【摘要】鄉(xiāng)村建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù)，困難和問題不容回避。實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，需要更可操作的、體系化的制度保障，要在強化基層黨組織自身建設(shè)基礎(chǔ)上構(gòu)建多元主體參與的組織保障機制；要構(gòu)建以財政資金、金融資本、社會資本和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)為主體的多元投入保障機制；要構(gòu)建城市人才下鄉(xiāng)的激勵制度、本土化鄉(xiāng)村工匠的培育制度和城鄉(xiāng)間人才流動制度；要在保障糧食安全基礎(chǔ)上，建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障鄉(xiāng)村建設(shè)的用地需求，優(yōu)化村莊布局；要在項目設(shè)計、項目實施和項目管護階段，完善農(nóng)民主體地位保障制度；要完善鄉(xiāng)村建設(shè)行動的監(jiān)管、考核及責(zé)任制度。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村建設(shè) 制度保障 財政投入 土地制度
【中圖分類號】F323/D422 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.15.008
【作者簡介】任大鵬，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究會副會長兼學(xué)術(shù)工作委員會主任，中國農(nóng)村合作經(jīng)濟管理學(xué)會副會長。研究方向為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村法制、農(nóng)民專業(yè)合作社。主要著作有《農(nóng)業(yè)法學(xué)》（主編）等。
鄉(xiāng)村建設(shè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，也是國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》（以下簡稱《方案》），其中對鄉(xiāng)村建設(shè)的政策支持和要素保障作了專門規(guī)定。學(xué)術(shù)界對于鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)注度、參與度一直很高，但如何以制度建設(shè)保障鄉(xiāng)村建設(shè)各要素的投入還需要體系化的探討?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）、《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）等法律中有關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)的要素投入的規(guī)定，中央一系列文件中也有相應(yīng)要求，但更可操作的、體系化的保障制度還需要進一步完善。
組織保障制度
組織振興是鄉(xiāng)村振興的重要組成方面，鄉(xiāng)村建設(shè)需要強化組織保障制度?！多l(xiāng)村振興促進法》對組織建設(shè)的基本要求大體可以歸為以下方面。一是加強黨在鄉(xiāng)村振興中的領(lǐng)導(dǎo)地位，二是建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作干部隊伍建設(shè)，三是構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，四是加強農(nóng)村基層群眾性自治組織的規(guī)范化、制度化建設(shè)，五是加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，六是加強基層群團組織建設(shè)，七是加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，八是健全農(nóng)村社會治安防控體系和農(nóng)村公共安全體系建設(shè)。這些相關(guān)制度，在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中都需要全面貫徹落實，發(fā)揮各類組織對鄉(xiāng)村建設(shè)行動的保障功能。
基于鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)要求，從制度建設(shè)層面看，組織保障的工作重心在于以下方面。第一，強化農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)，發(fā)揮黨組織在鄉(xiāng)村建設(shè)中的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)和作用發(fā)揮是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的最主要的組織保障。要以強有力的基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動，通過鄉(xiāng)村建設(shè)行動強化基層組織建設(shè)。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第十九條規(guī)定，“堅持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項工作”。[1]《鄉(xiāng)村振興促進法》第四十二條要求，“中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用”。[2]總體上看，絕大多數(shù)基層黨組織都能夠按照黨章和有關(guān)規(guī)定，在全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村精神文明建設(shè)和文化傳承、農(nóng)村矛盾糾紛處理、農(nóng)村社會治安管理、村容村貌整治和村民教育等方面發(fā)揮重要作用，但仍然存在個別村級黨組織渙散，難以在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的情形。一些農(nóng)村黨組織成員年齡老化，思想僵化，政治素養(yǎng)不高，為民服務(wù)意識淡薄，對群眾迫切需要解決的困難和問題不主動、不熱心，消極怠慢，甚至將手中的權(quán)力作為謀取私利的工具。盡管這是個別現(xiàn)象，但由此導(dǎo)致黨群關(guān)系、干群關(guān)系緊張，難以體現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織對黨員群眾的凝聚力，難以在鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)村各項事務(wù)管理中發(fā)揮有效作用。為此，需要按照《方案》要求，常態(tài)化整頓軟弱渙散村黨組織。[3]常態(tài)化，意味著需要以健全的制度為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照黨章和相關(guān)規(guī)定要求，選拔任用干部、考核干部、監(jiān)督干部。
