摘 要:黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨踐行以人民為中心的發(fā)展思想，通過優(yōu)化民生制度惠及全體人民，促進基本公共服務均等化，實現(xiàn)人民美好生活，構建了體現(xiàn)中國價值、中國力量的民生保障體系；使“幼有所育、學有所教”質量更高，“勞有所得、病有所醫(yī)”效果更佳，“老有所養(yǎng)、弱有所扶”效應更優(yōu)，極大提升了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；彰顯了中國共產(chǎn)黨將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉化為民生治理效能的獨特經(jīng)驗，即堅持人民至上理念，以黨的領導統(tǒng)籌民生保障的頂層設計，以美好生活作為民生保障的價值坐標，以共建共享作為民生保障的行動邏輯，以量力而行促進民生保障的可持續(xù)性。
關鍵詞:民生保障 制度優(yōu)化 治理效能
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
民生保障制度是我們黨“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路”的基本制度安排。習近平總書記指出：“保障和改善民生沒有終點，只有連續(xù)不斷的新起點。”黨的十八大以來，我國不斷優(yōu)化就業(yè)、教育、社保和健康等基本民生政策，構建了體現(xiàn)中國價值、中國力量的民生保障體系。黨的十九屆四中全會將“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點任務，彰顯了我們黨將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉化為民生治理效能的獨特經(jīng)驗。
優(yōu)化制度惠及民生
完善民生制度保障 ，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，不僅是促進社會公平和人的全面發(fā)展的著力點，也是發(fā)展方式轉變、經(jīng)濟結構優(yōu)化、增長動力轉換的撬動點。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我們黨通過建立健全基本公共服務體系、促進基本公共服務均等化、優(yōu)質化等一系列制度安排，形成了既盡力而為又量力而行的民生保障制度體系，有效推進了我國民生工程從“保生存”到“促發(fā)展”，從“普惠化”到“優(yōu)質共享”的轉變，充分顯示中國特色民生保障的制度優(yōu)勢正在有效轉換為民生治理的效能。
改革開放以來，我國生產(chǎn)力水平實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，為提高民生保障水平奠定了雄厚的經(jīng)濟實力。針對民生服務體系不健全導致民生保障供給不足、社會事業(yè)發(fā)展不平衡，資源配置不合理，服務提供主體和提供方式比較單一，基層政府財力與事權不匹配，監(jiān)督問責缺位等突出問題，黨的十八大以來，我們黨始終堅持多謀民生之利、多解民生之憂，從解決好人民最關心的現(xiàn)實問題出發(fā)，進行了系統(tǒng)性、整體性的民生保障制度頂層設計。從2012年至2021年，國務院先后頒發(fā)了以基本民生保障為核心的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，批復同意了國家發(fā)改委報送的《“十四五”公共服務規(guī)劃》，形成了“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的基本民生保障制度體系。在此基礎上，相關部門針對各類民生服務進一步細化制度目標與內容，極大地推動了中國民生治理體系現(xiàn)代化。
在公共教育方面，2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，把推動優(yōu)質教育資源共享、均衡配置辦學資源、均衡配置教師資源等作為實現(xiàn)縣域義務教育基本均衡發(fā)展的路徑。2015年《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》提出要整合農村義務教育經(jīng)費保障機制和城市義務教育獎補政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農村的義務教育經(jīng)費保障機制。2016年《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》提出通過推進學校標準化建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置、改革教育治理體系、改革隨遷子女就學機制等，推進縣域義務教育一體化改革發(fā)展。這一系列政策從布局規(guī)劃、學校建設、經(jīng)費投入、教師隊伍、學校管理、質量評價等方面形成了中國義務教育的制度保障體系。
在社會保障方面，先后制定了社會保障方面的“十二五”“十三五”“十四五”專項規(guī)劃，逐步完善全覆蓋、多層次、可持續(xù)的社會保障體系。2014年《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》和2016年《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、居民基本醫(yī)療保險覆蓋范圍、運行方式與保障機制等進行統(tǒng)一規(guī)范，實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在此基礎上緊扣公平性、適應流動性、可持續(xù)性加強社會保障制度改革，加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，增強了制度設計的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
