摘 要:建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是實現(xiàn)長期和全局目標(biāo)的重要基礎(chǔ)，是中國式現(xiàn)代化的顯著特征。當(dāng)前，中國加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，在根本上是一場國家治理方式的改革。要把更完善的市場經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)作現(xiàn)代國家治理的重要組成部分。目前存在的問題主要來源于體制遺留和發(fā)展觀念兩方面，要想破除這些發(fā)展障礙，需要從提高城市化率、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、改革央地關(guān)系、完善市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制等方面入手，最終建成全國統(tǒng)一大市場，獲取大國紅利。

關(guān)鍵詞:全國統(tǒng)一大市場 央地關(guān)系 國家治理 中國式現(xiàn)代化

【中圖分類號】F124 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布后，引起了社會的廣泛關(guān)注，但也產(chǎn)生了一些誤解。那么，為什么要提出加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場？當(dāng)前中國難道不是統(tǒng)一大市場嗎？建設(shè)統(tǒng)一大市場是要重回計劃經(jīng)濟(jì)嗎？對于這些問題，有必要加以分析和澄清。

加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的原因

要理解加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的必要性，就要首先理解國家發(fā)展的目標(biāo)。正所謂，“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域”。一個現(xiàn)代化國家的發(fā)展，是以人民為中心的發(fā)展，要實現(xiàn)長期和全局的發(fā)展目標(biāo)。

從長期來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中投資和消費(fèi)的比率要處在“黃金律”之上。投資過多，雖然短期能帶來GDP的增長，但是從中長期來看，缺乏消費(fèi)的支撐則投資回報必然下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性受損。在2008年之前的一段時間，中國經(jīng)濟(jì)依靠大量投資拉動增長，國內(nèi)消費(fèi)相對不足，需依賴出口來消化國內(nèi)的產(chǎn)能。在中國經(jīng)濟(jì)占全球經(jīng)濟(jì)比重越來越高的情況下，中國作為一個大國，依靠別國來消化自身產(chǎn)能的增長，必然會伴隨著其他國家的外貿(mào)赤字。在這一背景下，依靠投資和出口拉動經(jīng)濟(jì)增長的方式已經(jīng)在2009年之后逐步得到了改變。當(dāng)前，雖然中國經(jīng)濟(jì)仍然高度開放，外貿(mào)依存度（即進(jìn)出口與GDP之比）仍然很高，但外貿(mào)盈余（出口減進(jìn)口）對GDP的貢獻(xiàn)降到了1%左右。在這個意義上，中國經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)主要依靠內(nèi)循環(huán)，國內(nèi)大市場將成為未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力源。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展要有全局視野。生產(chǎn)要素在一個國家內(nèi)部自由流動，能夠提高生產(chǎn)要素的配置效率。勞動力的流動尤其重要，它能夠使得城鄉(xiāng)間和區(qū)域間實現(xiàn)人均GDP差距縮小。不同地區(qū)根據(jù)自己的比較優(yōu)勢走向分工協(xié)調(diào)的發(fā)展格局：一些地區(qū)自然條件、區(qū)位條件、人力資本條件較好，引領(lǐng)國家現(xiàn)代化發(fā)展；而另一些地區(qū)發(fā)展制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的條件相對較差，則更多為國家提供保障糧食安全、生態(tài)安全和國防安全的功能，中央政府提供有效的財政轉(zhuǎn)移支付，讓這些地區(qū)能夠共享發(fā)展的成果。

要實現(xiàn)長期和全局的發(fā)展目標(biāo)，本質(zhì)上是要處理好市場和政府的關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)擁有價格機(jī)制，幫助我們判斷哪些領(lǐng)域投資回報更高，收入更高，因此，價格引導(dǎo)生產(chǎn)要素流動，提高配置效率。同時，生產(chǎn)要素流動，特別是勞動力流動，還可能形成對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“用腳投票”機(jī)制。如果人們對一個地方的發(fā)展質(zhì)量、公共服務(wù)、生態(tài)宜居、營商環(huán)境等方面不滿意，就可以選擇離開，從而對地方政府的行為形成約束力。

