摘 要:改革開放后出現(xiàn)過多輪地方財政困難加劇期。研究當(dāng)前地方財政困難問題，必須秉持理性思維?？傮w來看，當(dāng)前地方財政運行總體平穩(wěn)，地方財政支出保障水平和地方政府債務(wù)水平基本上安全可控，但當(dāng)前地方財政運行中存在的財政支出壓力異常強(qiáng)勁和地方債務(wù)壓力加速增強(qiáng)兩大深層次問題也不容輕視。化解地方財政困難重在進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革，可考慮采取推動建立民生支出清單管理制度、深化預(yù)算績效管理改革、改革預(yù)算單位設(shè)置管理制度、結(jié)合統(tǒng)籌使用財政資源加快推進(jìn)政府購買服務(wù)改革等措施。
關(guān)鍵詞:地方財政 財政支出 政府債務(wù)
【中圖分類號】F812.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
引 言
地方財政狀況是理論界關(guān)注的重大財政問題。改革開放以來，地方財政在實際運行中出現(xiàn)過多輪困難加劇期。上世紀(jì)80年代后期起財政困難明顯加劇，根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，1986—1992年財政收入占GDP比重從20.5%降至12.8%，1992年國家財政赤字?jǐn)U大到237.49億元，如將債務(wù)列入赤字計算，該年財政赤字應(yīng)為905億元，占當(dāng)年GDP比重3.8%，已高于同期同口徑西方工業(yè)化國家一般水平。從1990年起，地方財政也連續(xù)三年出現(xiàn)赤字，部分地區(qū)出現(xiàn)了工資發(fā)放困難和公用經(jīng)費不足問題。1993年11月召開的黨的十四屆三中全會決定加快推進(jìn)財稅體制改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅制財政管理體制以增強(qiáng)地方財政穩(wěn)健性，具體舉措包括“合理確定中央財政收入和地方財政收入的比例”“實行中央財政對地方的返還和轉(zhuǎn)移支付的制度”“提高財政收入在國民生產(chǎn)總值中的比重”等。1994年實行分稅制財政管理體制后，頭幾年地方財政穩(wěn)健性明顯增強(qiáng)，全國財政收入年均增幅比80年代多7個百分點，地方財政收支矛盾減緩，特別是經(jīng)濟(jì)相對落后區(qū)域財政運行穩(wěn)健性增強(qiáng)。但時隔不久，地方財政再度吃緊，歷史上出現(xiàn)過的運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足現(xiàn)象重演，而且出現(xiàn)了地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張情況，緩解基層財政困難成為當(dāng)務(wù)之急。中央在2000年提出要建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的財政，并于2002年推出所得稅收入分享改革，把企業(yè)所得稅和個人所得稅收入在中央與地方之間的劃分調(diào)整為中央與地方 “六四”開，由此帶來的中央收入增量全部轉(zhuǎn)移支付給中西部地區(qū)，其后中央對地方的轉(zhuǎn)移支付快速增長。這有效地增強(qiáng)了地方財政穩(wěn)健性。其后幾年我國又進(jìn)入了財政收入高增長階段，根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，2004—2010年財政收入年均增速高達(dá)百分之二十多，地方財政收支矛盾明顯緩解。
然而，令人困惑的是，雖然人均一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入之和已從過去的不足1000元增至2021年的2.14萬元，但地方財政困難的呼聲卻漸隆，部分地區(qū)甚至一些財力大省內(nèi)的個別市縣也出現(xiàn)了工資、運轉(zhuǎn)和基本民生三項支出保障困難逐步加劇的情況，而且波及面和程度都在擴(kuò)大。同時，部分縣市顯性債務(wù)負(fù)擔(dān)超負(fù)荷、隱性債務(wù)悄然持續(xù)擴(kuò)張，個別省份甚至出現(xiàn)了全域債務(wù)率和負(fù)債率數(shù)值高企的情況。中央在2019年提出要下大力氣解決“三保”（保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆﹩栴}，落實“三保”成為宏觀調(diào)控的主要任務(wù)之一，2020年中央提出的“六保”中也包括?；鶎舆\轉(zhuǎn)。2021年12月，黑龍江省鶴崗市實施財政重整計劃的信息在社會上廣為流傳，地方財政困難問題關(guān)注度再次升溫，人們普遍擔(dān)心地方財政總體上陷入危機(jī)狀態(tài)。那么，究竟應(yīng)該如何看待當(dāng)前的地方財政總體狀況呢？
有必要指出，要對地方財政總體狀況作出合理判斷，必須秉持理性思維。所謂理性思維，就是指研究問題不能先下結(jié)論，后找材料證明結(jié)論，也不能簡單地以點推面。坦言之，認(rèn)識地方財政總體狀況，切忌以危機(jī)意識引領(lǐng)現(xiàn)象分析，倘如此，勢必陷入認(rèn)識誤區(qū)并最終引起輿論和政策雙重偏差。也就是說，分析地方財政總體狀況必須從實際出發(fā)，歷史地看待問題，運用實證方法分析現(xiàn)實、縱向比較相關(guān)數(shù)據(jù)，作出科學(xué)、合理、公正的推斷。本文從支出保障水平和債務(wù)負(fù)擔(dān)水平兩個角度分析現(xiàn)實，得出了當(dāng)前地方財政總體運行平穩(wěn)的結(jié)論。