農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)是強化黨對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，而如何發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村建設(shè)各個方面的領(lǐng)導(dǎo)作用，任務(wù)更加艱巨。當(dāng)前，我國各地農(nóng)村基層黨組織負責(zé)人普遍按照中央要求，通過合法程序擔(dān)任村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負責(zé)人，從制度層面為基層黨組織全方位發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)。同時，這也為農(nóng)村基層黨組織尤其是負責(zé)人提出了更高的要求。除農(nóng)村基層黨建外，農(nóng)村基層黨組織還應(yīng)依法組織廣大村民共同承擔(dān)村內(nèi)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的職責(zé)。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第十五條規(guī)定，“加強黨對農(nóng)村社會主義民主政治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)”，是黨的農(nóng)村工作的重要組成部分。[4]改革開放以來，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，對新時期村民自治制度的實踐帶來了挑戰(zhàn)。為此，需要針對村民需求，探索和創(chuàng)新村民自治的具體形式，保障村民對農(nóng)村各項事務(wù)尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的參與權(quán)、受益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義公有制的重要組成部分，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是提升黨對廣大農(nóng)村居民凝聚力的重要任務(wù)。農(nóng)村基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展過程中，需要在堅持確保糧食安全、嚴(yán)格保護耕地、切實改善生態(tài)環(huán)境和保障集體成員公平分享集體收益的基礎(chǔ)上，基于資源稟賦、發(fā)展水平，因地制宜探索集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的不同方式。然而在基層黨組織引領(lǐng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展方面，仍然存在著制度供給不完善的地方。由于立法缺位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方式、組織形式、財產(chǎn)權(quán)屬、財務(wù)管理、集體成員身份界定、集體收益分配機制等方面沒有明確的法律依據(jù)，在一定程度上制約著基層黨組織的作用發(fā)揮。一些基層黨組織負責(zé)人有“多一事不如少一事”的心態(tài)，在集體經(jīng)濟發(fā)展壯大過程中存在畏難情緒。為此，需要在《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中進行規(guī)范。
第二，鄉(xiāng)村建設(shè)需要明確農(nóng)村村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和各類社會組織的職責(zé)，構(gòu)建多元主體參與的組織保障機制。村民自治組織作為農(nóng)村公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的重要組織載體，在鄉(xiāng)村建設(shè)中使命重大。但是，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老齡化對村民自治組織的作用發(fā)揮帶來了一定影響，也對鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)提出了新的要求。例如，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面，農(nóng)村老年人作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、農(nóng)村公共事務(wù)管理的參與主體、農(nóng)村公共服務(wù)的貢獻和需求主體，可以在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮重要作用。因此，村民自治組織應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新機制和方法，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)幫助老年人擺脫生產(chǎn)困境，通過互助養(yǎng)老等多種方式解決農(nóng)村老年人的生活困難，滿足農(nóng)村老年人的情感慰藉需求。在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中，村民自治組織還應(yīng)在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，摸清農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域短板，組織動員村民通過以工代賑等方式積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)行動，帶動農(nóng)民就業(yè)和增收。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)著農(nóng)村公有制財產(chǎn)保值增值的重要職責(zé)，同時也是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要力量?！