當(dāng)然，市場是有缺陷的，特別是在解決外部性問題和公共品問題方面，需要政府更好地發(fā)揮作用。對于一個大國來講，統(tǒng)一大市場可以解決跨界的外部性和公共品問題。例如，在河流的保護(hù)方面，需要上下游統(tǒng)一行動治理污染，否則，很容易形成上游地區(qū)只管經(jīng)濟(jì)增長，不顧污染治理的局面。另外，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，高速公路、高速鐵路都需要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)，僅局部地區(qū)發(fā)展是不夠的。在市場體系的建設(shè)方面，需要有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)進(jìn)入的負(fù)面清單等，否則就會出現(xiàn)各個地區(qū)所謂“逐底競爭”，紛紛降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，犧牲發(fā)展質(zhì)量。

正是因為上述原因，推進(jìn)統(tǒng)一大市場建設(shè)對世界上大的經(jīng)濟(jì)體尤其重要。例如，在美國沒有生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動的障礙，也沒有類似于語言、宗教這樣的阻礙勞動力流動的障礙，商品在國內(nèi)自由流通，因此美國是世界上大的經(jīng)濟(jì)體里統(tǒng)一大市場建設(shè)最好的國家。二戰(zhàn)以后，歐洲從推進(jìn)貿(mào)易一體化走向推進(jìn)歐盟內(nèi)部的勞動力自由流動和跨境投資自由，上世紀(jì)末一些歐洲國家成立歐元區(qū)，實行統(tǒng)一貨幣。但是至今歐洲國家之間仍然面臨著語言、文化、宗教等方面的障礙，市場一體化水平遠(yuǎn)不及美國。相比之下，中國早在秦朝就已形成語言、文化等方面差異較小的國家，同時，當(dāng)代中國還在不斷通過完善基礎(chǔ)設(shè)施和制度來推進(jìn)商品市場的統(tǒng)一，未來還要通過生產(chǎn)要素市場的一體化和統(tǒng)一市場體系來進(jìn)一步建設(shè)統(tǒng)一大市場，使得“大市場”變得更強(qiáng)，享受大國的紅利。

建設(shè)統(tǒng)一大市場的體制機(jī)制和觀念障礙

當(dāng)前中國面向建設(shè)統(tǒng)一大市場的發(fā)展目標(biāo)，仍然存在一些從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時期遺留下來的體制障礙，對地方政府的行為有重要的影響。要理解這一點(diǎn)，就需要從最基本的經(jīng)濟(jì)增長理論入手。

經(jīng)濟(jì)增長的來源包含生產(chǎn)要素積累和全要素生產(chǎn)率兩個方面。當(dāng)前，中國已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題和投資結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致投資回報不高；在土地要素方面，也存在城市面積擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城市化的現(xiàn)象。這些問題的存在，就需要人口、土地、資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間再配置，來提高全要素生產(chǎn)率。

然而，現(xiàn)實情況是，當(dāng)前我國仍然存在一些體制機(jī)制障礙，不利于全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。例如，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度由于沒有得到徹底的改革，對勞動力的流動產(chǎn)生阻礙作用；土地要素市場化仍面臨諸多障礙，一些人口流入多的地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足，而另一些人口流入少甚至人口負(fù)增長的地區(qū)則出現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)富余，已經(jīng)開發(fā)建設(shè)的城市建設(shè)用地閑置。在資金方面，也存在著不同地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)之間的再配置障礙，一些地區(qū)出現(xiàn)投資回報下降和企業(yè)虧損的局面，但地方政府仍然在不斷對企業(yè)輸血，形成了所謂“僵尸企業(yè)”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了國家整體的資金利用效率。

全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中，除了生產(chǎn)要素市場存在不足的問題之外，中國的商品市場一體化也存在不足。經(jīng)過幾十年的市場化改革和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，總體上來講，商品在地區(qū)間的流通已經(jīng)通暢了很多。但仍有研究發(fā)現(xiàn)，在2005年之后，省和省之間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象又死灰復(fù)燃。我們團(tuán)隊利用上海評駕科技有限公司提供的汽車大數(shù)據(jù)，研究了地理距離和省際邊界對于城市間貨車車流的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，省際邊界效應(yīng)仍然阻礙車流。對于相距200公里的城市而言，如果它們不在同一個省，它們之間的車流數(shù)量相當(dāng)于同省內(nèi)相距約300公里的城市間車流。

