基部分。之所以將其置于“葫蘆圖”的基礎(chǔ)，是因?yàn)閺恼氖姑?，?zhí)法是其宗旨，完成法律賦予的各項(xiàng)任務(wù)，是其不可逃避的責(zé)任，故而在這部分分配“注意力”，是其剛性職責(zé)，容不得討價(jià)還價(jià)。政府完成法律、法規(guī)所指向的各類(lèi)任務(wù)，是其核心功能所在，故而其處于葫蘆的座基“大頭”地位。

規(guī)律2：為了執(zhí)法而依法制定、依法通過(guò)的各類(lèi)“抽象行政行為”，承擔(dān)著“行動(dòng)性法律”的功能，其所指向的各類(lèi)任務(wù)也需要不打折扣地落實(shí)，這使得由各類(lèi)成文制度約束下的政府活動(dòng)，也必須一絲不茍地嚴(yán)格執(zhí)行，它們也屬于“規(guī)定動(dòng)作”，不能以挑肥揀瘦、拈輕怕重的思維來(lái)進(jìn)行“注意力分配”，其實(shí)也不存在“分配”問(wèn)題，因?yàn)槎紝儆诒仨殐A注精力完成的剛性工作。

在圖1中，“葫蘆”的“腰部”位置凸顯了政府管理中“以制度來(lái)落實(shí)法律”的特征。雖然政府以執(zhí)法為其“天職”，但執(zhí)法并非都直接沖到為人民服務(wù)的第一線，將法律變成為人民服務(wù)的具體行動(dòng)。法律、法規(guī)往往由于其原則性、一般性過(guò)強(qiáng)，很多時(shí)候顯得籠統(tǒng)，為了彌補(bǔ)這種缺憾，法律授權(quán)各級(jí)政府可以依法、依規(guī)制定一批落實(shí)法律與法規(guī)的具體性、操作性制度，這也就是法學(xué)領(lǐng)域所強(qiáng)調(diào)的“抽象行政行為”。這些較之于法律、法規(guī)要精確很多的制度，一旦經(jīng)過(guò)了法定程序，就成為了政府執(zhí)法的“操作指南”，具有了“行動(dòng)性”法律的屬性，它們所規(guī)定的任務(wù)，都是所對(duì)應(yīng)的政府必須完成的，故而也具有剛性、不可打折性。對(duì)這些任務(wù)的落實(shí)，就是為人民辦理實(shí)實(shí)在在的事務(wù)，就是日常性為人民服務(wù)活動(dòng)。無(wú)論法律、法規(guī)條文多么“高大上”，若沒(méi)有這些操作性制度所規(guī)定的各項(xiàng)具體任務(wù)，法律、法規(guī)都只能成為掛在墻上的美妙畫(huà)卷——美麗卻難以成真。正是在這個(gè)意義上，為了執(zhí)法而依法出臺(tái)的各類(lèi)制度所指向的為人民服務(wù)任務(wù)，也都是政府必須要完成的“規(guī)定動(dòng)作”，在這些工作上，政府也沒(méi)有挑三揀四的余地，只能不講條件、不打折扣、嚴(yán)絲合縫地去落實(shí)。

與法律、法規(guī)指向“剛性注意力”一樣，為貫徹法律而制定的各類(lèi)制度也指向“剛性注意力”。也就是說(shuō)，完成制度所指向的各類(lèi)任務(wù)是政府執(zhí)法的“天然職責(zé)”，其沒(méi)有拈輕怕重的資格，只能毫無(wú)怨言、義無(wú)反顧地迎難而上。對(duì)此剛性責(zé)任，政府只有高效率地履行，不存在“注意力分配”問(wèn)題。如果一定要說(shuō)與“注意力”有關(guān)，那就是——無(wú)論受到何種條件約束，都必須將注意力集中在其上面。

規(guī)律3：在法律、法規(guī)與制度規(guī)定的剛性任務(wù)之外，政府每年還需要自主處理一批事務(wù)，同時(shí)法律、法規(guī)、制度對(duì)一些事務(wù)往往只規(guī)定了所要達(dá)到的目標(biāo)，并未對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑、方法、資源使用等予以規(guī)定，或者法律、法規(guī)、制度對(duì)一些事務(wù)的目標(biāo)制作出了籠統(tǒng)性規(guī)定。在這些情況下，政府可以充分發(fā)揮自己的能動(dòng)性來(lái)自主行動(dòng)，這也就是法學(xué)上所說(shuō)的“自由裁量”類(lèi)行政管理活動(dòng)。它們不具有剛性屬性，只要政府本著“善治”“為人民服務(wù)”等展開(kāi)即可，在此過(guò)程中政府可以選擇將“注意力”集中在某些事務(wù)上，但卻對(duì)另一些事務(wù)較為忽視，這屬于政府享有的“自由裁量權(quán)”，并不違法違紀(jì)。

