摘 要:糧食事關國運民生，糧食安全是國家安全的重要基礎。糧食作為一種特殊產品，具有多重屬性。更深入地理解糧食的多重屬性，必須回到政治經濟學生產—消費—交換—分配的分析框架中，區(qū)分利益主體在國民經濟各環(huán)節(jié)中的角色地位。從糧食安全的多重屬性出發(fā)，可以發(fā)現當前我國糧食安全責任制落實過程中還存在糧食安全責任上移、責任外移、只算經濟賬不算政治賬、只算眼前賬不算長遠賬等矛盾和障礙。保障糧食安全，農業(yè)發(fā)展是根本，利益協調是條件，黨政同責是保障，農民主體是基礎。
關鍵詞:糧食安全 國之大者 黨政同責 種糧積極性
【中圖分類號】F326.11 【文獻標識碼】A
“洪范八政，食為政首。”我國是人口大國，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。習近平總書記高度重視糧食安全問題，把它擺到了“國之大者”的戰(zhàn)略層面和政治高度。2020年12月，在中央農村工作會議上，習近平總書記從政治責任方面強調糧食安全是“國之大者”，要求“不能把糧食當成一般商品，光算經濟賬、不算政治賬，光算眼前賬、不算長遠賬”；要求糧食安全要實行黨政同責，“主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)都有責任保面積、保產量，飯碗要一起端、責任要一起扛。”[1]2022年3月，在看望參加政協會議的農業(yè)界社會福利和社會保障界委員時，習近平總書記再次強調糧食安全是“國之大者”，“要全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核”[2]。2022年6月，習近平總書記在四川考察時，第一站就來到眉山市東坡區(qū)太和鎮(zhèn)永豐村考察調研，強調“要嚴守耕地紅線，保護好這片產糧寶地，把糧食生產抓緊抓牢，在新時代打造更高水平的‘天府糧倉’。”[3]糧食事關國運民生，糧食安全是國家安全的重要基礎。因為糧食產品不僅是一般的商品，關乎個人的生存和溫飽，還是一種公共產品，關乎整個社會的安全和保障。從糧食安全的多重屬性出發(fā)，從糧食的生產—消費—交換—分配鏈條著手，我們才能深刻理解“糧食安全是‘國之大者’”背后隱藏的政治經濟學邏輯和戰(zhàn)略考量。
糧食作為一種特殊產品的多重屬性
有些學者認為，糧食具有私人物品的屬性，同時更重要的是具有公共物品的屬性。改革開放初期，我國農村探索實行“大包干”，農民通俗地理解“大包干”：“大包干，直來直去不拐彎，保證國家的，留足集體的，剩下的都是自己的。”這句話既表明了糧食產品的私人屬性，因為“剩下的都是自己的”，保證了農民對自己生產農產品的剩余索取權，極大激發(fā)了農民的責任心和種糧積極性；這句話也表明了糧食產品的公共產品屬性，因為要想占有剩余農產品，首先就要“保證國家的，留足集體的”，也就是為公共需要和公共儲備做出貢獻。也有些學者從薩繆爾森關于私人產品和公共產品的定義中界定糧食產品的屬性。從個人生產和消費來看，糧食具有可分割性、競爭性和排他性，因此是私人產品；但是從政府和國家層面來看，保障充足、安全的糧食是政府的重要公共職能，并且這一安全保障是針對一國之內的所有人的，任何人都無法拒絕這種服務，也無法將拒絕付款者排除在享受服務之外，因此糧食具有公共產品所特有的不可分割性、非競爭性和非排他性。
糧食到底是私人物品還是公共物品？如果是私人物品為什么國家和政府要強調保供給保安全的職責？如果是公共物品為什么農民種糧保供給的積極性不高？回答好這一連串問題，我們還要回到政治經濟學生產—消費—交換—分配的分析框架中，區(qū)分利益主體在國民經濟各環(huán)節(jié)中的角色地位才能找到答案。筆者認為，從生產和消費環(huán)節(jié)來看，糧食的私人產品屬性較為突出。只有保證種糧農民有利可圖，農戶才會有增加糧食生產的積極性；并且只有保證人們吃得飽吃得好，人民的獲得感、幸福感、安全感才能提升。而從交換和分配環(huán)節(jié)來看，糧食的公共產品屬性較為突出。因為第一產業(yè)的比較效益低于第二產業(yè)和第三產業(yè)，所以東南沿海等糧食主銷區(qū)的主要精力在于發(fā)展工業(yè)和提振經濟，而把糧食供給的責任寄托于黃淮東北等糧食主產區(qū)，享受了糧食安全等公共品供給的外部經濟效益卻不承擔外部經濟成本。