除了舊有體制遺留下來的影響外，以上現(xiàn)象在很大程度上也和地方政府最大化本地的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和稅收有關(guān)。一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國地方政府的官員考核和激勵體制有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。但實際上，有不少經(jīng)濟(jì)學(xué)研究指出，在考核和激勵機(jī)制與經(jīng)濟(jì)增長之間，并沒有經(jīng)得起考驗的因果關(guān)系。即使地方官員促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來的也只是短期的、局部的經(jīng)濟(jì)增長。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不強(qiáng)，短期、局部的經(jīng)濟(jì)增長和整個國家長期、全局的經(jīng)濟(jì)增長之間沒有明顯的矛盾。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，整個國家對市場一體化的要求越來越高，這時，地方政府不顧本地條件，過度追求本地經(jīng)濟(jì)增長，就有可能損害整個國家長期、全局的發(fā)展。

除了轉(zhuǎn)型期存在的體制機(jī)制障礙外，農(nóng)業(yè)社會和計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的一些發(fā)展觀念，至今仍然對中國社會存在影響。這里以三個非常有代表性的不利于構(gòu)建統(tǒng)一大市場的觀念障礙為例。

第一，社會公眾普遍未能很好地區(qū)分均衡和均勻的關(guān)系?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此經(jīng)濟(jì)要素和人口集中在發(fā)展條件較好的地區(qū)是全球范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象。相比之下，在農(nóng)業(yè)社會，人口跟土地資源綁定在一起，哪有土地哪里就有人口，人口是天然分散的。當(dāng)前，中國已經(jīng)進(jìn)入到了現(xiàn)代化發(fā)展的階段，農(nóng)業(yè)在GDP中所占的比重大約只有7%，城市化是大勢所趨。但是至今，人們?nèi)匀粨?dān)心經(jīng)濟(jì)的集聚會導(dǎo)致相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源流失。事實上，這種擔(dān)心沒有意識到，人口從發(fā)展條件不好的地方向條件好的地方轉(zhuǎn)移，恰恰是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。伴隨著人口流動，城鄉(xiāng)間和地區(qū)間要實現(xiàn)的是人均收入水平意義上的相對均等，而不是要維持人口和經(jīng)濟(jì)活動的空間均勻分布。

第二，人們普遍擔(dān)心人口集聚帶來的各種負(fù)面效應(yīng)。在人口集中的地區(qū)，的確存在例如房價高、交通擁堵、環(huán)境污染等問題。但我們需要理性思考的問題是，當(dāng)集聚帶來問題的時候，我們是去“解決集聚”還是“解決問題”。任何事物都有它的兩面性，在當(dāng)前中國，集聚所帶來的好處被大大低估了，而集聚產(chǎn)生的問題卻是可以治理的。近年來，環(huán)境污染就得到了有效的治理；交通擁堵問題也在軌道交通建設(shè)等綜合手段的治理下得到了明顯的改善。高房價的問題也正在通過增加人口流入地區(qū)的住房供應(yīng)，特別是租賃房市場的發(fā)展來加以治理。當(dāng)前，中國需要做的是兩手抓，一方面，進(jìn)一步治理人口集聚所帶來的各種問題，另一方面，通過打破制度障礙，暢通生產(chǎn)要素的國內(nèi)大循環(huán)，獲得大國發(fā)展紅利。兩者實際上是相輔相成的，在土地資源上，增加人口流入地的土地供應(yīng)，能夠更好地為這些地區(qū)緩解高房價和增加基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)供給創(chuàng)造條件。

第三，社會公眾普遍對國際移民和國內(nèi)人口跨地區(qū)流動的問題缺乏區(qū)分。人們對現(xiàn)實中存在的勞動力未能自由流動的現(xiàn)象往往習(xí)以為常，甚至為戶籍制度的存在找到各種各樣的理由。而且人們經(jīng)常把國內(nèi)的戶籍制度和國際上存在的對跨國移民的制度障礙放在一起加以類比，而沒有看到兩者本質(zhì)的差異。在不同的主權(quán)國家之間存在勞動力流動障礙，是因為作為移民流入的國家，沒有必然的責(zé)任考慮其他國家的福利，除非是像歐盟這樣結(jié)成一體化的區(qū)域。但是，對于國內(nèi)發(fā)展而言，就需要把發(fā)展的目標(biāo)設(shè)定在整個社會的全局發(fā)展之下，要看到國內(nèi)人口跨地區(qū)流動對于提高資源配置效率和實現(xiàn)共同富裕的重要意義。同時還要看到，地區(qū)間勞動力流動所形成的“用腳投票”機(jī)制，是約束地方政府行為的重要治理機(jī)制。

