摘 要:隨著中國營商環(huán)境改革的不斷深化，各地營商環(huán)境呈現(xiàn)出以企業(yè)需求為導向、一體化及均一化的新特征。步入新發(fā)展階段，地方政府依靠傳統(tǒng)差異化的優(yōu)惠政策吸引投資、企業(yè)進入和產業(yè)轉移的空間急劇縮小，這意味著中央政府、產業(yè)轉出地和承接地政府的功能與作用也要相應發(fā)生改變，以充分發(fā)揮產業(yè)轉移在構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、實現(xiàn)“雙碳”目標以及穩(wěn)定制造業(yè)占比中的獨特作用。
關鍵詞:產業(yè)轉移 營商環(huán)境 產業(yè)轉出地 產業(yè)承接地 新特征
【中圖分類號】F062.9 【文獻標識碼】A
產業(yè)轉移作為經濟全球化和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要動力，在中國對外開放和經濟跨越式發(fā)展中發(fā)揮了關鍵作用。近年來隨著中國在全球產業(yè)分工網絡中的地位變化，以及全面深化改革開放的內生驅動，中國利用兩個市場兩種資源的能力增強，不僅承接而且輸出，不僅受益而且貢獻，不僅面向國內而且放眼國際，適應新時代新要求，中國產業(yè)轉移呈現(xiàn)新特征。
新時代對產業(yè)轉移提出的新要求
當前，受新冠肺炎疫情影響，國內國際產業(yè)鏈供應鏈面臨較大沖擊，推動經濟轉型和高質量發(fā)展是戰(zhàn)略之舉。中國的經濟大國優(yōu)勢除了在需求側表現(xiàn)出龐大的內需市場拉力外，在供給側則因為區(qū)域間經濟發(fā)展水平、資源稟賦、產業(yè)結構等的差異性，形成了促進產業(yè)轉移發(fā)生的內在動力。
“雙循環(huán)”新發(fā)展格局對產業(yè)轉移提出新要求。“構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”不僅是我國應對復雜多變的國際環(huán)境的戰(zhàn)略選擇，而且是充分發(fā)揮我國的大國優(yōu)勢，構建自主可控的現(xiàn)代產業(yè)體系的主動謀變之舉。構建新發(fā)展格局給我國產業(yè)轉移帶來新機遇，也提出新要求。一方面，國內大循環(huán)是投資、生產、分配、流通、消費過程的周而復始，產業(yè)轉移是一種主要的投資方式，是以雁行形態(tài)生產要素再配置延展我國東部經濟相對發(fā)達地區(qū)原有產業(yè)優(yōu)勢的一種形式。國內大循環(huán)暢通產業(yè)鏈和供應鏈不僅指產品和服務，還包括生產要素的流通，產業(yè)轉移恰是使勞動力、資本、技術等要素循環(huán)流動起來，促進更大范圍內優(yōu)化組合的手段。另一方面，新技術新產業(yè)革命和全球經濟政治格局變化引發(fā)全球價值鏈重構，跨國直接投資的主體、領域、方向、方式等也將發(fā)生變化，對我國的外國直接投資（FDI）和對外直接投資（OFDI）都提出策略調整的新要求。
“雙碳”目標對產業(yè)轉移提出新要求。在推進“力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和”的“雙碳”目標新背景下，碳排放成為產業(yè)發(fā)展新的約束因子。當前中國高質量的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍在進行中，無論是投入端還是需求側，對化石能源和能源密集型重化工產品的投入和消費需求都將持續(xù)一段時期。雖然能源結構變革和綠色技術革命是大勢所趨，但按照國家戰(zhàn)略部署，“雙碳”目標是一個整體性目標，是梯次實現(xiàn)的過程，區(qū)域、產業(yè)和企業(yè)之間都不能“一刀切”，這為區(qū)域間產業(yè)轉移創(chuàng)造了空間。在減碳約束和初級產品重要性“雙加強”情境下，東西部各地區(qū)“雙碳”目標存在差異，東部地區(qū)重化工業(yè)的規(guī)模和技術優(yōu)勢不應因碳排約束完全喪失，而是可以驅動高耗能產業(yè)向新能源富集的西部地區(qū)有序轉移，實現(xiàn)“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式轉型。