當(dāng)前地方財政支出保障水平總體安全可控
地方財政支出保障水平是指既定制度安排下的財政支出保障程度，可從數(shù)量、時間和空間三個維度去測定。
數(shù)量維度反映財政支出是否足額安排。足額安排指按一定的支出政策和支出標(biāo)準(zhǔn)編制支出預(yù)算、核定支出數(shù)額并在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)把資金配置到用款單位。其中，支出政策是確定支出總額和支出結(jié)構(gòu)的基本原則，是國家大政方針和階段性經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展調(diào)控政策的體現(xiàn)。支出標(biāo)準(zhǔn)是單位公共產(chǎn)品或公共產(chǎn)品制作—提供各個環(huán)節(jié)單位活動的資金耗費系數(shù)。支出標(biāo)準(zhǔn)高低究其根本是一種制度安排，首先取決于支出政策，是支出數(shù)額多少的關(guān)鍵決定因素。比如教育支出總額是人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目經(jīng)費的加總，其中人員經(jīng)費多少要按教師工資標(biāo)準(zhǔn)、師生比系數(shù)等支出標(biāo)準(zhǔn)來核定，公用經(jīng)費要根據(jù)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、人均物質(zhì)耗費標(biāo)準(zhǔn)等來核定，項目經(jīng)費要依照生均經(jīng)費價格限額來核定。
時間維度反映財政支出的時效性。時效性包含兩層含義：一是按照制度規(guī)定的時間把資金配置到位。有些支出項目有明確的時間規(guī)定，如按月發(fā)放財政供養(yǎng)人員工資、按月發(fā)放離退休人員養(yǎng)老金、按合同約定時間支付政府采購工程款、定時繳納辦公用房物業(yè)費等。二是盡快滿足支出需求。有些財政支出沒有明確不得違反的時間規(guī)定，但從資金使用效率或支出政策角度來說，時間在某種程度上就意味著效益。比如，當(dāng)運用擴(kuò)張性支出政策反周期調(diào)節(jié)時，沒有明確開工時間規(guī)定的政府投資項目越早開工形成實物工作量，其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的邊際效應(yīng)就越強(qiáng)。正因此，近年來在實行積極的財政政策過程中，中央一再強(qiáng)調(diào)要加快支出進(jìn)度。
空間維度反映財政支出區(qū)域均衡程度。財力分布區(qū)域均衡是財政支出公共屬性的特定表現(xiàn)。為全國人民提供質(zhì)量相對均等的基本公共服務(wù)是政府的基本職能，事關(guān)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的平等，也關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?jié)摿臻g擴(kuò)展勢態(tài)，更直接決定社會穩(wěn)定程度。為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供資金保障是財政的基本公共屬性，落實區(qū)域財力均衡則是實現(xiàn)這一屬性的根本性保障措施之一。在多級政府條件下，區(qū)域財力均衡的實質(zhì)就是通過上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)既定托底標(biāo)準(zhǔn)水平的基本公共服務(wù)供給區(qū)域基本均等。所以，從空間維度考察地方財政支出保障水平，實質(zhì)上就是通過對區(qū)域財力均衡程度的分析來推斷全國基本公共服務(wù)均等化資金保障水平。
那么，從數(shù)量、時間和空間三個維度具體分析，當(dāng)前我國地方財政支出保障水平呈現(xiàn)何種狀態(tài)呢？
從數(shù)量角度看，地方財政支出總體做到了足額安排
就總量而言，財政支出不斷向地方傾斜。根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，“十三五”期間，全國一般公共預(yù)算支出總額從18.77萬億元增至24.56萬億元，年均增長率為6.9%。2021年全國一般公共預(yù)算支出達(dá)24.63萬億元，同比增長0.3%，在一般公共預(yù)算支出總額中，地方占比超過85%（2021年地方一般公共預(yù)算支出21.13萬億元）。地方占比如此高，主要原因有兩點：一是一般公共預(yù)算地方本級收入占全國一般公共預(yù)算收入總額比重從2011年起地方超過中央，2021年全國一般公共預(yù)算收入達(dá)到20.25萬億元，中央一般公共預(yù)算收入為9.15萬億元，地方一般公共預(yù)算本級收入11.11萬億元，地方本級在全國收入總額中的占比達(dá)到54.8%，超出2000年7個百分點。二是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模急劇擴(kuò)張。近年來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付占全國一般公共預(yù)算支出總額比重已超30%，2022年預(yù)計將升至36.7%。2020年受突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，經(jīng)濟(jì)下行壓力驟然增大，當(dāng)年財政支出擴(kuò)張度創(chuàng)新高，支出增量向地方傾斜度也有抬升，該年中央本級財政支出負(fù)增長，地方財政支出同比增長3.3%，其后連續(xù)兩年中央本級部門支出都安排負(fù)增長，地方財政支出安排正增長。2009年起實行新一輪積極的財政政策，至2022年為期已13年。此間，赤字不斷擴(kuò)大成為財政支出擴(kuò)張的主要支撐力，一般公共預(yù)算赤字額在2009年跳升至0.95萬億后波動上升，2020年高達(dá)3.76萬億；2020年地方財政赤字占一般公共預(yù)算赤字總額比重為26%，2016年這一比重曾高達(dá)35.7%。這說明在安排赤字時我國也在考慮通過擴(kuò)張地方赤字空間來支撐地方支出擴(kuò)張。