就政府管理規(guī)律而言，政府的使命決定了它必須處理好剛性任務(wù)，因?yàn)檫@是由法律、法規(guī)、制度所保障的民意，只有將它們處理好了，才算是以人民為中心的政府，才算是人民至上的政府，才算是為人民服務(wù)的政府。可以說(shuō)，這些剛性任務(wù)才是政府的主體工作，故而我們?cè)趫D1中以葫蘆座基、葫蘆頭的方式來(lái)表現(xiàn)。除了這些主體工作，政府還有大量從屬于主體工作、輔助于主體的工作，或者與所在地一些特殊情況相關(guān)的工作需要開(kāi)展，法律、法規(guī)、制度一般未對(duì)它們進(jìn)行明確的規(guī)制，這些工作需要發(fā)揮政府的積極主動(dòng)性，在為人民謀福利、為國(guó)家謀福利、為民族謀福利的導(dǎo)向下，自由決定工作的內(nèi)容、方式、方法等。就性質(zhì)而言，這類(lèi)“自由裁量”活動(dòng)在政府活動(dòng)中屬于非主體性的，故而我們?cè)趫D1的“葫蘆規(guī)律”中以“葫蘆脖子與口”的方式表達(dá)。需要強(qiáng)調(diào)的是，是否為政府的“主體”工作，這是從政府存在的本質(zhì)、使命、宗旨而言的，并不代表政府工作數(shù)量的多寡，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，往往“葫蘆口”需要自由裁量的具體事務(wù)更多，反而葫蘆座基、葫蘆頭上的剛性工作數(shù)量并不如其多，但它們?cè)趯?shí)現(xiàn)政府的本質(zhì)、使命、宗旨上卻起著決定性作用。

在“自由裁量”類(lèi)的工作上，政府具有巨大的靈活空間，可以自主決定工作內(nèi)容、工作方法、工作路徑、時(shí)間底線、資源籌集方式，等等?？傊谶@類(lèi)工作中，政府有著較為充分的行動(dòng)自由與不行動(dòng)自由，也就是說(shuō)，政府可以選擇做與不做，選擇做到什么程度。這些充分的選擇權(quán)賦予了政府決定自己“注意力”的權(quán)利。也就是說(shuō)，在自由裁量類(lèi)活動(dòng)中，政府需要更好地將自己的“注意力”放置到最應(yīng)該“注意”的事項(xiàng)上去，以免造成注意力平均分配形成的“注意力軟約束”問(wèn)題。就規(guī)律性而言，真正的“政府注意力分配”研究應(yīng)該聚焦于此，但目前的各類(lèi)研究多簡(jiǎn)單粗暴地將以上三類(lèi)“注意力”同等看待。

政府注意力形成的傳導(dǎo)機(jī)制

政府注意力的形成絕不像一些簡(jiǎn)單套用西方理論的研究描述的那么簡(jiǎn)單、隨意，以一年作為管理周期來(lái)看，它需要經(jīng)過(guò)政府預(yù)期把握工作任務(wù)→當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可→政府內(nèi)部分工→具體實(shí)施幾個(gè)環(huán)節(jié)。

首先，“政府預(yù)期把握工作任務(wù)”是指各級(jí)政府在每年年末對(duì)未來(lái)一整年內(nèi)需要依據(jù)法律、法規(guī)、制度履行的剛性責(zé)任進(jìn)行預(yù)測(cè)，同時(shí)對(duì)來(lái)年可能需要“自由裁量”解決的事項(xiàng)大致范圍進(jìn)行預(yù)測(cè)，并將這些預(yù)測(cè)以“政府工作報(bào)告”組成部分，或者來(lái)年“工作計(jì)劃”的方式形成有案可稽的文字材料。實(shí)際上，這種材料主要是對(duì)剛性任務(wù)的預(yù)測(cè)與較為詳盡的描述，柔性的“自由裁量”工作一般只是概要觸及一些非?；\統(tǒng)的主要領(lǐng)域。