穩(wěn)定制造業(yè)比例對產業(yè)轉移提出新要求。“去工業(yè)化”是高質量工業(yè)化后產業(yè)結構自然演進的結果，中國以全要素生產率提升為特征的高質量工業(yè)化還未實現(xiàn)，卻出現(xiàn)了要素資源配置“脫實向虛”、過分追求服務業(yè)占比提高，看似結構“轉型”卻難“升級”的現(xiàn)象。對有著14億人口的中國而言，要建設社會主義現(xiàn)代化強國，必須首先是制造強國，而穩(wěn)定制造業(yè)比例是由大變強的基礎。中國制造業(yè)的要素稟賦結構四十年間的確發(fā)生很大變化，比如勞動力成本上升，但即便是這一帶有普遍性的趨勢，在區(qū)域間也有很大差異，推動部分制造業(yè)從不再具有成本等優(yōu)勢的經濟發(fā)達地區(qū)向中西部地區(qū)有序轉移，既可以延長制造業(yè)的生命周期，穩(wěn)定制造業(yè)比例，也有利于構建國內價值鏈網絡，強化區(qū)域分工，保持產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定，維護產業(yè)體系的完整性。
新階段營商環(huán)境的新變化
優(yōu)化營商環(huán)境不僅是激發(fā)市場主體活力的關鍵，也是應對嚴峻復雜形勢、促進經濟穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。近年來，各地營商環(huán)境水平不斷提升，隨著數字化營商環(huán)境的塑造，營商政策越來越公開透明，傳統(tǒng)招商中慣常使用的以土地、稅收、金融優(yōu)惠手段形成政策洼地的做法難以為繼。新發(fā)展階段，中國營商環(huán)境逐漸呈現(xiàn)出新的特征和趨勢。
從政府供給到企業(yè)需求導向的轉變。隨著政府角色從管理型向服務型轉變，政府從扶植轉向服務已成為各地優(yōu)化營商環(huán)境的共識；堅持企業(yè)需求導向，著眼于降低綜合交易成本，構建一套覆蓋企業(yè)全過程、服務企業(yè)經營全方位的營商環(huán)境體系已成為各地方政府塑造高質量營商環(huán)境的目標。比如，浙江省涉企政策制定從“政府端菜”向“企業(yè)點菜”轉變，將服務企業(yè)的環(huán)節(jié)進一步向前推移；江蘇省建立健全符合企業(yè)生命周期的工業(yè)用地供應制度，探索長期租賃、租讓結合、先租后讓、彈性出讓等多種供地方式。
從各自為政到區(qū)域一體化營商環(huán)境的塑造。高質量的區(qū)域一體化是中國經濟增長和轉型發(fā)展的新動力。在長三角、珠三角、成渝等重點城市圈一體化建設過程中，各地方政府主動深化合作，加強協(xié)調對接和聯(lián)動發(fā)展，合力打造一流營商環(huán)境已成為區(qū)域內城市的共同目標。如，四川和重慶制定的優(yōu)化營商環(huán)境條例中，都在總則處對兩地協(xié)同推進優(yōu)化營商環(huán)境進行了原則性規(guī)定；湖南長沙積極推動長株潭營商環(huán)境優(yōu)化一體化、致力于打造中國（湖南）自貿試驗區(qū)長沙片區(qū)國際一流營商環(huán)境及與岳陽、郴州片區(qū)通關協(xié)作一體化。
從差別待遇到政策和服務標準趨向均一化。近幾年，中國各地區(qū)通過不斷深化放管服和其他有關方面的改革，以不斷提高便利性、公平性、透明度、法治化和國際化水平為目標，不斷走向去異求同的過程，差別化政策待遇的空間急劇萎縮。精簡審批許可和放寬市場準入、便利市場退出成為各地營商環(huán)境的均一標準。大規(guī)模減稅降費，優(yōu)化流程節(jié)約時間成本，以及設法降低企業(yè)用能、物流和電信等經營成本也成為政府的標準化服務內容。利用信息化數字化手段，運營網上政務系統(tǒng)，節(jié)省交易成本是數字化營商環(huán)境的起點，未來隨著數字技術向經濟社會全領域的深入滲透，以數字網絡支撐的數字化營商環(huán)境將可能實現(xiàn)全國統(tǒng)一大市場下的全國一盤棋。政府職能從管理到服務的轉變并不意味著放棄政府在促進市場公平競爭方面的監(jiān)管職能，而是通過加強事中事后監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管方式、完善法制建設等途徑強化政府職能。
我國產業(yè)轉移呈現(xiàn)新特征
近幾年全球價值鏈也在動態(tài)調整以適應地緣政治經濟格局的持續(xù)變化，國際產業(yè)轉移正是全球價值鏈調整的趨勢體現(xiàn)。中國過去40多年的經濟發(fā)展是一個深度融入全球價值鏈的過程，隨著中國經濟實力的顯著增強和經濟轉向高質量發(fā)展的新階段來臨，中國一方面不斷調整自身在全球產業(yè)轉移中的角色和定位，另一方面，以構建新發(fā)展格局為契機，加大推動國內產業(yè)轉移的力度，產業(yè)轉移呈現(xiàn)出新的特征。