就結(jié)構(gòu)而言，財政支出的擴(kuò)張點恰恰是基本公共服務(wù)保障支出。近年來重點民生支出和基本運轉(zhuǎn)支出均按支出政策要求、依照已有支出標(biāo)準(zhǔn)給予了足額保障。特別是在預(yù)算編制一直強(qiáng)調(diào)壓縮一般性支出、落實落細(xì)“三保”的情況下，基本民生保障和國家重大戰(zhàn)略支出規(guī)模不斷擴(kuò)張，年度增長率超過同期一般公共預(yù)算支出總額增長率。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出，2021年相比2016年全國一般公共預(yù)算支出總額增長31%，而教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、科學(xué)技術(shù)四項支出同期則分別增長34%、57%、46%、47%。2021年教育支出、社會保障和就業(yè)支出，衛(wèi)生健康支出三項總和已超9萬億，占一般公共預(yù)算支出總額的比重約為36%。值得指出的是，社會保障支出在財政支出中的地位逐步上升，在一般公共預(yù)算支出中排位第二，占一般公共預(yù)算支出總額比重已達(dá)13.7%。如把一般公共預(yù)算支出中的廣義社會保障支出和社會保險基金預(yù)算支出加總，2021年我國財政社會保障支出占GDP比重已突破10%。這說明隨著人口老齡化水平和社會保障各項事業(yè)如養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障、住房保障、就業(yè)培訓(xùn)、社會救助等支出標(biāo)準(zhǔn)的抬升，重點民生保障支出結(jié)構(gòu)已出現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整，社會保障支出勢必空前增長。
同時，近年來，基層政府保工資、保運轉(zhuǎn)壓力確實在加大，部分縣市出現(xiàn)了資金周轉(zhuǎn)困難問題，個別地方甚至出現(xiàn)了拖欠工資情況。但縱向比較可說涉及面窄、程度也不深，而且很快得到了控制。實行分稅制財政體制之前，就曾經(jīng)出現(xiàn)過一些縣市拖欠財政供養(yǎng)人員工資、醫(yī)藥費和差旅費報銷難、政法機(jī)關(guān)正常辦案經(jīng)費不足等情況。1993年3月，時任財政部長劉仲藜在第八屆全國人民代表大會第一次會議上指出：“國家財政仍然相當(dāng)困難。不僅中央財政困難，地方財政也很困難，部分縣的財政困難更大，有些地方甚至不能正常發(fā)放工資。”步入21世紀(jì)之初，也出現(xiàn)過較大面積基層政府拖欠工資問題，某西部省和東北省甚至出現(xiàn)了一半以上的縣拖欠工資情況。與之相比，現(xiàn)在可說是好日子。具體講，過去主要是財力不足引發(fā)拖欠工資和公用經(jīng)費停撥，特別是上世紀(jì)80年代末期至二十一世紀(jì)初，一般公共預(yù)算收入占GDP比重僅為15%左右，其中1994—1997年四年甚至滑落到10%的水平。在當(dāng)時人員、機(jī)構(gòu)和基本公共服務(wù)供給任務(wù)都在增加的條件下，這肯定會引起財力匱乏型工資發(fā)放困難和運轉(zhuǎn)經(jīng)費供應(yīng)不足等問題。但現(xiàn)在一般公共預(yù)算收入占GDP比重年均已升至20%的水平，收入總量已達(dá)20萬億，確保工資發(fā)放和運轉(zhuǎn)經(jīng)費供給的財力基礎(chǔ)相當(dāng)堅固，部分縣市保工資、保運轉(zhuǎn)壓力增大的主要原因是區(qū)域財力不均衡型資金調(diào)度困難。
從時間角度看，地方財政支出相對平穩(wěn)
步入21世紀(jì)后，財政支出規(guī)模急劇擴(kuò)大，支出總額增加了15倍，但在一段時間內(nèi)卻出現(xiàn)了收支規(guī)模越大支出速度越慢的情況。2004—2007年該問題比較突出，比如2007年，截止到11月底財政支出僅完成全年預(yù)算的74.5%，12月份一個月完成全年預(yù)算的1/4。2009年實行積極的財政政策以后，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理成為提升政策效能的抓手，有關(guān)加快支出進(jìn)度的改革措施分步落地，年中預(yù)算執(zhí)行率大幅提升，基本實現(xiàn)了支出進(jìn)度與時間變動的動態(tài)對應(yīng)。特別是2020年建立的中央財政轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)機(jī)制，從基本制度角度保證了部門基本支出的時效性。近兩年，地方標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的部門基本支出預(yù)算按時執(zhí)行得到了充分保障。在項目支出方面，基本民生保障有關(guān)的對個人轉(zhuǎn)移支付支出如低保補助、基本養(yǎng)老金、基本醫(yī)療、社會救助、種糧補助等支出項目都已被納入必須按時保障范圍，近幾年沒有出現(xiàn)規(guī)模性延遲發(fā)放情況。此外，由于實施了更為嚴(yán)格的財政資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)管理制度，投資類項目、業(yè)務(wù)類項目和運轉(zhuǎn)類項目的預(yù)算執(zhí)行率也得到了大幅提升，大部分項目做到了按預(yù)算編制規(guī)定如期結(jié)項。