在醫(yī)療衛(wèi)生服務方面，2016年國務院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，以“共建共享、全民健康”為主題，對普及健康生活、優(yōu)化健康服務、完善健康保障、建設健康環(huán)境和發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)等方面做出了重點規(guī)劃。2019 年推出《健康中國行動（2019—2030 年）》，從全方位干預健康影響因素、維護全生命周期健康和防控重大疾病等方面提出實施15項行動，進一步明確了建設“健康中國”的路徑和任務。同年12月《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》出臺，明確了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、醫(yī)療衛(wèi)生機構和人員、藥品供應保障、健康促進、資金保障等方面的法律規(guī)范，形成我國衛(wèi)生健康領域的法治體系。2021年國家發(fā)改委等四部門聯(lián)合發(fā)布《“十四五”優(yōu)質高效醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設實施方案》，提出到2025年基本建成體系完整、布局合理、分工明確、功能互補、密切協(xié)作、運行高效、富有韌性的優(yōu)質高效整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，重大疫情防控救治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對水平顯著提升，全方位全周期健康服務與保障能力顯著增強等建設目標。
優(yōu)質共享實現(xiàn)美好生活
隨著我國社會主要矛盾轉化，民眾對民生保障的訴求不再單純停留在數(shù)量、規(guī)模、效率等量的層面，而是越來越多地開始關注公平均等、優(yōu)質共享等質的層面。保障改善民生，出發(fā)點就在于完善公共服務體系，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要；著力點在于不斷提升基本公共服務質量，促進優(yōu)質共享；落腳點就在于確保人民群眾享受到更加充足優(yōu)質、公平可及的基本公共服務，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。黨的十八大以來，隨著我國民生保障的制度規(guī)范更加成型，標準體系全面建立，保障機制鞏固健全，共享格局總體形成，人民群眾對美好生活向往的實現(xiàn)程度越來越高。
“幼有所育、學有所教”質量更高。幼有所育、學有所教是教育的核心內涵，不僅影響千家萬戶的幸福指數(shù)，也是決定國家未來的希望工程。中共中央、國務院發(fā)布的《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，對學前教育、義務教育的規(guī)劃布局、學校建設、經(jīng)費投入、師資隊伍、教學質量等進行規(guī)范，體現(xiàn)了普及普惠、優(yōu)質共享的公共教育發(fā)展特色。這十年，我國學前教育實現(xiàn)跨越式發(fā)展，學前教育資源發(fā)生變化，公益普惠的底色更加鮮明。“入園難”問題有效解決，2021年全國幼兒園在園幼兒數(shù)達到4805.2萬人，比2011年增加1380.8萬人，全國學前三年毛入園率由2011年的62.3%提高到2021年的88.1%，增長了25.8個百分點。學前教育體系不斷完善，科學保教質量明顯提升，確保了廣大適齡幼兒不僅能“有園上”還能“上好園”，公平享有接受學前教育的機會。這十年，我國義務教育的辦學質量穩(wěn)步提高，在落實立德樹人、堅持優(yōu)先發(fā)展、鞏固普及水平、加大經(jīng)費保障、完善辦學條件、建強師資隊伍、優(yōu)化成長環(huán)境、提升教育質量等方面取得了突出的成績。2012—2021年財政性義務教育經(jīng)費從1.17萬億元增加到2.29萬億元，全國小學凈入學率從99.85%提高到99.9%以上，初中階段毛入學率始終保持在100%以上。義務教育階段建檔立卡脫貧家庭學生輟學實現(xiàn)了動態(tài)清零，長期存在的輟學問題得到了歷史性解決。通過深化課堂教學改革創(chuàng)新，完善教研工作體系，改進科學教育和實驗教學，啟動教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動，促進了基礎教育的高質量發(fā)展。
“勞有所得、病有所醫(yī)”效果更佳。勞有所得、病有所醫(yī)是關系人民群眾生存權和發(fā)展權的基本民生，也是衡量國家民生保障水平的關鍵要素。黨的十八大提出實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，推動實現(xiàn)更高質量的就業(yè)，十八屆三中全會再次強調健全促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的體制機制。在中央和地方一系列促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策激勵下，這十年我國的城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，就業(yè)結構不斷優(yōu)化，高校畢業(yè)生、農民工等重點群體就業(yè)平穩(wěn)，就業(yè)環(huán)境更加公平，就業(yè)幫扶成效顯著，就業(yè)服務體系日趨完善，勞動者權益得到有效維護。城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均超過1300萬人，居民人均可支配收入超過3.5萬元，比2012年增長近八成。中等收入群體的規(guī)模超過4億人。這十年，健康中國戰(zhàn)略全面實施、人民健康得到全方位保障，隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革持續(xù)深化，人民群眾“看病難、看病貴”問題有效解決，公共衛(wèi)生服務體系織密建強，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性大幅提高，多層次醫(yī)療服務體系更加健全，覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務三級網(wǎng)絡不斷健全，衛(wèi)生人才隊伍整體素質不斷提高、醫(yī)療技術能力與質量水平顯著提升。至2022年，90%的家庭15分鐘內能夠到達最近的醫(yī)療點，基本醫(yī)療保險參保人數(shù)超過13.6億人，2021年居民個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用比例降至27.7%。