從全國的糧食購銷、糧食儲備和糧食分配來看，糧食安全的純公共產品屬性和準公共產品屬性則十分明顯。中央通過耕地保護、種糧補貼、托底收購等舉措，確保飯碗牢牢端在自己手心里，并且碗里主要裝中國糧。糧食安全不僅事關全國利益，也事關各省市利益，糧食安全的責任不能僅由國家來扛，不能僅由主產區(qū)來生產，而要由中央和地方、黨委和政府、主產區(qū)和主銷區(qū)一起來扛，飯碗要一起端、責任要一起負。界定清楚糧食產品的兩種屬性和四個環(huán)節(jié)，對深刻理解落實糧食安全責任制中的矛盾沖突以及破解路徑多有裨益。
糧食安全責任制落實中的矛盾和障礙
“悠悠萬事，吃飯為大。”保障國家糧食安全是一個永恒課題，在我國資源約束日益加大、國際市場對國內市場影響日益加深的情況下，實行糧食安全責任制是維護國家利益的必然選擇。從上述糧食安全的多重屬性出發(fā)，我們會發(fā)現，當前我國糧食安全責任制落實過程中還存在不少矛盾和障礙。糧食安全責任上移、責任外移、只算經濟賬不算政治賬、只算眼前賬不算長遠賬等種種亂象背后的共同問題是，糧食作為一種公共產品，具有很強的外部經濟效益，一些地方只愿意搭糧食安全的便車，卻不愿意為享受這種外部經濟效益而買單。
非農化非糧化：糧食安全責任上移
糧食是國之根本。新中國成立初期，為解決溫飽問題，中央于1958年首次提出“以糧為綱”的口號，提出“農業(yè)的中心是糧食生產，抓住了糧食這個綱，工業(yè)化所需的資金、市場、原料等問題都可以得到解決”。這一時期，堅持“以糧為綱”成為指導農業(yè)生產的基本方針，實現糧食自給成為糧食生產的首要任務。“上綱要”（畝產糧食400斤）、“過黃河”（畝產糧食600斤）、“跨長江”（畝產糧食800斤）成為農業(yè)工作的重要目標。不少“三農”干部見到麥浪滾滾就心潮澎湃、躊躇滿志。改革開放后，隨著家庭承包責任制的實施和農業(yè)投入品數量的增加，糧食產量獲得穩(wěn)定增長，1996年人均占有量為380公斤左右，達到世界平均水平，2020年人均占有量穩(wěn)定在470公斤以上，遠高于國際公認的400公斤安全線。并且隨著城市化的推進和人們生活水平的不斷提高，居民的消費結構逐漸從低價值的糧食轉向高價值的肉禽蛋奶和菜果，因此種植經濟作物或從事養(yǎng)殖業(yè)就顯得比傳統(tǒng)糧食種植更有利可圖。在這種背景下，我國糧食耕種面積呈長期下降趨勢，種植結構呈現出明顯的“非糧化”態(tài)勢。[4]由于城鎮(zhèn)開發(fā)和種植經濟作物具有較高的收益，一些地方政府和農戶基于收益最大化的考慮，往往采取“非農化”“非糧化”的手段使用耕地，水澆地淪為旱地或荒田，平原上蓋了房子，基本農田又上了山，把保障糧食安全的責任拋之腦后。
如果只看當前利益不看長遠效益，地方政府就不太愿意承擔糧食安全的職責，而會把矛盾上交、把擔子壓到中央身上，這就可能會造成糧食安全責任上移。“飯碗一起端，責任一起扛”，保證糧食安全，既需要中央承擔首要責任，在推廣科技創(chuàng)新、改造中低產田和完善市場體系上加強對糧食生產的支持；也需要各級地方政府承擔主體責任，樹立責任意識和大局觀，合理布局糧食生產面積，扛起重農抓糧的責任。落實糧食安全責任制，實現中央與各級地方政府上下聯動、一體協同，確保糧食生產安全。
從南糧北調到北糧南運：糧食安全責任外移