從空間角度看，區(qū)域財力均衡度不斷提升
在一個擁有14億人口、960萬平方公里土地，資源稟賦與人口數(shù)量矛盾較為尖銳且省際間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡度較高的國家逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要高度的信心、充足的勇氣。保持高水平的中央對地方轉(zhuǎn)移支付則是實現(xiàn)這一目標(biāo)的最基本資金保障條件。根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，2022年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付占地方一般公共預(yù)算支出總額的比重預(yù)計達(dá)42%。這些資金主要流向中西部省份，發(fā)揮不可替代的彌補財力不足、托底基本公共服務(wù)供給的作用?，F(xiàn)在大部分中西部省份和東北三省地方財政支出45%以上來自中央的轉(zhuǎn)移支付，近半數(shù)省份達(dá)50%，個別省份超過60%，如青海、西藏。這些資金絕大部分用于“三保”，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付占比20%左右，縣級基本財力保障機(jī)制獎補資金占38%左右，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付占比40%左右。如此大規(guī)模的中央對地方轉(zhuǎn)移支付徹底改變了區(qū)域財力分布，突出表現(xiàn)是加上中央轉(zhuǎn)移支付資金后，中西部省份和東三省人均財政支出與東部省份基本持平，個別中、西部省份甚至超過東部省份。比如2020年內(nèi)蒙古和寧夏人均地方財政支出分別為2.19萬元、2.11萬元，廣東則為1.38萬元，兩省超出廣東近60%。至為突出的是人口規(guī)模相近但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大的省際之間的人均財力差距大幅縮減。比如浙江和湖南兩省人口規(guī)模相近，2020年人口數(shù)分別為6457萬、6644萬，但浙江人均GDP是湖南人均GDP的1.6倍，人均地方本級一般公共預(yù)算收入浙江是湖南的2.48倍，然而人均地方一般公共預(yù)算支出浙江卻只是湖南的1.2倍。其主要成因是中央對湖南高達(dá)3400億的轉(zhuǎn)移支付大幅縮減了兩省的財力差距。這充分說明中央對地方的轉(zhuǎn)移支付可以有效地、相對地拉平經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的基本公共服務(wù)供給財政保障能力。進(jìn)一步地，由于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付大部分用于“三保”，轉(zhuǎn)移支付對地方經(jīng)濟(jì)增長起到了較大促進(jìn)作用。其突出表現(xiàn)是轉(zhuǎn)移支付占地方GDP比重較高，2020年中央對地方轉(zhuǎn)移支付占地區(qū)GDP比重在西部各省份普遍超10%，在中部省份普遍超過8%。在新疆、寧夏、甘肅、青海等省份甚至超過20%。
當(dāng)前地方政府債務(wù)安全可控
政府債務(wù)水平是政府財政狀況的集中反映。一般而言，政府債務(wù)水平越低，財政可持續(xù)性越強(qiáng)；反之則越弱。因為年度債務(wù)還本付息額會直接占用當(dāng)期財政收入資源和社會資金資源。2015年開始實施的新《預(yù)算法》賦予地方政府債務(wù)合法地位。其后，隨著積極的財政政策力度持續(xù)加大，地方政府債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張，用于彌補地方財政赤字的年度一般債額度從5000億最高增至9800億（2020年），2022年下調(diào)至7200億元；納入政府性基金預(yù)算管理的用于有收益的政府投資項目的專項債年度額度從1000億元增至3萬多億元，2020年達(dá)到高峰，為3.75萬億元，2022年下調(diào)至3.65萬億元。近年來出現(xiàn)的重大變化是，地方專項債年度規(guī)模不僅超過了地方一般債，而且超過了國債。
有必要指出，近年來地方債規(guī)模雖然擴(kuò)張速率較快，但總體上仍處安全可控水平。截至2020年全部政府負(fù)債率為45.8%，其中地方政府負(fù)債率為25.2%。目前國際上通行的政府負(fù)債率警戒線是60%，我國各級政府總體負(fù)債率水平與此數(shù)值還有較大距離。在債務(wù)率方面，2020年末地方政府債務(wù)率為93.6%，低于國際上100—120%的標(biāo)準(zhǔn)。另外，近年來，地方年度赤字占地方年度本級收入的比重被控制在10%以內(nèi)，年度專項債占地方政府性基金預(yù)算本級收入比重被控制在40%以內(nèi)。這些數(shù)據(jù)均表明，從總量角度看當(dāng)前地方政府負(fù)債處于可承受水平。