“老有所養(yǎng)、弱有所扶”效應更優(yōu)。老有所養(yǎng)、弱有所扶是解決民憂民愁，增強群眾幸福感安全感的關鍵，也是衡量社會文明和社會進步的“溫度計”。這十年，我國按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的總體思路，構建了全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的社會保障體系，在制度改革增績效、廣覆蓋促普惠、抓質量保水平、強能力促共享等方面都取得了輝煌成就?；攫B(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項社會保險參保人數(shù)分別從2012年的7.9億人、1.5億人、1.9億人，增加到2022年6月的10.4億人、2.3億人、2.9億人?；踞t(yī)療保險的參保人數(shù)由5.4億人增加到13.6億人，居民醫(yī)保的人均財政補助標準由240元提高到610元。這十年，基本建成了中國特色社會救助體系，對困難群體救助的覆蓋面不斷擴大，34萬事實無人撫養(yǎng)兒童被納入制度保障范圍，同時建立了農村留守老年人、婦女、兒童關愛服務制度，構建起未成年人保護體系，建立了困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，社會救助水平實現(xiàn)了跨越式增長。2012—2021年，全國城鄉(xiāng)低保平均標準分別增長了1.2倍和2.1倍。尤其是在脫貧攻堅期內，全國共有1936萬建檔立卡貧困人口被納入了低?；蛘咛乩ЧB(yǎng)，277萬脫貧不穩(wěn)定人口、邊緣易致貧人口以及突發(fā)嚴重困難戶被納入低保或者特困供養(yǎng)，構筑了防范規(guī)模化返貧的基線。
人民至上彰顯中國力量
習近平總書記指出：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進。” 黨的十八大以來，我國民生保障的制度優(yōu)化和治理效能提升，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨踐行人民至上理念，把實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往作為奮斗目標的不變初心，向世界展示了我國民生治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值目標與行動邏輯，凝聚了中國經(jīng)驗，彰顯了中國實力。
以黨的領導強化民生保障的頂層設計。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨的十八大以來，我們黨將“為人民謀幸福”的使命貫穿到民生保障事業(yè)發(fā)展的方方面面。一方面，中國共產(chǎn)黨以巨大的政治魄力強化民生保障制度設計的系統(tǒng)性。通過不斷完善專項規(guī)劃、標準化和監(jiān)測評估制度為一體的民生保障制度體系，提升了民生保障事業(yè)發(fā)展水平，有效促進了基本公共服務均等化，壓實了政府的民生保障責任，提升了公眾的獲得感和幸福感。通過統(tǒng)籌國家機構改革、戶籍制度改革、財政事權改革、土地制度改革等體制機制的配套創(chuàng)新，為民生保障事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造制度空間，推動了多個領域的制度并軌與標準協(xié)同。另一方面，中國共產(chǎn)黨以“全國一盤棋”思路著力促進民生保障制度的均衡性。在民生保障事業(yè)發(fā)展中，基于中國人口基數(shù)大、城鄉(xiāng)區(qū)域差距大的現(xiàn)實情況，首先強調加強基礎性、兜底性、普惠性民生服務的建設，從而實現(xiàn)對全體人民的兜底保障。其次強調民生服務資源向農村、貧困地區(qū)和困難人群的傾斜，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)新財政支出機制、對口幫扶機制等舉措，努力解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人群之間公平享有民生保障服務的問題，促進民生保障的均衡性。
以美好生活作為民生保障的價值坐標。黨的十八大以來，針對我國社會主要矛盾的轉化，實現(xiàn)人民對美好生活的向往成為民生制度變革的價值坐標。以“美好生活”為目標體現(xiàn)了我國民生保障制度發(fā)展的回應性。因為向往美好生活是人民群眾在實現(xiàn)全面小康基礎上，對更加安穩(wěn)幸福生活狀態(tài)的憧憬。這就要求民生保障制度必須及時回應新時代民眾對更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活的強烈期盼，從“滿足基本需求”向“實現(xiàn)美好生活”轉變。從解決“有沒有”的生存型民生保障向實現(xiàn)“好不好”的發(fā)展型民生保障轉型，實現(xiàn)民生保障的內涵式發(fā)展。從我國民生保障的價值目標看，“十二五”期間重點通過完善基本公共服務體系實現(xiàn)民生保障廣覆蓋、普惠化，實現(xiàn)人人享有；“十三五”期間重點強調基本公共服務均等化、標準化，實現(xiàn)人人公平享有；“十四五”期間重點推進基本公共服務高質量、智能化，實現(xiàn)人人優(yōu)質共享。雖然不同發(fā)展階段的發(fā)展目標不同，但始終圍繞實現(xiàn)人民美好生活的價值坐標。
