摘 要:新冠病毒不斷變異，在較長時期里持續(xù)挑戰(zhàn)我國超大城市疫情防控體系和公共安全治理能力。本文針對新冠病毒變異株特點與超大城市疫情防控的難點，就完善超大城市新冠肺炎疫情精準防控體系提出工作建議：高度重視BA.4/5等變異株對超大城市疫情防控的嚴峻挑戰(zhàn)；保持“科學精準、動態(tài)清零”的抗疫戰(zhàn)略定力；優(yōu)化超大城市精準防控體系；優(yōu)化疫情防控應急指揮頂層設計；提升超大城市疫情防控的智能化水平；加強超大城市“全域網(wǎng)格化”防控體系建設；加強超大城市生活物資應急保供能力；加強主要醫(yī)院的“一院雙責”功能；協(xié)調(diào)好跨省市防疫政策；強化代價意識，開展抗疫成本統(tǒng)計核算。
關鍵詞:奧密克戎變異株 超大城市 動態(tài)清零 精準防控
【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A
今年以來，奧密克戎變異毒株主導的新一輪疫情在全球迅速擴散，當前仍然呈現(xiàn)高位運行的態(tài)勢。世界衛(wèi)生組織（WHO）8月25日公布的全球新冠疫情周報顯示，全球新冠病例數(shù)連續(xù)增加，保持在高位水平，每天達近百萬確診病例，病例數(shù)增加的主要原因是傳染性和免疫逃逸能力更強的奧密克戎BA.4/5變異株引發(fā)了全球新一波感染浪潮。在這樣的背景下，截至9月底，全球已經(jīng)有近百個國家和地區(qū)明確表示，取消新冠肺炎疫情相關的入境限制，在疫情嚴重沖擊下干脆選擇了“躺平”，這對我國形成嚴峻挑戰(zhàn)。在國內(nèi)，經(jīng)過艱苦卓絕努力，疫情防控“大上海保衛(wèi)戰(zhàn)”等取得重要成果，但是7月以來局部地區(qū)疫情有所反彈，北京、上海、天津、西安等超大城市相繼報告由奧密克戎變異株BA.5輸入病例引起的本土疫情。9月暑期結束、學生開學，10月國慶假期，隨著人員流動加大，疫情在全國數(shù)十個城市泛起。近期內(nèi)蒙古、山東、廣東等多地先后發(fā)現(xiàn)BF.7變異毒株。我國外防輸入、內(nèi)防反彈壓力持續(xù)加大。
奧密克戎及其變異株病毒具有傳播快、潛伏期短、隱匿性強、無癥狀感染者多、源頭多、成因不明等特點，給融入全球化和區(qū)域一體化的中國城市尤其是超大城市的抗疫增加了很大難度。隨著國門逐漸打開，對外經(jīng)貿(mào)和人員往來越來越頻繁，超大城市能否在理論上和實踐上高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，努力用最小代價實現(xiàn)最大的防控效果，最大限度減少疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，已經(jīng)成為當前我國疫情防控中的突出問題。本文針對奧密克戎變異株對超大城市疫情防控提出的挑戰(zhàn)，就升級超大城市新冠肺炎疫情精準防控體系和運行機制提出建議。
高度重視奧密克戎BA.4/5等變異株對超大城市疫情防控體系的嚴峻挑戰(zhàn)
第一，奧密克戎新變異株因其較強免疫逃逸能力而難防難控。根據(jù)目前的研究，BA.4、BA.5比奧密克戎譜系下的BA.1、BA.2等變異株具有更強的免疫逃逸能力，更容易引發(fā)重復感染，相比BA.1、BA.2主要感染上呼吸道，BA.4、BA.5還能夠在人肺泡上皮細胞高效復制。而奧密克戎變異毒株BF.7具有更強的傳染力、擴散性及免疫逃逸性，極易造成大面積傳播，疫情處置、控制難度較以往成倍增加。如果不嚴格防控，有可能造成更大的傳播，帶來極大危害。
第二，超大城市人口規(guī)模巨大、流動性強，加大了疫情防控難度。根據(jù)國務院于2014年下發(fā)的《關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。目前我國有千萬人口以上的城市7個，其中上海常住人口約2500萬，居于全球第三。我國還有人口接近千萬的城市近10個。超大和特大城市都是區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化中心，也是國內(nèi)乃至國際交通運輸網(wǎng)中的重要節(jié)點，擁有發(fā)達的國際和國內(nèi)通道，呈現(xiàn)高度的動態(tài)開放性，是我國在疫情中保持國際聯(lián)系的重要節(jié)點，也容易受到國際疫情的影響。