多l(xiāng)村振興促進法》第四十六條第一款規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的獨立運營”。[5]實踐中，存在著因制度供給不足而影響集體經(jīng)濟組織發(fā)揮有效作用的現(xiàn)象。例如，以財政投入為主興建的農(nóng)田水利、田間機耕路、農(nóng)產(chǎn)品加工倉儲和物流設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，在制度層面上仍然缺乏明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理和使用這些財產(chǎn)時，權(quán)能不清晰。再如，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展形成的財產(chǎn)性收益如何管理、使用和分配，也缺乏明確的制度規(guī)則。為此，需要完善相關(guān)制度和利益機制，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)者、管理者和受益者。
農(nóng)民專業(yè)合作社是在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體自愿組成并依法登記注冊的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)的互助性經(jīng)濟組織。與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織比較，農(nóng)民專業(yè)合作社具有資源和要素集聚優(yōu)勢、道德風(fēng)險防范機制和相對較高的產(chǎn)業(yè)融合與市場對接能力，可以在鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成有效互補關(guān)系。從實踐看，220多萬家農(nóng)民專業(yè)合作社在引領(lǐng)農(nóng)民進入市場、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度、提升農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平、提高農(nóng)民素質(zhì)以及在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用，但規(guī)模過小、運行機制不健全、市場競爭能力弱和成員間利益聯(lián)結(jié)不緊密以及個別農(nóng)民專業(yè)合作社空殼化、排擠小農(nóng)戶等現(xiàn)象比較突出。農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的困境，既有政策環(huán)境問題，也有其自身的發(fā)展定位和組織運行機制問題，其核心在于農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展如何融入到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中，并以此帶動小農(nóng)戶共同發(fā)揮在鄉(xiāng)村文化傳承與服務(wù)、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的作用。一些農(nóng)民專業(yè)合作社通過農(nóng)旅融合等方式在第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，在凸顯農(nóng)業(yè)的文化價值上取得初步成效。東北地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社在黑土地保護中發(fā)揮著不可替代的作用，體現(xiàn)了農(nóng)民專業(yè)合作社在生態(tài)文明建設(shè)中的價值。一些農(nóng)民專業(yè)合作社對財政補助維修的公共財產(chǎn)進行管護，使大量年久失修的農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品倉儲設(shè)施等在修繕之后重新發(fā)揮生產(chǎn)功能。但總體上看，如何從制度層面規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社行為，構(gòu)建農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能互補和融合發(fā)展機制，以使二者在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮更大作用，仍然有很多工作要做。
農(nóng)村基層群團組織和各類社會組織是鄉(xiāng)村建設(shè)中不可忽視的重要力量。實踐中，一些地方的共青團、婦聯(lián)等基層群團組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，利用組織的粘彈性優(yōu)勢凝聚相關(guān)群體，發(fā)揮著非常重要的作用。因此，需要通過制度建設(shè)為基層群團組織賦能、賦權(quán)、賦責(zé)，保障其參與鄉(xiāng)村建設(shè)必須的編制、經(jīng)費，使其更通暢地融入到鄉(xiāng)村建設(shè)實踐中。同時，要充分重視各類社會組織在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給中的作用。筆者在四川省青神縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下，老人協(xié)會、少兒婦女促進會、退伍軍人協(xié)會、應(yīng)急救援小分隊等眾多微組織，在農(nóng)村老年人互助幫扶、婦女發(fā)展與權(quán)益維護、疫情防控和災(zāi)害預(yù)防、河道清理、環(huán)境整治等農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)方面，都取得了顯著成效。但是，這些微組織在經(jīng)費、物資、機制等方面缺乏制度保障，迫切需要通過法律和政策進行規(guī)范引導(dǎo)。
資金投入保障制度