發(fā)展趨勢：空間變局與改革舉措

雖然當(dāng)前仍存在阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的體制機(jī)制和觀念障礙，但全國統(tǒng)一大市場仍然處于不斷發(fā)展和演化的過程中。因為全國統(tǒng)一大市場的逐漸形成，中國正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)和人口的空間大變局。

由于經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，人口已經(jīng)出現(xiàn)了從農(nóng)村向城市集中的趨勢，當(dāng)前，中國城市化率已經(jīng)達(dá)到了65%，未來還將進(jìn)一步提高。這個過程不是以任何人的意志為轉(zhuǎn)移的，而是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過程中人民對美好生活向往的體現(xiàn)。

與此同時，人口在不同地區(qū)之間出現(xiàn)了向城市群和中心城市周圍集中的趨勢。全國已經(jīng)形成了大小規(guī)模不等的城市群，城市群內(nèi)部形成了中心城市引領(lǐng)，中小城市和農(nóng)村共同發(fā)展的新格局。中心城市及周圍地區(qū)正在逐漸形成現(xiàn)代化的都市圈發(fā)展?fàn)顟B(tài)，國家發(fā)展和改革委員會近年來正在不斷出臺一些都市圈規(guī)劃，推進(jìn)大城市向都市圈形態(tài)發(fā)展。

不僅如此，中國的經(jīng)濟(jì)和人口向著沿海城市群集中的趨勢仍然會持續(xù)。中國經(jīng)濟(jì)仍然是高度開放的，未來還要推進(jìn)更高水平的改革開放。只要中國仍是世界工廠的定位不發(fā)生改變，只要國際貿(mào)易的主流方式是運(yùn)輸成本最低的海運(yùn)，那么，京津冀、長三角和粵港澳等沿海地區(qū)就仍然是引領(lǐng)全中國發(fā)展的引擎。而成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈以及以武漢、鄭州、西安等中心城市為核心的城市群，以及其他以省會為核心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊，又各自在所在的區(qū)域成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展的增長極，從而在全國形成不同城市群梯度發(fā)展的格局。

有一些地方成為人口流入地，就一定會有一些地方出現(xiàn)人口流出。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，在地級市和直轄市層面，大約有40%的中國城市出現(xiàn)了人口負(fù)增長。但是這種現(xiàn)象并沒有那么可怕，上海海事大學(xué)李杰偉老師的團(tuán)隊發(fā)現(xiàn)，在全國范圍內(nèi)，有大約80%的城市，它們中心城區(qū)的人口是正增長的。換句話說，即使在有些城市管轄范圍內(nèi)人口負(fù)增長，其實主要是郊縣和農(nóng)村出現(xiàn)了人口負(fù)增長，而中心城區(qū)人口是正增長的，這恰恰是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和人口城市化的表現(xiàn)。

在人口流動的過程中，實現(xiàn)共同富裕的模式有三類。首先，一些各方面綜合發(fā)展條件比較好的地區(qū)，通過資本積累和技術(shù)進(jìn)步來促進(jìn)發(fā)展。其次是人口遷徙，發(fā)展條件不夠好的地區(qū)的居民可以通過流動到發(fā)展條件更好的地區(qū)來增加收入，平等地享受發(fā)展的機(jī)遇。第三，在人口流出的過程中，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將越來越集中在農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游和自然資源產(chǎn)業(yè)，在人口逐漸減少的過程中，相關(guān)行業(yè)必然會出現(xiàn)逐步規(guī)?；同F(xiàn)代化的趨勢，也同樣能夠逐漸提高收入水平。同時，中央政府和省級政府還要通過轉(zhuǎn)移支付來讓人口流出地區(qū)更好地共享發(fā)展成果，主要是幫助他們改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