我國國內產業(yè)轉移新特征
在國內產業(yè)轉移中，以長三角、珠三角為代表的東部沿海經濟發(fā)達城市仍是主要轉出地，轉出的產業(yè)仍以資源能源投入依賴度高的重化工業(yè)和勞動密集型的加工制造業(yè)為主，但并不排除轉出地的企業(yè)從國內市場布局的戰(zhàn)略角度，將新增產能投向中西部地區(qū)。從產業(yè)轉移的方式來看，開始呈現(xiàn)鏈條式、整體式和集群式轉移，這是順應產業(yè)融合和產業(yè)分工逐漸從產業(yè)間向產品內分工演化、企業(yè)之間的聯(lián)系和相互依賴性逐漸增強的趨勢所做出的自然選擇。特別是當區(qū)域產業(yè)內的龍頭企業(yè)出現(xiàn)轉移后，帶動一批相關企業(yè)的鏈式整體轉移就更易于發(fā)生。從產業(yè)轉出時的目的地選擇來看，近幾年隨著中國整體營商環(huán)境出現(xiàn)的上述變化，差別化大力度的政策優(yōu)惠空間急劇縮小，同時隨著單一產業(yè)價值鏈的細化分解，不同產業(yè)之間整合相同要素的空間更大，縱向分工鏈條之間的橫向聯(lián)系不斷增強，網格化的分工格局更加復雜，轉出企業(yè)追求獨立生產環(huán)節(jié)帶來的規(guī)模經濟優(yōu)勢隨之被轉移地的整體配套能力和產業(yè)集聚規(guī)模等替代，進而發(fā)展到追求更強的綜合性優(yōu)勢，這意味著細分產業(yè)鏈的轉移將逐漸成為國內產業(yè)轉移的主導模式。
國內產業(yè)轉移的主要承接地還是中西部和東北地區(qū)的城市。相比數年前，中西部和東北地區(qū)承接產業(yè)轉移呈現(xiàn)出市場擴張型和要素約束型雙重特征。除主要承接包括低端制造業(yè)、勞動密集型產業(yè)等東部地區(qū)的調整優(yōu)化產能外，還積極利用產業(yè)基礎和資源稟賦優(yōu)勢在先進裝備制造、新型材料、高效農業(yè)等方面加大承接產業(yè)轉移力度。在中西部和東北地區(qū)的產業(yè)轉移中還需特別關注到的一點是，這些地區(qū)在計劃經濟時期布局的一些產業(yè)和企業(yè)，由于其處于價值鏈高端的技術研發(fā)環(huán)節(jié)對人力資本的要求較高，開始出現(xiàn)向東部經濟發(fā)達地區(qū)轉移高附加值的研發(fā)和市場銷售等環(huán)節(jié)，中西部和東北地區(qū)出現(xiàn)的這種雙向產業(yè)轉移趨勢雖然從規(guī)模上看，作為承接地的接受產業(yè)轉移規(guī)模遠大于作為轉移地的產業(yè)轉移規(guī)模，但其呈現(xiàn)出的沿價值鏈環(huán)節(jié)的生產要素流動趨勢，對構建國內產業(yè)價值鏈無疑具有推動作用。隨著地區(qū)之間“以鄰為壑”的政策逐底競爭趨于消失，地區(qū)之間營商環(huán)境的均一性增強，產業(yè)承接地呈現(xiàn)出合作分工式發(fā)展特征。為適應東部地區(qū)產業(yè)鏈整體和細分轉移的要求，中西部和東北地區(qū)的城市，根據自身資源稟賦、環(huán)境容量、市場空間和發(fā)展定位，不斷加強與周邊承接地的分工協(xié)作，共同推進跨行政邊界的產業(yè)集聚區(qū)和產業(yè)園區(qū)建設，以增強產業(yè)鏈和供應鏈的韌性。
國內產業(yè)轉移呈現(xiàn)出的另一個特征是轉出地和承接地之間更多地變單次交易為長期合作，以產業(yè)轉移為紐帶，東部地區(qū)和中西部、東北地區(qū)的產業(yè)間，企業(yè)間自發(fā)聯(lián)系更密切，相互依賴性更強。同時地方政府也意識到產業(yè)轉移可以是加強地方之間合作的一種穩(wěn)定而內在的聯(lián)系機制，是一種最優(yōu)選擇，因此變單次交易為長期合作后，因產業(yè)轉移出現(xiàn)的地區(qū)之間的利益再分配等問題就可能找到雙贏方案，如東部地區(qū)與中西部和東北地區(qū)的地方政府之間共建產業(yè)轉移園，以相對穩(wěn)定長期的交易制度安排化解地方政府之間的利益沖突，地區(qū)之間營商政策的趨同屬性會增強這種跨區(qū)域的理性合作機制存在的可能性。
我國國際產業(yè)轉移新特征