鄉(xiāng)村建設(shè)需要構(gòu)建多元投入保障機制，包括財政資金的投入、金融資本的投入、社會資本的投入和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的投入等。實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，應(yīng)當(dāng)在《鄉(xiāng)村振興促進法》《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)，確立投入保障的法律和政策機制。從現(xiàn)行法律規(guī)定看，2012年修改后的《農(nóng)業(yè)法》第三十八條第一款規(guī)定，“國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。[6]并在第二款明確了包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的八個財政投入重點領(lǐng)域?！多l(xiāng)村振興促進法》第五十八條第一款規(guī)定，“國家建立健全農(nóng)業(yè)支持保護體系和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加、與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)”。[7]第五十八條第三款規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，強化財政資金監(jiān)督管理，全面實施預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益”。[8]在《方案》中，又進一步對中央財政和地方財政有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)行動投入提出明確要求，“中央財政繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道積極支持鄉(xiāng)村建設(shè)，中央預(yù)算內(nèi)投資將鄉(xiāng)村建設(shè)行動作為重點積極予以支持，并向欠發(fā)達地區(qū)適當(dāng)傾斜。將鄉(xiāng)村建設(shè)作為地方政府支出的重點領(lǐng)域，合理安排資金投入”。[9]
歸納法律和政策的相關(guān)規(guī)定，在鄉(xiāng)村建設(shè)的財政資金投入方面，有五個要點。一是從總體上講，保障鄉(xiāng)村振興的財政投入是各級人民政府的職責(zé)；二是從財政投入資金來源上講，要通過中央財政和地方財政共同保障；三是在財政資金投入的重點領(lǐng)域上，要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)傾斜；四是在財政資金使用方式上，允許縣級按規(guī)定統(tǒng)籌使用相關(guān)資金推進鄉(xiāng)村建設(shè)；五是鄉(xiāng)村建設(shè)的財政投入要為消除區(qū)域發(fā)展差距作出貢獻，特別是要向脫貧地區(qū)、邊疆地區(qū)和革命老區(qū)傾斜。
在財政資金投入方面，當(dāng)前比較突出的制度層面的問題主要有五個。其一，財政投入資金不能及時足額撥付問題。一些地方政府，尤其是在相對落后地區(qū)，在鄉(xiāng)村建設(shè)中追求大拆大建，財政資金短缺在這些地方往往成為常態(tài)化現(xiàn)象。為此，一方面，要完善財政預(yù)決算體系，確保用于鄉(xiāng)村建設(shè)的財政資金投入總量適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求并不斷增長；另一方面，要加強對地方政府財政支出的監(jiān)督檢查，同級人民代表大會或其常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)村建設(shè)的財政資金投入列入常態(tài)化檢查范圍。
其二，財政資金整合使用的法律依據(jù)問題。在脫貧攻堅階段，涉農(nóng)財政資金的整合使用，通過集聚財政資金解決脫貧關(guān)鍵環(huán)節(jié)的資金瓶頸問題發(fā)揮了重大作用。從脫貧攻堅轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興，仍然需要以縣域為單位整合財政資金?！多l(xiāng)村振興促進法》第五十八條第三款規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，強化財政資金監(jiān)督管理，全面實施預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益”。[10]長效機制，必然是有法律保障的機制。在鄉(xiāng)村建設(shè)中，財政資金來源不同，資金使用要求不同，資金使用情況的評價規(guī)則不同，對地方整合涉農(nóng)資金帶來一定障礙。為此，迫切需要完善相關(guān)法律制度，明確統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的主體、項目類別、具體方式、使用的范圍、監(jiān)督和考核機制等。
其三，財政資金使用方向問題。鄉(xiāng)村建設(shè)的財政資金投入應(yīng)當(dāng)明確資金投入方向，以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)為重點，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)。實踐中，個別地方政府習(xí)慣于追求造景式政績，即將各類資金集中使用到一個項目或者一個點位上，形成景觀式的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施，以期既利于各級部門檢查，又能夠產(chǎn)生政績亮點，但這種方式并不能解決普遍性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系落后的問題。從需求看，越是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件落后的地方，越是迫切需要重點改善的地方。“好鋼用在刀刃上”，是要將財政投入向落后的區(qū)域傾斜，而不是集中使用到條件相對較好的區(qū)域以增強顯示度。“雪中送炭”而不是“錦上添花”，是在鄉(xiāng)村建設(shè)中財政資金使用應(yīng)當(dāng)堅持的重要原則。為此，需要在制度層面對鄉(xiāng)村建設(shè)財政資金的使用方向作出明確規(guī)定。
其四，財政資金與社會資本的融合問題。鄉(xiāng)村建設(shè)，不可能由財政資金完全覆蓋，而是需要以財政資金撬動各類社會資本廣泛參與，形成多元化的鄉(xiāng)村建設(shè)資金保障機制。制度的不完善，客觀上會導(dǎo)致社會資本融入的限制。例如，在農(nóng)村閑置宅基地盤活利用過程中，工商資本通過村級組織整合農(nóng)民的閑置宅基地進行開發(fā)利用，在鄉(xiāng)村道路、環(huán)境改善、安置就業(yè)等方面效果明顯。但是，社會資本投入在宅基地上投資建設(shè)的設(shè)施，卻因為宅基地的性質(zhì)沒有改變而不能取得產(chǎn)權(quán)證明，這就損傷了社會資本參與的積極性。為此，在吸引社會資本投入鄉(xiāng)村建設(shè)方面，需要在對現(xiàn)行法律制度梳理的基礎(chǔ)上，針對社會資本融入的制度性障礙構(gòu)建相應(yīng)的激勵性制度。鄉(xiāng)村建設(shè)具有典型的公共性和公益性特征，而社會資本具有營利性追求，因此，要使社會資本更好地融入鄉(xiāng)村建設(shè)，需要進一步完善土地政策、稅收政策、信貸政策等方面制度，以實現(xiàn)公益目標(biāo)與營利目標(biāo)的兼容。