以共建共享作為民生保障的行動邏輯。民生保障能否有效，既需要多元主體協(xié)同參與，構建人人盡責、人人共享的民生保障共同體，以促進民生服務供給的多元化和多樣化；也需要加快民生服務的供需銜接，只有精準識別公眾的民生需求，才能精確回應群眾關切，有效供給民生服務，解決民生保障的可及性和精準性，提升公眾的獲得感和滿意度。我國在厘清政府權責邊界，強化政府民生服務兜底保障職責的基礎上，通過創(chuàng)新服務提供方式，完善政府購買公共服務，加強政府和社會資本合作，鼓勵發(fā)展志愿和慈善服務等，促進了民生服務的新方式、新業(yè)態(tài)健康發(fā)展。不僅擴大了基本公共服務面向社會資本開放的領域，建立競爭充分的政府購買公共服務機制，同時加快構建政府引導、市場運作、社會參與的公共服務供給體系，構建了政府、市場、社會、個人協(xié)同發(fā)力、共建共享的公共服務發(fā)展格局。
以量力而行提高民生保障的可持續(xù)性。民生保障既要回應公眾需求，統(tǒng)籌各渠道資源，不斷提升公共服務質量和水平，也要充分考慮中央和地方經(jīng)濟發(fā)展狀況和財政負擔能力，合理引導公共需求與社會預期，避免過度承諾引發(fā)政策失靈。只有把保障和改善民生建立在經(jīng)濟發(fā)展和財力可持續(xù)的基礎之上，才能實現(xiàn)人人都有勞動致富的權利，人人都有共同致富的機會，人人都有創(chuàng)新致富的環(huán)境，人人都能共享發(fā)展成果。十九大報告指出：“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干。”不僅體現(xiàn)了我們黨“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興”的初心使命，也揭示了我們黨求真務實的實踐邏輯。黨的十八大以來，堅持盡力而為、量力而行的原則，我國民生保障呈現(xiàn)出梯次推進的發(fā)展軌跡，不僅根據(jù)不同階段的經(jīng)濟社會發(fā)展水平敏捷調適基本公共服務預期性和約束性指標，提出了不同類型的民生保障基線和標準；同時加快公共財政體制改革，堅持民生財政支出只增不減，保證了多數(shù)領域民生支出占GDP比重持續(xù)上升，使得基本公共服務供給水平和層次梯度有序提升，實現(xiàn)了民生保障的可持續(xù)發(fā)展。
【本文作者為四川大學公共管理學院教授、四川大學城市治理研究院院長；本研究系國家社會科學基金重點項目“基本公共服務均等化實現(xiàn)程度的評價研究”（項目編號：19AZD017）、國家社會科學基金重大項目“‘高質量’導向下城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務體系建設的有效性研究”（項目編號：21ZDA110）階段性成果；四川大學公共管理學院博士研究生、四川大學城市治理研究院研究人員吳寶家對本文亦有貢獻】
責編：程靜靜／美編：石 玉
China's Experience in Transforming Institutional Advantages into
Governance Capacity for Improving Living Standards
Jiang Xiaoping
Abstract: Since the 18th National Congress, the Communist Party of China (CPC) has practiced the people-centered philosophy of development, benefited the people by optimizing the system for improving living standards, promoted the equal distribution of public services, realized the people's expectation for a better life, and built a system that guarantees the people’s living standards and that reflects Chinese values and strength. The CPC has also made the quality of education higher, the results of labor protection and medical care better, and the effect of the support for the elderly and the weak better, greatly enhancing people's sense of achievement, happiness and security. These efforts have demonstrated the CPC’s success in its experience in transforming the advantages of the socialist system with Chinese characteristics into the governance capacity for improving people’s living standards, that is, putting the people first, coordinating the top-level design under the leadership of the Party, taking a better life as the aim, taking co-construction and sharing as the logic of action, and promoting the sustainability of improving people’s wellbeing within our capacity.
Keywords: improving people’s well-being; system optimization;
governance effectiveness
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。