在新一輪全球產業(yè)轉移中，作為轉出地，中國將持續(xù)向其他中低收入經濟體轉移自身比較優(yōu)勢區(qū)域喪失的產業(yè)。因中國勞動力等綜合要素成本上升，雖然國內梯度性轉移可以消化一部分，但低端制造業(yè)或制造業(yè)的低附加值環(huán)節(jié)還是會呈現(xiàn)向國外轉移的趨勢，特別是面臨很大資源和環(huán)境壓力的產業(yè)，將會加大向東南亞等國家或地區(qū)轉移的步伐，即便這兩年因為受到新冠肺炎疫情的影響，國際產業(yè)轉移都有所放緩。具體來說，紡織服裝產業(yè)鏈偏下游的勞動密集環(huán)節(jié)、家居用品產業(yè)鏈、化工制品類產業(yè)鏈下游環(huán)節(jié)、部分金屬制品類、電子產業(yè)鏈下游環(huán)節(jié)是轉出的重點行業(yè)。隨著一批后起的亞洲國家對中國產業(yè)轉移的承接能力快速提升，未來可能形成以中國為核心，覆蓋南亞和東南亞區(qū)域的全球制造業(yè)生產體系。
作為國際產業(yè)承接地。一方面，中國承接全球中高端制造業(yè)和服務業(yè)的趨勢將更加明顯，如資本、技術密集型產品的生產，高技術產品生產中的研發(fā)環(huán)節(jié)，以及金融、保險、咨詢、管理和法律等專業(yè)服務。另一方面，隨著國際產業(yè)轉移規(guī)模的不斷擴大，中國中西部地區(qū)將成為國際產業(yè)轉移的新舞臺。在國家戰(zhàn)略的指引下，通過政府引導和營商環(huán)境改善，中西部地區(qū)特別是具有電子信息和人才優(yōu)勢的部分中西部省份，吸引國外直接投資的比例不斷增加，展現(xiàn)出承接國際產業(yè)轉移的巨大潛力。
從承接國際產業(yè)方式來看，中國作為產業(yè)承接地突破垂直分工的產業(yè)轉移的意圖更加強烈，開始以垂直和水平復合型分工為主。在承接發(fā)達國家產業(yè)鏈中生產、流通和銷售等后續(xù)低價值環(huán)節(jié)中，知識和技術外溢效應得到了部分發(fā)揮，隨著中國創(chuàng)新能力的不斷增強，中國承接發(fā)達國家產業(yè)轉移時對水平型分工的要求更加明顯，主動選擇權增加。
產業(yè)轉移中政府作用的再思考
在各地營商環(huán)境趨于均一化的情形下，地方政府依靠差異化的大力度優(yōu)惠政策來吸引投資、企業(yè)進入，導致產業(yè)轉移的空間逐漸萎縮。這意味著政府要轉變傳統(tǒng)的招商引資策略，不能再以塑造差異化的營商環(huán)境為主要手段。那么當前及今后的一段時間，中央政府、產業(yè)轉出地和承接地政府在上述背景下，在產業(yè)轉移中的功能與作用應該發(fā)生哪些改變，以充分發(fā)揮產業(yè)轉移在構建新發(fā)展格局中的獨特作用？
對中央政府來說，一方面，要以滿足國內發(fā)展需求為首要前提，積極引導區(qū)域因地制宜轉移和承接產業(yè)，增強產業(yè)間粘性和產業(yè)鏈在國內不同地域間延伸的慣性。也就是說，中央政府的關鍵作用還是完善制度建設，從改革均一化的地區(qū)績效考核體系入手，以全國統(tǒng)一大市場建設為契機，進一步打破地區(qū)間生產要素自由流動的壁壘，在數字經濟基礎設施等事關未來區(qū)域產業(yè)競爭力的重要領域，加大中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局功能，避免造成地區(qū)間新一輪的基礎設施重復投資和資源浪費。另一方面，理性客觀區(qū)分長短期、主客觀等不同因素引發(fā)的產業(yè)轉移，進而精準施策。后疫情時代，國際產業(yè)轉移對中國的影響將日趨復雜化，對關系國計民生（如現(xiàn)代農業(yè)、金融等），以及需要關鍵核心技術自主可控的部分新技術產業(yè)（如智能裝備、數字技術等），中央政府要指導地方政府在承接國際產業(yè)轉移中強化經濟安全底線思維；對國際產業(yè)轉移的轉出行為，也需要引導地方政府從行業(yè)重要性、國內產業(yè)轉移與國際產業(yè)轉移的優(yōu)劣勢比較等方面加強對企業(yè)的信息服務，為企業(yè)的理性選擇提供信息參考。
就國內產業(yè)轉移而言，產業(yè)轉出地政府和產業(yè)承接地政府應進一步加強溝通，推進產業(yè)鏈供應鏈上下游對接合作，創(chuàng)新區(qū)域間產業(yè)轉移合作模式，這在很大程度上仰仗中央政府頂層制度松綁，確立鼓勵地區(qū)之間加大合作的績效考核導向。當前，以皖江城市帶、晉陜豫黃河金三角、湖北荊州、贛南、湘南湘西承接產業(yè)轉移示范區(qū)和皖北承接產業(yè)轉移集聚區(qū)為代表的區(qū)域產業(yè)轉移合作園區(qū)的建設，在承接新興產業(yè)轉移和產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)轉移中發(fā)揮了重要作用。未來，中央政府可適當加大中央預算內投資，以支持產業(yè)轉移合作園區(qū)的基礎設施建設，并適當增加中部地區(qū)承接制造業(yè)轉移項目新增建設用地計劃指標，支持東部地區(qū)通過托管、共建等形式幫助中西部和東北地區(qū)發(fā)展，鼓勵東部地區(qū)科技創(chuàng)新成果在中西部、東北地區(qū)孵化轉化。產業(yè)承接地和轉出地政府還應創(chuàng)新跨區(qū)域產業(yè)轉移利益分享機制，建立跨區(qū)域經濟統(tǒng)計分成制度等。