其五，財政資金撥付與地方配套問題。鄉(xiāng)村建設(shè)需要各級財政投入資金，但相對而言，落后地區(qū)的資金支持能力缺乏，需要上級財政的轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前各類財政轉(zhuǎn)移支付資金都要求地方配套，但財政基礎(chǔ)較弱地區(qū)往往不具備配套能力，其結(jié)果是財政轉(zhuǎn)移支付資金更多向發(fā)達地區(qū)傾斜，公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)的區(qū)域差距會因此加大。為此，需要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，以區(qū)域平衡發(fā)展為原則，確保財政資金更多轉(zhuǎn)移到更需要支持的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)薄弱地區(qū)。
人才和技術(shù)支撐制度
2021年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》，強調(diào)“鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須打造一支強大的鄉(xiāng)村振興人才隊伍，必須有更具活力和可操作性的人才保障制度。為此，需要針對鄉(xiāng)村建設(shè)的人才短板，以城市人才下鄉(xiāng)的激勵制度、本土化鄉(xiāng)村工匠的培育制度、城鄉(xiāng)間人才流動制度為核心，完善人才制度，促進鄉(xiāng)村建設(shè)行動有效實施?！斗桨浮穼︵l(xiāng)村建設(shè)中的人才支撐提出了明確要求，即“加快培育各類技術(shù)技能和服務(wù)管理人員，探索建立鄉(xiāng)村工匠培養(yǎng)和管理制度，支持熟悉鄉(xiāng)村的專業(yè)技術(shù)人員參與村莊規(guī)劃設(shè)計和項目建設(shè)，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護人才互通共享”。[11]從實踐看，在鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域，首先，人才振興面臨的制度短板是城市人才下鄉(xiāng)的待遇和條件保障問題。例如，農(nóng)村以老年人為主要群體，需要更完善的醫(yī)療服務(wù)，鄉(xiāng)村公共醫(yī)療難以滿足老年人的醫(yī)療需求，就需要有更多的城市醫(yī)療資源包括醫(yī)師到農(nóng)村去為老年人提供常見老年病預(yù)防、救治等服務(wù)?！蛾P(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》也提出，“支持城市二級及以上醫(yī)院在職或退休醫(yī)師到鄉(xiāng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)多點執(zhí)業(yè)，開辦鄉(xiāng)村診所，充實鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康人才隊伍”。[12]但是，如何支持，仍然是個現(xiàn)實和迫切的問題。城市醫(yī)師到農(nóng)村執(zhí)業(yè)，需要醫(yī)療場所、居住場所，而目前鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)空間不足，并不具備接受下鄉(xiāng)醫(yī)師的必要條件。同時，農(nóng)村地區(qū)的人口密度相對較小，醫(yī)療服務(wù)的成本相對較高，城市醫(yī)師下鄉(xiāng)執(zhí)業(yè)所獲收益與其付出的勞動不相稱，因而，對城市醫(yī)師下鄉(xiāng)不能形成吸引力?？傊?，醫(yī)療人才、教育人才、規(guī)劃人才、管理人才等下鄉(xiāng)，會遇到各種各樣的困難和問題，其中有些問題是因為制度和機制不完善所導(dǎo)致的。為此，需要完善相關(guān)制度，調(diào)整相關(guān)機制，從住房、條件、待遇等方面改善下鄉(xiāng)醫(yī)師、教師等的生活和工作條件。
其次，要建立城市下鄉(xiāng)人才與鄉(xiāng)村本土人才的交流互促制度。當(dāng)前在鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的人才短板問題比較突出，農(nóng)村教育人才、農(nóng)村養(yǎng)老人才、農(nóng)村醫(yī)療人才、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護人才、農(nóng)村電商人才等都存在嚴(yán)重的供給不足現(xiàn)象，不可能都通過城市人才下鄉(xiāng)來解決，而需要強化本土人才的培育。一方面，要通過培訓(xùn)教育形成一批鄉(xiāng)村本土專家；另一方面，可以借助城市下鄉(xiāng)人才帶動鄉(xiāng)村本土人才的成長。例如，鄉(xiāng)村工匠是重要的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)人才資源，擔(dān)負著鄉(xiāng)村文化傳承的重要使命。鄉(xiāng)村木匠、鐵匠、泥瓦匠、石匠、銀匠、桿秤匠、鋦匠、鄉(xiāng)廚等，依賴著世代相傳的手藝謀生，同時也成為人們對鄉(xiāng)村場景的美麗想象，是鄉(xiāng)村文化的重要組成部分。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村工匠是與傳統(tǒng)的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式密切關(guān)聯(lián)的，隨著農(nóng)村居民生產(chǎn)生活方式的快速變革，一些工匠的謀生手段失去了用武之地，千百年流傳的傳統(tǒng)手藝逐漸失傳，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)工匠文化也面臨著滅絕風(fēng)險。為此，確立工匠傳承人制度，培育以工匠手藝為基礎(chǔ)的新興產(chǎn)業(yè)，非常緊迫。新的產(chǎn)業(yè)會催生新的職業(yè)，新型工匠也會在農(nóng)村不斷涌現(xiàn)，完善相關(guān)制度，激勵新型工匠成長，也是鄉(xiāng)村建設(shè)中應(yīng)當(dāng)重視的方面。