糧達天下，惠澤四方。我國傳統(tǒng)的糧食產區(qū)主要分布在長江流域和黃淮海平原，“兩湖、兩廣”素有“湖廣熟，天下足”的美譽，歷史上承擔著生產供應的重任，是我國“南糧北調”糧食供應格局的真實寫照。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，“江南魚米鄉(xiāng)”“蜀地天府國”等傳統(tǒng)的糧食主產區(qū)的糧食貢獻率逐年下降，東北三省已成為全國最大的糧食主產區(qū)和輸出地，東南沿海各省成為全國最大的糧食主銷區(qū)和流入地。從“江南魚米之鄉(xiāng)”到“守住東北糧倉”，中國的糧食格局已經從過去的南糧北調，變成了現在的北糧南運。統(tǒng)計數據顯示，2020年我國糧食主產區(qū)中產量排名前五的省份分別為黑龍江、河南、山東、安徽、吉林，產量依次為7540.8、6825.8、5446.8、4019.2、3803.2萬噸[5]，這五個省基本位于黃淮以北地區(qū)，且五個省的糧食總產量（27635.8萬噸）占到全國糧食總產量（66949.2萬噸）的41.28%。糧食主銷區(qū)中產量排名倒數前五的省市分別為北京、上海、海南、天津、福建，產量依次為30.5、91.4、145.5、228.2、502.3萬噸[6]，這五個省市的糧食總產量（997.9萬噸）占到全國糧食總產量（66949.2萬噸）的1.49%。
我國糧食供應格局變化使得國內糧食生產面臨新形勢，主銷區(qū)過度依賴主產區(qū)糧食供應，暴露出主銷區(qū)和主產區(qū)在糧食安全責任制意識上的矛盾。主銷區(qū)以工業(yè)化和城市化為主導，導致農民對土地依賴性低，耕地數量和糧食產量快速下滑，有效糧田面積和糧食播種面積不斷削減，主銷區(qū)“非農化”“非糧化”面積也逐年增大。主產區(qū)為了保障全國糧食供應，肩負著糧食生產的具體任務，承擔著較大的糧食輸出壓力，資源消耗較大，且主產區(qū)經濟水平發(fā)展較低，“高產窮縣”現象頻出。“手中有糧，心中不慌”，針對糧食安全責任外移和公共產品供給收益不能有效內化的問題，既要讓三大區(qū)域共同扛起保障糧食安全的重擔，也要高度認清糧食安全的戰(zhàn)略意義。提高主產區(qū)糧食綜合生產能力，切實穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產銷平衡區(qū)糧食基本自給。做到合理布局，實現主產區(qū)、主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)都要保面積、保產量。
“米袋子”省長負責制的不足：糧食安全算經濟賬不算政治賬
過去實行的“米袋子”省長負責制，是國家宏觀調控下省級人民政府對糧食安全全面負責的體制，不僅強化了地方政府保障糧食生產的責任，更是維護國家糧食安全的有效措施，為保障經濟社會穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的物質基礎。但僅靠“米袋子”省長負責制來保障國家糧食安全是不夠的，地方政府如果缺乏糧食安全意識，就會在保障糧食安全上陷入“講起來重要、做起來次要、忙起來不要”的困境，甚至會產生“重經濟作物輕糧食作物”的問題，一旦發(fā)生糧食供應鏈危機，將會影響社會穩(wěn)定和現代化進程。比如部分地方政府在糧食儲備方面作用發(fā)揮不充分，當市場價格低迷時對超過收購任務外的糧食拒收，市場價格走高時卻為完成收購任務搶購，進而造成“谷賤傷農”或“谷貴傷民”。
糧食安全不能只算經濟賬，不算政治賬。“米袋子”省長要負責，書記也要負責。[7]當前我國經濟社會形勢復雜多變，百年變局和世紀疫情相互交織，經濟全球化遭遇逆流，在這樣的國際形勢下，重農抓糧就必須從糧食安全是“國之大者”的戰(zhàn)略層面出發(fā)，糧食安全也必須要實行黨政同責。從“米袋子”省長負責制，到書記、省長共同把糧食安全的責任扛在肩上，實行糧食安全黨政同責，就是要充分發(fā)揮各級黨委在國計民生事業(yè)保障的主體作用，同時切實壓實地方政府責任。不能光算經濟賬，要提高地方政府抓糧積極性，解決過去存在的地方政府糧食安全意識不足的問題，認清保障糧食安全的嚴峻形勢和重大意義。更要算清楚政治賬，提高在糧食問題上的政治站位，推進糧食安全治理體系和治理能力現代化，做好糧食儲備工作，持續(xù)提升糧食安全保障能力和水平。
種糧多功能性喪失：糧食安全算眼前賬不算長遠賬