其次，“當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可”是指“政府工作報(bào)告”“工作計(jì)劃”等政府預(yù)期工作計(jì)劃的合法化過(guò)程，也就是這些書(shū)面材料在當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)匯報(bào)、質(zhì)詢、修訂、通過(guò)的過(guò)程。以執(zhí)法為己任的政府，其執(zhí)法的所有行動(dòng)都需要合乎法律，都需要有法律依據(jù)，哪怕是為了落實(shí)法律、法規(guī)、制度所規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)的計(jì)劃書(shū)，也必須擁有法律授權(quán)，符合法治政府原則。 由于各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)本身屬于立法機(jī)關(guān)，承擔(dān)著立法功能，故而其所審核通過(guò)的政府工作報(bào)告、工作計(jì)劃等來(lái)年工作預(yù)期材料便具備了合法性基礎(chǔ)，可以作為來(lái)年開(kāi)展工作的依據(jù)。

再次，在“合法化”完成之后，政府所做的預(yù)期計(jì)劃便會(huì)成為政府下一年工作的行動(dòng)指南，但指南也并非囫圇吞棗、大而化之地由抽象的“政府”執(zhí)行，而是需要將其按照工作屬性分解到每一個(gè)政府職能部門(mén)去，分工負(fù)責(zé)、有條不紊地落實(shí)。在分工中，一般需要特定政府中的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)與各部門(mén)的負(fù)責(zé)人召開(kāi)會(huì)議，以“領(lǐng)任務(wù)”的方式，將合法化后的“政府報(bào)告”“工作計(jì)劃”等材料中的內(nèi)容具體分解到每個(gè)職能部門(mén)去，以便于它們各司其職地實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)分目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)后的分目標(biāo)綜合到一起便是實(shí)現(xiàn)了整體目標(biāo)。

最后，分工結(jié)束之后，各個(gè)職能部門(mén)就需要開(kāi)始具體地實(shí)施工作了。在具體實(shí)施的過(guò)程中，除了工作計(jì)劃中既規(guī)定了剛性目標(biāo)，也規(guī)定了剛性實(shí)施方法、實(shí)施步驟、時(shí)間節(jié)點(diǎn)的剛性工作任務(wù)之外，其他各類(lèi)工作（包括只剛性規(guī)定了目標(biāo)但未規(guī)定其他環(huán)節(jié)的工作、大量未納入工作計(jì)劃需要“自由裁量”解決的柔性工作）都需要各職能部門(mén)、具體落實(shí)工作的最基層機(jī)構(gòu)發(fā)揮它們的能動(dòng)性來(lái)自由裁量、自主確定如何開(kāi)展工作。

這四個(gè)步驟的完成，實(shí)際上就是“政府注意力”逐漸形成與分配的傳導(dǎo)機(jī)制：剛性的政府工作必須分配剛性的注意力，不能因?yàn)楦鞣N外部條件的沖擊而放棄、放松、懈怠這些工作，對(duì)它們必須全神貫注；柔性的政府工作，必須在以人民為中心的善治導(dǎo)向下，科學(xué)、合理地對(duì)工作內(nèi)容、步驟、時(shí)間進(jìn)度、資源配套等進(jìn)行優(yōu)先序排列，有步驟、有計(jì)劃地展開(kāi)工作，做到最大程度地為人民服務(wù)。

未來(lái)改進(jìn)我國(guó)政府注意力分配的策略

我國(guó)之前對(duì)于“政府注意力”的研究與探討，主要還停留在簡(jiǎn)單套用國(guó)外理論和說(shuō)法的階段，未能根據(jù)政府管理規(guī)律、中國(guó)國(guó)情進(jìn)行深入探索，其改善政府注意力分配的建議有隔靴搔癢之嫌，雖然看上去也不乏道理，但納入政策實(shí)踐時(shí)，其脫離政府管理實(shí)際，尤其脫離中國(guó)各級(jí)政府管理實(shí)際的缺陷就會(huì)顯露無(wú)遺。為了解決這種缺憾，未來(lái)需要遵循“政府注意力”形成與轉(zhuǎn)化的規(guī)律性，對(duì)“剛性注意力”與“柔性注意力”都進(jìn)行合理分配，對(duì)兩者所構(gòu)成的“綜合注意力”進(jìn)行及時(shí)矯正，才能較好地解決政府注意力分配問(wèn)題。由于基層政府要處理大量的柔性工作，這些措施對(duì)它們改進(jìn)工作方式，科學(xué)、合理地分配注意力更具實(shí)踐價(jià)值。