從縱向?qū)Ρ冉嵌瓤?，?dāng)前地方政府債務(wù)也可說安全可控。首先，現(xiàn)在的地方政府顯性負(fù)債是有合法地位的政府債務(wù)，過去則是沒有合法地位的政府債務(wù)。沒有法治化、規(guī)范化的控制機(jī)制，地方債務(wù)失控是必然的。其次，過去的地方政府負(fù)債毫無章法，預(yù)算單位借錢發(fā)工資、政府在體制內(nèi)向個人集資搞工程、機(jī)關(guān)單位負(fù)債搞項目、事業(yè)單位無序借錢搞建設(shè)等現(xiàn)象普遍存在?，F(xiàn)在的地方政府債務(wù)主要是政府主體債務(wù)，過去的無序情景不會大面積重演。
當(dāng)前地方財政運行中的困難不容輕視
肯定當(dāng)前地方財政總體運行平穩(wěn)絕不是說地方財政牢固、穩(wěn)健，一定要看到，當(dāng)前的運行平穩(wěn)是收支矛盾不斷走強(qiáng)條件下的高度緊運行型平穩(wěn)。所謂高度緊運行是指保持支出強(qiáng)度越來越依靠擴(kuò)大赤字和動用公共部門收入存量。2009年實行積極的財政政策，赤字率猛然升至2.7%，2016年為2.9%，2020年達(dá)到3.7%，2022年回調(diào)至2.8%左右，現(xiàn)在一年的赤字額比2005年全年的一般公共預(yù)算支出總額還多。自積極的財政政策施行以來，中央財政一般公共預(yù)算收入總量中，從中央政府性基金預(yù)算和中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入的資金比重逐步上升，2020年中央政府性基金預(yù)算和中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入中央一般公共預(yù)算的資金總額為3580億元，2022年預(yù)計將高達(dá)9900億元。此外，加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入、特定國有金融機(jī)構(gòu)和專營機(jī)構(gòu)上繳利潤，2022年中央政府性基金預(yù)算收入總量猛增至2.1萬億元，其中9000億元將要調(diào)入一般公共預(yù)算。這說明為了維持當(dāng)期支出，我們已經(jīng)走上了透支未來和消耗家底并舉之路。在這一高度緊運行格局背后，深藏著強(qiáng)勁財政支出壓力和強(qiáng)勁債務(wù)壓力兩大深層次困難。
地方財政支出壓力異常強(qiáng)勁
縱向看，地方財政可說長期處于困難之中，即便是在財政收入年均增長率20%時期也有縣鄉(xiāng)拖欠工資、差旅費、醫(yī)藥費等現(xiàn)象，剛性財政支出壓力有增無減。但相比較而言，當(dāng)前的剛性財政支出壓力之強(qiáng)勁實屬空前。具體表現(xiàn)在三方面：
一是剛性支出擴(kuò)張多點爆發(fā)。過去發(fā)生的地方財政困難主要集中在基本運轉(zhuǎn)方面。當(dāng)前地方出現(xiàn)了基本民生保障支出、運轉(zhuǎn)性支出和經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出三類需求同時大規(guī)模剛性增長情況。這種增長具有基本制度要求和基本經(jīng)濟(jì)社會格局變動雙重驅(qū)動特征。基本民生保障支出方面面臨著共同富裕、“雙碳”目標(biāo)、基本公共服務(wù)均等化、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等具有約束性指標(biāo)考核的制度性壓力。運轉(zhuǎn)性支出方面面臨著勞動力成本上升、公共服務(wù)提供方式向數(shù)字化轉(zhuǎn)型、公共產(chǎn)品需求規(guī)模擴(kuò)張等支出增長壓力。經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出方面面臨著穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)投資、穩(wěn)物價、穩(wěn)就業(yè)等多重支出增長壓力。這些支出壓力都具有不可逆和上沖快的雙重特點。
二是公共產(chǎn)品供給質(zhì)量提升型剛性支出不斷擴(kuò)張。2000年后我國公共產(chǎn)品供給進(jìn)入“擴(kuò)圍提標(biāo)”時代。黨的十八大之前重在解決公共產(chǎn)品供給擴(kuò)大范圍問題，主要是推動實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給項目城鄉(xiāng)相對均等，取得的重大成效是農(nóng)村義務(wù)教育全免費、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險體系、建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保險體系、建立農(nóng)村低保制度、分批建設(shè)農(nóng)村飲水安全體系等。黨的十八大之后，圍繞打好脫貧攻堅戰(zhàn)和藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)兩大戰(zhàn)役，我國加快推進(jìn)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，個人收入再分配支出和環(huán)保支出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。同時，基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。此間，義務(wù)教育、高等教育和職業(yè)教育的生均經(jīng)費、公共衛(wèi)生人均經(jīng)費、低保補助標(biāo)準(zhǔn)、社會救助標(biāo)準(zhǔn)等成倍增長；職工基本養(yǎng)老金、基本醫(yī)療報銷標(biāo)準(zhǔn)、公共文化設(shè)施建筑標(biāo)準(zhǔn)、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)水平等持續(xù)上移。標(biāo)準(zhǔn)上移必然引發(fā)單位公共產(chǎn)品供給成本上升從而導(dǎo)致支出急劇膨脹。