對產業(yè)承接地政府來說，一方面，要找準地區(qū)定位，結合自身的地理位置、資源稟賦、產業(yè)基礎等，挖掘地區(qū)優(yōu)勢，梳理本地可承接的產業(yè)類型，突出“人無我有、人有我精、人精我特”的差異化發(fā)展思路，突出“建鏈延鏈補鏈強鏈”式承接，盡可能打造特色鮮明、重點突出和優(yōu)勢明顯的承接產業(yè)轉移集聚地。另一方面，要優(yōu)化發(fā)展軟環(huán)境，釋放新活力。軟環(huán)境優(yōu)化不應再以財稅、金融、土地等為重點，而是要以人才開發(fā)、就業(yè)服務、社會保障、創(chuàng)新氛圍、文化魅力挖掘等為重點，圍繞人來做文章，以提升區(qū)域軟環(huán)境來吸引適宜的人才，以人力資本和勞動力要素為先導吸引其他生產要素聚集，促成企業(yè)落地投資。
【本文作者為南開大學經濟與社會發(fā)展研究院副院長、教授；本文系國家社科基金重大課題“大國經濟條件下構建自主可控的現(xiàn)代產業(yè)體系重大問題研究”（項目編號： 21&ZD099）的階段性成果；杭州電子科技大學經濟學院講師王曉林對本文亦有貢獻】
責編：蔡圣楠／美編：王嘉騏
China’s New Round of Industrial Transfer: Motivations, Characteristics, and Coping Strategies
Bai Xuejie
Abstract: As the reform of China’s business environment continues to deepen, the business environment of all local regions is exhibiting new characteristics of enterprise-demand orientation, integration, and homogenization. At the new stage of development, the space for local governments to rely on traditional differentiated preferential policies to attract investment, enterprise entry, and industrial transfer has been drastically reduced. This means that the functions and roles of the central and the local governments in the industrial transferring and undertaking areas should be changed accordingly, to give full play to its unique role in building a new “dual-circulation” development pattern in which domestic and foreign markets boost each other, with the domestic market as the mainstay, in achieving the dual goals of carbon peak and carbon neutrality, as well as in stabilizing the proportion of the manufacturing industry.
Keywords: industrial transfer; business environment; industrial transferring areas; industrial undertaking areas; new characteristics
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