如果我們在國際比較的視野下去看不同國家的發(fā)展，就可以看到，在統(tǒng)一大市場下，經(jīng)濟(jì)和人口出現(xiàn)向少數(shù)地區(qū)的集中，同時，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)人均GDP的差距縮小是普遍存在的現(xiàn)象。不管是在美國還是在日本，經(jīng)濟(jì)和人口是同步集中在少數(shù)城市群的，特別是大城市周圍，而不同城市之間的人均GDP差距非常小。從經(jīng)濟(jì)集中的指標(biāo)來看，中國的經(jīng)濟(jì)集中程度僅相當(dāng)于日本的水平，明顯低于美國。更為重要的是，中國出現(xiàn)的情況是，人口的集中程度明顯低于經(jīng)濟(jì)的集中程度，城市間的人均GDP差距明顯高于美國和日本。同時，從趨勢上看，中國的人口正在向發(fā)展條件較好的地區(qū)集中，最近20年來，城市之間的人均GDP差距正在慢慢下降。在這個意義上，當(dāng)前中國已經(jīng)走在了在發(fā)展中實現(xiàn)相對平衡的道路上。而統(tǒng)一大市場的建設(shè)，恰恰有利于為這條現(xiàn)代化道路掃除障礙。

當(dāng)前，中國加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，在根本上是一場國家治理方式的改革。其中的關(guān)鍵點(diǎn)就是改革中央地方關(guān)系，從而改變地方政府的行為。要通過激勵機(jī)制的調(diào)整，引導(dǎo)地方政府更多地追求多元化的發(fā)展目標(biāo)，而不僅僅是最大化本地的經(jīng)濟(jì)增長和稅收。要通過強(qiáng)化問責(zé)制，來對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中偏離高質(zhì)量發(fā)展的一些后果，如債務(wù)風(fēng)險和環(huán)境惡化等進(jìn)行追責(zé)。中央要逐步打破剛性兌付，以此來破除地方政府和一些低效率的國有企業(yè)的軟預(yù)算約束，強(qiáng)化地方政府和企業(yè)發(fā)展的主體責(zé)任，避免低效率的投資及其惡果。

同時，在中央政府更好地發(fā)揮統(tǒng)一大市場的制度建設(shè)過程中，要把更完善的市場經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)作現(xiàn)代國家治理的重要組成部分。要充分認(rèn)識到，市場經(jīng)濟(jì)體制下的價格機(jī)制本身就有利于全國范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置，要避免行政力量對于價格機(jī)制的不當(dāng)干預(yù)。同時，要下定改革的決心，破除一切生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間自由流動的體制障礙。其中，改革的難點(diǎn)在于深化戶籍制度改革，進(jìn)一步加快特大和超大城市的積分落戶體制改革，推動在長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)。在土地制度改革方面，加快建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。在未來統(tǒng)一市場的監(jiān)管、負(fù)面清單等制度建設(shè)方面，要注重保護(hù)產(chǎn)權(quán)，實施不同市場主體的所有制中性政策，避免各級政府的發(fā)展政策產(chǎn)生對一部分企業(yè)的歧視，事實上形成市場的不公平競爭。

只有堅定市場化改革的決心和行動，才能在全社會凝聚更高水平的改革開放的共識，使得中國發(fā)展能夠充分發(fā)揮全球最大市場之一的大國紅利。

【本文作者為上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國城市治理研究院研究員】

責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉

Clarifying Cognitive Misunderstandings in Building a Unified National

Market

Lu Ming

Abstract: To build a unified national market is an important foundation for achieving the long-term and overall goals and a remarkable feature of modernization with Chinese characteristics. At present, China is accelerating the building of a unified market, which is fundamentally a reform of national governance. Therefore, we should make building a better market economic system a key component of its modernization. The existing problems result from the old system and development views. In order to get rid of them, we should start with increasing the urbanization rate, promoting the modernization of national governance, reforming the central-local government relationship, and optimizing the market economic mechanism, so as to finally build a unified national market and reap the dividends of a major power.

Keywords: unified national market; central-local government relationship; national governance; modernization with Chinese characteristics

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