三是公共產(chǎn)品供給規(guī)模擴(kuò)張型剛性支出壓力有增無減。公共產(chǎn)品供給天然具有普惠性，凡符合條件的人員無論納稅額多少都可享有相應(yīng)的公共服務(wù)。我國政府肩負(fù)的任務(wù)是為全體國民提供公共服務(wù)，地方政府是具體履行這一職責(zé)的主體。而隨著人口規(guī)模的擴(kuò)大，現(xiàn)在各地政府合計要為14億人提供基本醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、社會治安、公共文化等基本公共服務(wù)，保障人口數(shù)比上世紀(jì)90年代多了2.7億，比21世紀(jì)前10年多了近1億；要為9億勞動力創(chuàng)造就業(yè)條件，近三年單是年度高等院校畢業(yè)生就增至1000多萬。顯然，我國的基本公共服務(wù)供給壓力之強(qiáng)舉世無雙、史無前例。據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計，2021年度我國人均GDP全球排位第六十，為12359美元，美國是中國的5.6倍，歐元區(qū)平均數(shù)是中國的3.4倍，日本是中國的3.2倍，但基本公共服務(wù)保障人數(shù)我國則是美國的4.6倍，比歐元區(qū)和日本人口總和還多?？梢?，相比歐美日發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，我國的基本公共服務(wù)財力保障擴(kuò)張空間十分有限，是當(dāng)今統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與地方財政平穩(wěn)運行難度最大的國家。
地方政府債務(wù)壓力加速增強(qiáng)
地方債總體水平雖然安全可控，但地方債壓力近年來加速增大也是不爭的事實。過去地方債余額遠(yuǎn)低于國債余額，但財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年起地方政府債務(wù)余額實際數(shù)（一般債余額實際數(shù)、專項債余額實際數(shù)）就超過了國債余額。2022年，地方政府債務(wù)余額限額為37.64萬億，中央國債余額限額為26.70萬億元，地方債超過國債10.94萬億元。這意味著未來地方的償債負(fù)擔(dān)已超出中央。近年來，地方政府付息支出加速增長。2020年一般債付息支出占地方一般公共預(yù)算本級收入比重為4.2%。同時，專項債付息支出也在快速增長。2022年地方政府專項債務(wù)收入占地方政府性基金預(yù)算本級收入比重為38.6%，2020年曾高達(dá)41.7%。這意味著今后專項債還本付息占政府性基金預(yù)算本級收入的比重將快速抬升，如果今后地方土地出讓收入增速下降率超過地方債還本付息增長率，那么，地方政府性基金預(yù)算的償債空間將大大壓縮。這是必須防范的金融領(lǐng)域重大風(fēng)險之一，債務(wù)率較高的中西部省份尤為如此。
化解地方財政困難重在進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革
地方財政困難的成因錯綜復(fù)雜，大致可分為國情、發(fā)展戰(zhàn)略和體制不順三大類。財政運行本身是一種制度安排。因此，化解地方財政困難的關(guān)鍵在于突破制度瓶頸。具體講，應(yīng)對國情和發(fā)展戰(zhàn)略成因，就是要運用改革手段提高財政資金使用效率來平緩收支矛盾；應(yīng)對體制不順成因，就是要運用改革手段打通制度堵點，壓減一般性支出，取消非必要支出，把有限的財政資金足額及時配置到迫切需要解決的問題上。
化解地方財政困難，進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革，必須提高政治站位，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，觀全局、謀發(fā)展、計長遠(yuǎn)。在工作基調(diào)上，堅持穩(wěn)中求進(jìn)，妥善處理改革成本、改革風(fēng)險、改革成效三者之間的關(guān)系。在操作方面，要算好政治賬、經(jīng)濟(jì)賬和社會賬三筆賬。具體可從如下幾方面入手。
推動建立民生支出清單管理制度
當(dāng)前和今后一段時間我國仍將處于民生保障“擴(kuò)圍提標(biāo)”階段。必須清醒地認(rèn)識到，改善民生一定要盡力而為、量力而行，一件事接著一件事辦。否則，不僅會引發(fā)重大財政風(fēng)險，而且會助長民粹主義，抑制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展原動力的釋放。建立民生支出清單管理制度是做好民生保障“擴(kuò)圍提標(biāo)”工作的配套工程。民生支出清單管理制度主要包括加強(qiáng)民生支出財政承受能力評估、重點民生支出實施方案排序選擇和民生支出監(jiān)督制度制定三項內(nèi)容。
加強(qiáng)財政承受能力評估就是要對已設(shè)立的各類民生支出項目的資金績效、支出標(biāo)準(zhǔn)、組織管理、項目必要性和可持續(xù)性等進(jìn)行量化分析，為優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)打好基礎(chǔ)。