從“一粒粟”到“萬顆子”，糧食用途廣泛、功能多樣，不僅能滿足民眾基本生存需求，還有利于生態(tài)涵養(yǎng)保護、弘揚農耕文化。但是在世界近代化和糧食資本化的過程中，部分西方國家將糧食作為資本掠奪土地、勞動和發(fā)展中國家的隱秘武器，過度強調糧食的經濟效益，忽略糧食的全球公共產品屬性，導致糧食功能發(fā)生異化。受其影響，我國種糧農民面臨價格“天花板”、成本“地板”擠壓，各級政府面臨補貼“黃線”、資源環(huán)境“紅燈”約束，這是今后一個時期農業(yè)發(fā)展面臨的重要瓶頸。在這種情況下，糧食種植的多功能性喪失，農民的種糧積極性下降。今年五月，網傳我國河南、山東等地區(qū)發(fā)生了“小麥青貯作飼料”事件，農民把小麥青貯做飼料出售，而不愿意等到成熟收割后再賣。[8]糧食作物變牲畜飼料，實質仍是農民種糧效益低。農民種糧收益低、積極性不高，是當前國家保障糧食安全面臨的嚴峻問題。
鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是這種文明的載體，耕種文明是我們的軟實力。農村環(huán)境直接影響米袋子、菜籃子、水缸子、城鎮(zhèn)后花園。因此要把社會主義農村建設得更加美麗宜居，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁。糧食安全不能光算眼前賬、不算長遠賬。確保糧食安全是一個戰(zhàn)略問題，因此保障糧食生產，我們還需要回歸到糧食最初的多重功能上來，既要發(fā)揮糧食保障民眾安全的作用，也要改善種糧農民收益低的問題，調整產業(yè)結構、推動產業(yè)融合，使農民從“種糧賣得出”轉向“務農能賺錢”，不僅使農民種糧得實惠有發(fā)展，切實解決生產和生計問題，也要切實解決農村生態(tài)和文化問題，為老百姓留住鳥語花香田園風光。
確保糧食安全這一“國之大者”的戰(zhàn)略舉措
“倉廩實，天下安。”糧食安全關乎人民生活幸福、社會和諧穩(wěn)定和國家長治久安。保障糧食安全，農業(yè)發(fā)展是根本，利益協調是條件，黨政同責是保障，農民主體是基礎。筑牢糧食安全根基，就是要從生產—消費—交換—消費等環(huán)節(jié)入手，加強農業(yè)支持保護力度，完善產銷平衡利益協調機制，讓公共產品生產中的外部經濟效益得到彌補；同時發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢，實行糧食安全黨政同責優(yōu)勢，調動農民種糧積極性。
加強農業(yè)支持保護力度
之所以強調糧食安全是“國之大者”，不僅是因為糧食生產本身所具有的經濟效益，更是因為糧食生產具有很強的外部性效益。保障國家糧食安全，使社會所有人能得到充足、安全的糧食保障，就需要回到政治經濟學生產—消費—交換—分配的分析框架中，增強四個環(huán)節(jié)均具有公共產品屬性的認識，把視線聚焦到糧食安全中來，加強農業(yè)支持保護力度。
從生產環(huán)節(jié)看，糧食生產根本在耕地。人多地少是中國的基本國情，保障糧食生產，就是要牢牢守住耕地紅線，扎實推動高標準農田建設，為保障糧食有效供給提供基礎保障。從消費環(huán)節(jié)看，就是要守護好人民群眾的“糧袋子”。優(yōu)化糧食供給結構，讓人民群眾不僅“吃得飽”，更要“吃得好”。從交換環(huán)節(jié)看，就是要合理布局耕地面積。主產區(qū)、主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)都要保面積、保產量，保障區(qū)域內農產品有效供給，直接連接糧食生產與消費，確保糧食流通安全。從分配環(huán)節(jié)看，就是要提高糧食儲備調控能力。我國糧食供求將長期處于“緊平衡”狀態(tài)，所以要扎實推進保供應、穩(wěn)市場、穩(wěn)預期相關工作，以國內糧食市場的穩(wěn)定性有效應對國際市場的不確定性。
完善主產區(qū)和主銷區(qū)的利益協調機制