科技支撐也是鄉(xiāng)村建設(shè)中不可或缺的重要內(nèi)容，不論是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護，還是農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，都迫切需要強化技術(shù)支持。強化鄉(xiāng)村建設(shè)技術(shù)引領(lǐng)的制度構(gòu)建，應(yīng)以法律和政策鼓勵鄉(xiāng)村建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新，規(guī)范鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定原則、程序，并對必要的、成熟的標(biāo)準(zhǔn)賦予法律效力。
土地保障制度
土地是鄉(xiāng)村建設(shè)中的核心要素，也是當(dāng)前制約瓶頸，需要通過制度創(chuàng)新，構(gòu)建兼顧土地多重功能的農(nóng)村土地制度體系，尤其是解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的建設(shè)用地需求，在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上，通過完善鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理制度、新增建設(shè)用地指標(biāo)傾斜制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)合利用制度、閑置宅基地盤活利用制度等，確立以糧食安全保障、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點的農(nóng)村集體建設(shè)用地利用序列。
在鄉(xiāng)村建設(shè)中，農(nóng)村土地制度完善的重點在于以下方面。一是保障糧食安全的農(nóng)用地管理制度。耕地主要用于種糧，是我國必須長期堅持的原則，在這一方面已經(jīng)有了相對完善的制度體系，《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國基本農(nóng)田保護條例》、《中華人民共和國黑土地保護法》以及正在制定的《耕地保護法》，都對耕地管理有一系列法律規(guī)定。實踐中一個突出的問題是，服務(wù)于糧食生產(chǎn)的設(shè)施用地缺乏明確的規(guī)定。例如，一些地方在基本農(nóng)田劃定時，沒有考慮到必須的育苗、倉儲、農(nóng)機存放、田間機耕路等對土地的需求。按照有關(guān)部門制定的設(shè)施農(nóng)用地政策，設(shè)施農(nóng)用地只能安排在一般農(nóng)用地上而不能安排在基本農(nóng)田中，這對糧食生產(chǎn)者而言有難以解決的困難。另外，個別地方政府預(yù)留耕作條件優(yōu)良土地以滿足城市發(fā)展需要，但劃定的基本農(nóng)田耕作條件差，甚至出現(xiàn)了基本農(nóng)田“上山下海”現(xiàn)象。山區(qū)往往是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱區(qū)域，迫切需要解決道路等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的用地問題，如果這些區(qū)域被劃定為基本農(nóng)田，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善就面臨著用地困境。筆者在西南某地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的村委會辦公場所竟然是在流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包地上建設(shè)的，然而按照自然資源管理部門的信息，這些土地已被劃定為基本農(nóng)田，因而村委會的辦公樓成為事實上的違法建筑。所以，保護耕地的前提是合理規(guī)劃基本農(nóng)田、一般農(nóng)用地和建設(shè)用地，嚴(yán)格限制將優(yōu)良耕地劃定為建設(shè)用地，也要嚴(yán)格限制將不具備耕作條件的土地劃定為基本農(nóng)田，同時要充分保障耕地利用中的機耕路、農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品倉儲等用地需求。
二是新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)村閑置宅基地復(fù)墾節(jié)約出來的建設(shè)用地要優(yōu)先保障鄉(xiāng)村建設(shè)的用地需求。鄉(xiāng)村道路、環(huán)境改善、文化體育和醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)體系等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)都離不開土地，建設(shè)用地指標(biāo)必須優(yōu)先安排用于鄉(xiāng)村建設(shè)。一些地方政府熱衷于將新增建設(shè)用地指標(biāo)用于城市房地產(chǎn)開發(fā)、各類園區(qū)建設(shè)和城市公園建設(shè)，忽視了鄉(xiāng)村建設(shè)的用地需求。在閑置宅基地盤活利用的過程中，一些政府更傾向于利用增減掛鉤政策和集體建設(shè)用地入市政策將節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)異地交易以增加地方財政收入，但這卻影響到鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的用地供給。這些問題，都需要嚴(yán)格的制度進行規(guī)范。根據(jù)《方案》要求，“合理安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，保障鄉(xiāng)村建設(shè)行動重點工程項目的合理用地需求。優(yōu)化用地審批流程，在符合經(jīng)依法批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃前提下，可對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進行復(fù)合利用，重點保障鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地”。[13]在制定國土空間規(guī)劃和土地利用年度計劃時，要有切實有效的措施，保障鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求。