第一，改變對(duì)“政府注意力”的錯(cuò)誤認(rèn)知，區(qū)分“剛性注意力”與“柔性注意力”的差別，充分認(rèn)識(shí)到“剛性注意力”是為人民服務(wù)的“必答題”。從目前來(lái)看，對(duì)“政府注意力”認(rèn)知還停留在籠統(tǒng)、模糊的初級(jí)階段，還未從理論上廓清“政府注意力”的內(nèi)容體系包括“剛性注意力”與“柔性注意力”兩部分。正是源于此，我國(guó)各級(jí)政府往往對(duì)“政府注意力”泛泛而談，要么混淆了兩類(lèi)注意力的區(qū)別，要么將“剛性注意力”也當(dāng)成“柔性注意力”對(duì)待，以至于不少應(yīng)該剛性完成的工作也被以“注意力分配”的借口束之高閣，引發(fā)群眾的不滿，這種情況在基層表現(xiàn)得非常突出。為了解決這個(gè)問(wèn)題，未來(lái)我國(guó)在政府管理中，首先應(yīng)該在思想上改變對(duì)“政府注意力”的錯(cuò)誤認(rèn)知，牢固樹(shù)立“剛性注意力”與“柔性注意力”的理念，要使得每一位公務(wù)員認(rèn)識(shí)到“剛性注意力”對(duì)應(yīng)的問(wèn)題屬于為人民服務(wù)的“必答題”，只有不講條件地做好、做實(shí)，不存在“注意力分配”的問(wèn)題。

第二，編制“政府剛性注意力清單”。由于“剛性注意力”對(duì)應(yīng)的政府工作必須保質(zhì)保量完成，這就凸顯了“剛性注意力”的基礎(chǔ)性、根本性，只有“剛性注意力”處理好了，政府管理才能獲得成功的基礎(chǔ)。在這種情況下，“剛性注意力”也就等同于“政府必須完成的責(zé)任”，與編制政府“責(zé)任清單”一樣，未來(lái)我國(guó)各級(jí)政府也需要嘗試編制“剛性注意力清單”。在具體操作中，在每年年初“工作報(bào)告”“工作計(jì)劃”等的合法化工作完成之后，政府便可以從整體上編制“剛性注意力清單”。在清單上首先要分門(mén)別類(lèi)對(duì)內(nèi)容清單進(jìn)行編寫(xiě)，其次要對(duì)每一個(gè)內(nèi)容完成的時(shí)間進(jìn)度、調(diào)用的資源、預(yù)算、評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)等也進(jìn)行厘清，以白紙黑字的形式將它們固定下來(lái)，成為未來(lái)核對(duì)工作完成與否的依據(jù)。同時(shí)，工作的部門(mén)分工完成之后，每個(gè)職能部門(mén)也可以在政府總體“剛性注意力清單”的基礎(chǔ)上，編制本部門(mén)的“剛性注意力”清單。

第三，推行“剛性注意力分配問(wèn)責(zé)制”。“剛性注意力清單”為履行政府的剛性職責(zé)打下了基礎(chǔ)，但這是問(wèn)題的一方面。另一方面，還需要對(duì)“剛性注意力清單”上的內(nèi)容履職不佳的行為展開(kāi)問(wèn)責(zé)，只有這兩方面工作都做到位了，才能夠全方位、無(wú)死角推動(dòng)“剛性注意力”分配問(wèn)題的解決。在具體問(wèn)責(zé)過(guò)程中，可以與黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分、獎(jiǎng)懲制度配合使用，對(duì)“剛性注意力”分配良好，剛性為人民服務(wù)工作完成績(jī)效上佳的組織與個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)、晉升，對(duì)不佳者進(jìn)行相應(yīng)的懲戒處理。

第四，以“柔性工作擴(kuò)大會(huì)議”來(lái)確定“柔性注意力”分配。“政府柔性注意力”所對(duì)應(yīng)的工作都具有很強(qiáng)的“自由裁量”屬性，從部分普通群眾的視角來(lái)看，這些工作甚至有點(diǎn)“領(lǐng)導(dǎo)想干啥就干啥”的隨心所欲屬性。為了減少群眾的誤解、降低領(lǐng)導(dǎo)意志的干擾，未來(lái)在進(jìn)行“柔性注意力”分配時(shí)，可以參照黨內(nèi)民主中的創(chuàng)新性做法，在每年的年初推行“柔性工作擴(kuò)大會(huì)議”，除了政府領(lǐng)導(dǎo)，還可以讓每個(gè)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人、一線公務(wù)員代表參加會(huì)議，以多數(shù)同意的模式討論決定一年中應(yīng)該重點(diǎn)推動(dòng)的“柔性工作”，同時(shí)討論確定柔性工作的重點(diǎn)方向、路徑、辦法，起碼在原則上確定出未來(lái)行動(dòng)的關(guān)鍵范圍、關(guān)鍵方向、關(guān)鍵辦法等。