隨著我國糧食增長重心逐漸由南轉北，糧食生產逐漸呈現集中成片趨勢，但是這極易出現主產區(qū)糧食輸出壓力大、主銷區(qū)過度依賴外部糧食供給的問題。“中國碗裝中國糧”，主產區(qū)、主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)都要保面積、保產量，三大區(qū)域要一起扛起保障糧食安全的重擔，共同端牢14億多中國人的飯碗。一是要提高主產區(qū)糧食綜合生產能力，加大對主產區(qū)支持力度，提升農戶種糧積極性。二是要切實穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，加大對糧食生產的財政支持，激發(fā)主銷區(qū)糧食生產總量潛力。三是要確保產銷平衡區(qū)糧食基本自給，優(yōu)化糧食生產區(qū)域結構，增強糧食生產可持續(xù)性。矯正糧食生產中的短視傾向，不能只把糧食當一般商品，糧食生產要既算政治賬，也要算長遠賬。
實行糧食安全黨政同責
當前，在疫情沖擊、經濟下行等多重壓力下，“緊平衡”必然成為我國糧食安全的長期態(tài)勢，做好糧食生產工作、保障糧食安全對于穩(wěn)住農業(yè)基本盤具有重要意義。實行糧食安全黨政同責，就是要深刻認識糧食安全是“國之大者”的戰(zhàn)略意義，各級黨委和政府共同扛起糧食安全的政治責任。實行糧食安全黨政同責，守住國家糧食安全底線，這是社會主義國家制度體系優(yōu)越性的體現。某些發(fā)展中國家由于受西方政治勢力的影響，將糧食視為政府與政客權力斗爭的籌碼，無視糧食在保障民眾基本需求上所體現的公共屬性，操縱糧食供給、控制糧食價格、改變糧食產量，造成因權利缺失和自由發(fā)展能力受限導致的饑荒問題。面對復雜國際環(huán)境，我們要發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領導的制度優(yōu)勢，牢牢守住糧食安全底線。一方面壓緊糧食安全屬地黨委主體責任，切實壓實地方政府責任，強化糧食安全責任制考核，把黨的領導具體全面地落實到糧食生產全鏈條各環(huán)節(jié)中去；另一方面各級黨委和政府共同扛起糧食安全的政治責任，把糧食安全作為事關全局、事關長遠的“一把手”工程，放在心上、抓在手上、扛在肩上。
保證種糧農戶有利可圖
全力抓好糧食生產、扛穩(wěn)重農抓糧責任，關鍵在農民。保障國家糧食安全，就是要穩(wěn)住農民種糧信心，保護農民種糧積極性。億萬農民是糧食生產的主體，穩(wěn)定糧食生產，就是要讓農民種糧能獲利、多得利。保證種糧農戶有利可圖，一是要加快構建新型農業(yè)經營體系，堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，著力培育新型農業(yè)經營主體和社會化服務組織，把小農戶引入現代農業(yè)發(fā)展軌道，逐步形成以家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型農業(yè)經營體系。二是要創(chuàng)新經營方式，培育好家庭農場、農民合作社，發(fā)展適度規(guī)模經營，健全專業(yè)化社會化服務體系。三是要提高種糧農民補貼，不僅要堅持“誰種地誰享受補貼”的原則，更要完善最低收購價政策，給予種糧農民安全保障，保證種糧農戶有利可圖。
【本文作者為四川大學馬克思主義學院教授，四川省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員；本文系國家社科基金后期資助項目“新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”（項目編號：19FKSB042）和四川省社會科學“十四五”規(guī)劃重大項目“鄉(xiāng)村建設行動：生成邏輯、實施路徑和價值意蘊研究”（項目編號：SC21ZDTX004）階段性成果】
注釋
[1][2][7]習近平：《論“三農”工作》，北京：中央文獻出版社 ，2022年版，第10、330、331頁。