重點民生支出實施方案排序是推進(jìn)實施基本公共服務(wù)均等化這一重大經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的配套工程。其核心價值是實現(xiàn)財政資源配置重點選擇與基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)時間表的合理對接。做好這項工作，首先要科學(xué)劃定重點民生支出的范圍；其次，必須樹立全國一盤棋意識，采用中央與地方聯(lián)動方式來依序解決重點民生支出保障問題。否則，極易出現(xiàn)重點民生支出排序方案區(qū)域不統(tǒng)一和重點民生支出保障程度區(qū)域差距快速拉大兩大阻抑基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略實施的問題。
建立民生支出監(jiān)督管理制度的關(guān)鍵則在于發(fā)揮社會公眾對民生支出的監(jiān)督作用，進(jìn)而提升民生支出管理的科學(xué)性和透明度。做好這項工作，有必要進(jìn)一步完善財政預(yù)算公開制度，其中至為突出的是強(qiáng)化基層政府民生財政支出預(yù)算公開，畢竟民生保障支出的大部分體現(xiàn)在基層財政支出上。所謂強(qiáng)化包括兩層含義：一是要求市、縣、鄉(xiāng)必須依法公開各類財政預(yù)決算。二是細(xì)化預(yù)決算公開，明確要求基層政府把功能分類支出公開到項級、把經(jīng)濟(jì)分類支出公開到款級，并公開重大民生支出項目績效目標(biāo)和項目執(zhí)行結(jié)果。同時，還應(yīng)建立第三方機(jī)構(gòu)參與重大民生支出項目決策機(jī)制，讓第三方機(jī)構(gòu)獨立、公正地評判重大民生支出項目選擇和排序，為政府決策提供客觀依據(jù)。
深化預(yù)算績效管理改革
深化預(yù)算績效管理改革的核心在于全面實施預(yù)算績效管理。從化解地方財政困難角度看，應(yīng)盡快從如下三方面入手推進(jìn)預(yù)算績效管理改革。
一是把部門整體支出績效管理與深化機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來。近年來保工資、保運轉(zhuǎn)壓力持續(xù)加大，主要原因之一是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)膨脹、人員快速增加，人社部公布的數(shù)據(jù)顯示，2019和2020連續(xù)兩年依賴財政供養(yǎng)的事業(yè)單位公開招聘人員達(dá)82萬。機(jī)構(gòu)膨脹、人員增加勢必帶來經(jīng)常性支出長期增長。為此，有必要從深化機(jī)構(gòu)改革入手，建立提高財政支出績效的長效機(jī)制。推進(jìn)這項工作，首先要搞清什么是各部門、各單位不可或缺的職能，搞清為此職能專設(shè)機(jī)構(gòu)究竟有無必要。在此基礎(chǔ)上，堅決把職能相近的事業(yè)單位整合在一起。只有如此才能真正提高部門整體支出績效，建立起緩解地方保工資、保運轉(zhuǎn)面臨的困難的基本制度保障。
二是完善財政支出標(biāo)準(zhǔn)。其中至為關(guān)鍵的是優(yōu)化民生保障支出標(biāo)準(zhǔn)。一定要打破所有民生支出標(biāo)準(zhǔn)全部提升的思維模式。任何一個國家，無論財力多少，各項民生保障支出標(biāo)準(zhǔn)都是有差別的，理性的選擇必然是有保有壓。當(dāng)前核定民生保障支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅持社會政策托底原則，由此出發(fā)，著力保證社會救助、社會保障、就業(yè)促進(jìn)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本民生支出標(biāo)準(zhǔn)的抬升。
三是加強(qiáng)地方政府債務(wù)資金績效管理。在這方面，首先要把好項目入口關(guān)，具體講就是要一步完善項目庫管理。省級財政部門應(yīng)對市縣上報的一般債項目資金需求總額進(jìn)行市縣一般公共預(yù)算本級收入承受力評估，對市縣上報的專項債項目資金需求總額進(jìn)行市縣政府性基金預(yù)算本級收入承受力評估。此外，中央財政應(yīng)強(qiáng)化對地方債資金使用績效評價的結(jié)果運用，對績效評價結(jié)果不理想的省份應(yīng)酌情扣減地方政府年度債務(wù)指標(biāo)。
改革預(yù)算單位設(shè)置管理制度
現(xiàn)行預(yù)算單位設(shè)置的基本原則是一個編制內(nèi)法人實體即為一個預(yù)算單位。在這一原則下，所有編內(nèi)法人實體，不管機(jī)構(gòu)大小、職能輕重、資金來源渠道多少，都享有同樣的機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)資金配置待遇。這可說是基本支出擴(kuò)張的一個主要制度成因。改革預(yù)算單位設(shè)置管理應(yīng)首先打破這一原則。具體講，一是取消部門下屬的協(xié)會、學(xué)會、研究會、商會等社會團(tuán)體的預(yù)算單位待遇，將這些團(tuán)體歸到一個機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理，同時采用政府購買服務(wù)的方式來資助這些團(tuán)體的運轉(zhuǎn)；二是加強(qiáng)預(yù)算單位分類管理，嚴(yán)控預(yù)算單位通過調(diào)整預(yù)算渠道來提高預(yù)算待遇。
結(jié)合統(tǒng)籌使用財政資源加快推進(jìn)政府購買服務(wù)改革