三是村莊布局優(yōu)化需要完善相關(guān)土地制度。在我國的西南地區(qū)，村民居住分散，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，鄉(xiāng)村公共服務(wù)難以實現(xiàn)有效覆蓋。筆者調(diào)研的一個村莊，人口有1400多，分散居住在不同的山溝，為改善村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，地方政府籌集資金為村民修建道路、修建飲水管線和天然氣管線，但能夠獲益的村民只是居住在村委會附近的20多戶。在這些地區(qū)，只有通過村民適度集中居住，才能夠使公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)發(fā)揮有效作用。因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)中，需要因地制宜，對村莊布局作出適當(dāng)調(diào)整?！多l(xiāng)村振興促進法》第五十一條為村莊布局優(yōu)化提供了法律依據(jù)，即“縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展布局，按照尊重農(nóng)民意愿、方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規(guī)劃，分類有序推進村莊建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊”。[14]從操作層面看，村莊布局優(yōu)化的原則、程序、項目實施機制和配套的公共服務(wù)體系建設(shè)，仍然需要更加具體和可操作的制度。
農(nóng)民主體地位保障制度
鄉(xiāng)村建設(shè)是為農(nóng)民而建，不論是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，均需要農(nóng)民的廣泛參與，因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施過程中，尤其是在要素投入方面，應(yīng)當(dāng)以規(guī)范的制度保障農(nóng)民參與、接受農(nóng)民監(jiān)督?！多l(xiāng)村振興促進法》第四條第（二）項規(guī)定，“堅持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，維護農(nóng)民根本利益”。[15]作為鄉(xiāng)村振興重要方面的鄉(xiāng)村建設(shè)行動，也必須堅持這一重要的法律原則。
鄉(xiāng)村建設(shè)中的要素投入，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投入及農(nóng)民參與的資金、物資和勞動投入，土地要素的配置等，都會涉及農(nóng)民利益。保障農(nóng)民主體地位，維護農(nóng)民利益應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村建設(shè)要素投入必須堅持的原則，也需要在法律層面確立相關(guān)的具體制度?！斗桨浮芬?guī)定，要“完善農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)程序和方法”。[16]
首先，是項目設(shè)計階段的農(nóng)民參與問題?！斗桨浮芬?，“建立政府組織領(lǐng)導(dǎo)、村民發(fā)揮主體作用、專業(yè)人員開展技術(shù)指導(dǎo)的村莊規(guī)劃編制機制，共建共治共享美好家園”。[17]鄉(xiāng)村建設(shè)涉及政府的鄉(xiāng)村建設(shè)項目服務(wù)的供給與村民對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求的關(guān)系，脫離農(nóng)民需求的項目，難以真正發(fā)揮作用，為此，需要在項目設(shè)計階段，廣泛征集村民意見，充分了解村民對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，項目設(shè)計方案的論證應(yīng)當(dāng)有農(nóng)民代表參加。
其次，是項目實施過程中的農(nóng)民參與。一是除專業(yè)性較強的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目外，要廣泛采取以工代賑等方式為農(nóng)民提供就業(yè)機會，增加農(nóng)民收入。二是項目實施要與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大和鄉(xiāng)村治理能力提升相銜接，通過鄉(xiāng)村建設(shè)的項目帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動村民提高協(xié)商議事能力，帶動鄉(xiāng)風(fēng)、村風(fēng)、家風(fēng)建設(shè)。三是項目實施過程中要為村民參與監(jiān)督提供平臺和機會，確保項目建設(shè)過程的公開透明。
最后，是項目驗收后的管護階段的農(nóng)民參與。鄉(xiāng)村建設(shè)項目要發(fā)揮長效作用，后期的項目管護非常重要?！斗桨浮芬?，“在項目管護環(huán)節(jié)，推行‘門前三包’、受益農(nóng)民認領(lǐng)、組建使用者協(xié)會等農(nóng)民自管方式”。[18]要通過財政支持和村民自籌相結(jié)合的方式，保障后期管護資金需求的滿足，并安排資金使參與管護的村民能夠獲得長期就業(yè)收入，提高村民參與管護的積極性。
監(jiān)管、考核及責(zé)任制度
監(jiān)管、考核與責(zé)任制度的完善是確保鄉(xiāng)村建設(shè)行動成效的重要保障。從監(jiān)管重點看，主要包括以下方面。
一是財政資金投入保障的監(jiān)管。鄉(xiāng)村建設(shè)的財政資金投入是確保各類項目實施的基礎(chǔ)，籌措財政資金用于鄉(xiāng)村建設(shè)是各級政府的重要職責(zé)?！多l(xiāng)村振興促進法》第七十條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告鄉(xiāng)村振興促進工作情況”。[19]“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會報告鄉(xiāng)村振興促進工作情況。”[20]第七十一條第一款規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)每年向上一級人民政府報告鄉(xiāng)村振興促進工作情況”。[21]報告鄉(xiāng)村振興的財政資金預(yù)算、決算情況，是政府報告的重要內(nèi)容。根據(jù)法律規(guī)定，監(jiān)督檢查鄉(xiāng)村建設(shè)的財政資金投入保障情況，也是各級人民代表大會的重要職權(quán)。上級政府對下一級政府鄉(xiāng)村建設(shè)工作落實情況也有監(jiān)督檢查職權(quán)。《方案》要求，“將鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施情況作為鄉(xiāng)村振興督查考核的重要內(nèi)容。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施情況納入市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核”。[22]