[3]《習近平在四川考察時強調 深入貫徹新發(fā)展理念主動融入新發(fā)展格局 在新的征程上奮力譜寫四川發(fā)展新篇章》，《四川日報》，2022年6月10日，第1版。
[4]趙曉峰、劉子揚：《“非糧化”還是“趨糧化”：農地經營基本趨勢辨析》，《華南農業(yè)大學學報（社會科學版）》，2021年第6期，第78-87頁。
[5][6]國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司：《2021年中國農村統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2021年版，第315頁。
[8]呂銀玲：《小麥青儲疑云：誰在高價收購？》，鳳凰網，https://cj.sina.com.cn/articles/view/6501348196/18382b3640010111ew?finpagefr=p_104_js，2022年5月21日更新。
責編：程靜靜／美編：石 玉
The Political-Economic Logic of “Food Security Is Among a Country’s
Most Fundamental Interests”
Ji Zhigeng
Abstract: Food security, which concerns a country’s destiny and people’s livelihood, is an important foundation for national security. Food as a special product has multiple attributes. To understand them more deeply, it is essential to return to the analytical framework of production-consumption-exchange-distribution in political economics to distinguish the roles and positions of stakeholders in each link of the national economy. Viewed from the multiple attributes of food security, it can be found that in implementing the food security responsibility system, there still exist contradictions and obstacles such as the upward and/or outward shifts of responsibilities, calculation of only economic accounts but not political ones, and only current accounts but not long-term ones. To guarantee food security, agricultural development is the foundation, coordination of interests the condition, shared responsibilities of the Party and the Government the assurance, and peasants as the main body the basis.
Keywords: food security; a country’s most fundamental interests; shared responsibilities of the Party and the Government; enthusiasm for grain production
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