政府購買服務(wù)改革的核心價值是提高財政資金使用效率，破解養(yǎng)人養(yǎng)事養(yǎng)機(jī)構(gòu)難題?？s減財政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)成本需結(jié)合統(tǒng)籌使用財政資源來加快推進(jìn)政府購買服務(wù)改革。具體可從如下三方面入手：一是對事業(yè)收入超過財政撥款額的事業(yè)單位的基本支出經(jīng)費保障實行全額和部分撥款改定向購買，如應(yīng)用研究類科學(xué)事業(yè)單位、高等院校等，實行撥改買后可適度提高這些單位的績效工資限額。二是盡可能采用政府購買服務(wù)方式來滿足機(jī)關(guān)后勤服務(wù)項目需求，削減或壓縮編制內(nèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是完善政府購買服務(wù)預(yù)算。其關(guān)鍵點是細(xì)化預(yù)算編制。具體講政府購買服務(wù)項目預(yù)算，不應(yīng)是規(guī)定用途切塊型撥款預(yù)算，而應(yīng)是服務(wù)需求結(jié)構(gòu)細(xì)化明確、支出標(biāo)準(zhǔn)清晰可行、服務(wù)成本支出結(jié)構(gòu)界定嚴(yán)格、服務(wù)完成期限規(guī)定剛性化的完整預(yù)算。
加快推進(jìn)省以下財政體制改革
黨的十八大之后，中央與地方財政體制改革向縱深推進(jìn)，目前中央與地方已初步形成了權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的財政關(guān)系。這為破除緩解基層財政困難的制度瓶頸打下了良好基礎(chǔ)，但同時也應(yīng)該要求省以下財政體制聯(lián)動改革，形成落實“三保”的合力。深化省以下財政體制改革必須堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在中央與地方分稅制的原則框架內(nèi)著力做好清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、理順省以下政府間收入關(guān)系、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范省以下財政治理四方面工作。清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分關(guān)鍵是在中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化省級行政區(qū)域獨立財政事權(quán)及其相關(guān)支出責(zé)任在省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府之間的劃分。理順省以下政府間收入關(guān)系重在建立穩(wěn)定、規(guī)范的財力下沉長效機(jī)制。完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)著力提升省域內(nèi)各市、縣基本公共服務(wù)均等化財政保障能力。規(guī)范省以下財政治理則要同步推進(jìn)基層財政管理改革與上級政府財政管理改革。
【本文作者為中國財政科學(xué)研究院原副院長、研究員】
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責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏
Correctly Understanding the Current Overall Situation of China’s Local
Finance
Bai Jingming
Abstract: Since the reform and opening up, China has experienced several periods of increasing local fiscal difficulties. To study these difficulties, we must maintain rational thinking. On the whole, the local finance is running smoothly, and local fiscal expenditure and local government debts are basically safe and controllable. However, the two deep-seated problems of extraordinarily strong pressure on fiscal expenditure and the accelerating pressure on local debts cannot be ignored. To overcome these difficulties, we should further deepen the reform of budget management and take measures such as establishing a management system for people’s livelihood expenditure lists, deepening the reform of budget performance management, reforming the management system for setting up budget units, and accelerating the reform of government procurement of services in combination with the overall use of fiscal resources.
Keywords: local finance; fiscal expenditure; government debts
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