二是項目監(jiān)管。從項目設(shè)計、項目庫建設(shè)、項目實施過程、項目驗收、項目后期管護等各個環(huán)節(jié)看，都可能出現(xiàn)項目立項與農(nóng)民需求存在偏差、項目資金使用不規(guī)范、項目質(zhì)量不合格、項目管護不到位致使其不能持續(xù)發(fā)揮作用等風(fēng)險。因此，以項目為對象，實施全過程監(jiān)管非常必要。
三是農(nóng)民權(quán)益保障的監(jiān)管。保障農(nóng)民主體地位，維護農(nóng)民權(quán)益，是鄉(xiāng)村建設(shè)中必須堅持的重要原則。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，要以滿足農(nóng)民需求為目標(biāo)，而不能損害農(nóng)民利益。為此，在鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施過程中，要有完善的制度和機制，通過廣泛的農(nóng)民參與、保障農(nóng)民主體地位?！斗桨浮芬?，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制，充分發(fā)揮村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、集體經(jīng)濟組織作用，堅持和完善‘四議兩公開’制度，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，引導(dǎo)農(nóng)民全程參與鄉(xiāng)村建設(shè)，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。[23]政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村建設(shè)項目是否體現(xiàn)了農(nóng)民參與原則進行監(jiān)督檢查。
注釋
[1][4]《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，《人民日報》，2019年9月2日，第1版。
[2][5][7][8][10][14][15][19][20][21]《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議于2021年4月29日通過。
[3][9][11][13][16][17][18][22][23]《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2022-05/23/content_5691881.htm，2022年5月23日更新。
[6]《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過，2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂，根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《關(guān)于修改部分法律的決定》第一次修正，根據(jù)2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)法〉的決定》第二次修正。
[12]《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2021-02/23/content_5588496.htm，2021年2月23日更新。
Building a Guarantee System for Rural Construction
Ren Dapeng
Abstract: Construction of villages is a long-term and arduous task, with inescapable difficulties and problems. The implementation of rural construction action requires a more operable and systematic institutional guarantee. We should build an organizational guarantee mechanism with the participation of multiple entities on the basis of strengthening grassroots party organizations themselves. We should build a multiple input guarantee mechanism with fiscal funds, financial capital, social capital and assets of rural collective economic organizations as the main components. We should build an incentive system for urban professionals to go to the countryside, a cultivation system for localized rural artisans and a talent flow system between urban and rural areas. On the basis of guaranteeing food security, construction land should be prioritized to guarantee the land demand for village construction and optimize the village layout. Efforts should be made to improve the system of guaranteeing the main status of farmers in the project design, project implementation and project management and care stages. The system of supervision, assessment and responsibility for village construction should be improved.
Keywords: rural construction, institutional guarantee, fiscal input, land system