第五，推行“問(wèn)注意力于民”的方式，確定“柔性注意力”分配的優(yōu)先序。雖然柔性工作任務(wù)屬于政府“自由裁量”的范疇，但政府存在的初衷在于為人民服務(wù)，“自由裁量”并不意味著自己想干什么就干什么，更不意味著想不干什么就不干什么，而是必須以有利于人民群眾美好生活的改善為目標(biāo)。在這種情況下，除了政府內(nèi)部召開(kāi)“柔性工作擴(kuò)大會(huì)議”之外，還可以讓人民群眾作主，充分發(fā)揮人民的積極性，以聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)參與、視頻會(huì)議、音頻會(huì)議等方式，邀請(qǐng)群眾代表來(lái)對(duì)政府一年中需要展開(kāi)的柔性工作進(jìn)行集思廣益，這樣會(huì)使得柔性工作從一開(kāi)始就體現(xiàn)了民意，體現(xiàn)了為人民服務(wù)的屬性。在通過(guò)人民代表獲得“柔性工作任務(wù)”的同時(shí)，還可以根據(jù)群眾意見(jiàn)的聚焦程度，對(duì)這些任務(wù)進(jìn)行優(yōu)先序排列，這種排列本身就體現(xiàn)了未來(lái)政府需要分配“柔性注意力”的先后順序與分配“柔性注意力”的強(qiáng)度。

第六，推行“柔性注意力分配”群眾滿意度評(píng)估制度。由于“柔性注意力”分配具有典型的主觀性，體現(xiàn)了政府的“主觀意圖”，這就使得政府可能只從自身工作便利度，甚至自身獲益程度出發(fā)來(lái)行事。為了提防這種情形的出現(xiàn)，未來(lái)我們需要推行“‘柔性注意力分配’群眾滿意度評(píng)估制度”，讓人民群眾對(duì)政府的所有柔性工作進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，以結(jié)果導(dǎo)向來(lái)判定其“柔性注意力”分配的科學(xué)性、合理性、有效性。一般而言，若政府的“柔性注意力”分配合理、效果上佳，其群眾滿意度自然較高，反之則不然。

第七，委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展“政府注意力分配綜合評(píng)價(jià)”，將“剛性注意力”與“柔性注意力”整合到同一個(gè)評(píng)估體系中，對(duì)政府注意力分配工作展開(kāi)及時(shí)診斷、矯正。從理論上說(shuō)，政府工作從來(lái)不會(huì)機(jī)械化地拆分為“剛性任務(wù)”與“柔性任務(wù)”，在絕大多數(shù)時(shí)候它都是作為一個(gè)整體而存在的，故而才會(huì)有“整體型政府”的說(shuō)法。為了體現(xiàn)行政管理工作的整體性，未來(lái)我國(guó)需要將政府的“剛性注意力”與“柔性注意力”整合到同一個(gè)評(píng)估體系中，并委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展“政府注意力分配綜合評(píng)價(jià)”。此類(lèi)評(píng)價(jià)工作可以每月、每季度、每半年、每年展開(kāi)階段性評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行及時(shí)干預(yù)，使得政府的注意力分配隨時(shí)走在正確的軌道上。同時(shí)，也可以根據(jù)評(píng)估結(jié)果，及時(shí)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)結(jié)合的方式，從正反兩方面來(lái)保障政府注意力分配的高效率。

（作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院、中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心教授、博導(dǎo)）

【注：本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“基本公共服務(wù)均等化實(shí)施效度和實(shí)現(xiàn)程度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18JZD047）、天津市教委重大項(xiàng)目“天津市教育系統(tǒng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2020JWZD37）及中央高?；饒F(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)評(píng)價(jià)”（項(xiàng)目編號(hào)：63192401）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①林華：《通過(guò)依法執(zhí)政實(shí)現(xiàn)依法行政的制度邏輯》，《政法論壇》，2020年第6期。

②尚虎平：《合理配置政治監(jiān)督評(píng)估與“內(nèi)控評(píng)估”的持續(xù)探索——中國(guó)40年政府績(jī)效評(píng)估體制改革的反思與進(jìn)路》，《管理世界》，2018年第10期。

③章文光、劉志鵬：《注意力視角下政策沖突中地方政府的行為邏輯——基于精準(zhǔn)扶貧的案例分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2020年第4期。

責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲

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