第三，超大城市的空間布局和內(nèi)部結構復雜，不利于疫情防控。超大城市中社會生產(chǎn)和社會生活中各個子系統(tǒng)之間的依存度更高，使得突發(fā)疫情具有復雜的關聯(lián)效應和快速的擴散效應，疫情市內(nèi)迅速傳播和疫情外溢的風險巨大。超大城市不僅人口數(shù)量大，而且人們活動強度大。市內(nèi)公交、地鐵以及各繁華商業(yè)區(qū)域的交通流量特別大，人員擁擠嚴重，極易發(fā)生病毒傳播；商超、市場、餐廳等服務業(yè)經(jīng)營場所人流密集，人員接觸頻繁，是形成疫情“放大器”的主要場所。所以，一旦市內(nèi)疫情出現(xiàn)，很容易呈多點散發(fā)、多鏈并行、隱匿傳播、快速蔓延態(tài)勢。
第四，超大城市一般都有巨量的老齡易感人群。超大城市普遍面臨嚴重的老齡化問題，增加了疫情防控難度。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，我國60歲以上人口占總人口的18.7%。而上海60歲以上老年人口達到了518.12萬人，占到了戶籍總人口的35.2%。老齡人口屬于新冠病毒的易感人群，且往往患有基礎疾病，轉化為重癥病人概率更高，客觀上加劇了疫情防控的難度。
堅持“科學精準、動態(tài)清零”，保持抗疫戰(zhàn)略定力
“科學精準、動態(tài)清零”是我國開展新冠肺炎疫情防控的重要方法和目標。通過“科學精準、動態(tài)清零”，實現(xiàn)外防輸入、內(nèi)防反彈，是我國抗疫以來能夠取得決定性成果的價值取向和寶貴經(jīng)驗。超大城市要繼續(xù)堅持“動態(tài)清零”的工作目標和價值取向，保證城市疫情總體穩(wěn)定，為經(jīng)濟復蘇、社會穩(wěn)定和人民生活創(chuàng)造安全、健康的環(huán)境，保證和促進經(jīng)濟社會發(fā)展。
全面落實“疫情要防住、經(jīng)濟要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”的要求。始終堅持一手抓常態(tài)化疫情防控，一手抓經(jīng)濟社會發(fā)展，確保兩手都要硬、兩戰(zhàn)都要贏。超大城市對于我國乃至全球經(jīng)濟發(fā)展有著舉足輕重的作用，所以，防疫和發(fā)展經(jīng)濟要統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進，只重防疫不發(fā)展經(jīng)濟或者只重經(jīng)濟發(fā)展忽視防疫，都是不可取的。超大城市只有在做好防疫的前提下，才能更好地發(fā)展經(jīng)濟。
優(yōu)化超大城市及時阻斷BA.4/5等變異株傳播的精準防控體系
全面構建科學嚴密精細無縫銜接的超大城市多級防控體系。這個多級防控體系的第一級是超大城市與國外境外疫情銜接風險點的嚴密管控機制，切實防止新冠病毒通過人流、物流、交通流等各種途徑由境外輸入。第二級是本市與國內(nèi)其他所有連接通道的疫情風險點管控機制（如機場、車站、碼頭、高速公路收費點、醫(yī)院、隔離點、國際驛站等），既防止外市疫情向本市流入，也防止本市疫情通過各種途徑向其他地區(qū)和人員的擴散；第三級是疫情暴發(fā)點，要特別注意防止疫情向其他地區(qū)外溢；第四級，高度警惕國際國內(nèi)復雜背景下的各種有意投毒散毒播毒，目前可能需要建立與疫情相關的特別警務隊伍。
要堅持以快制快、嚴格管理、重在實效。奧密克戎BA.4/5防控“窗口期”短，要全力落實早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療的“四早原則”，通過高效有序的核酸檢測，科學精準的流調(diào)溯源，更快更準地發(fā)現(xiàn)潛在感染者。嚴格實施分級分類分時段分層次防控管理，以防控的嚴格“確定性”應對疫情傳播的“不確定性”。要反對和警惕各種形式主義，各項制度舉措落在實處，該做的一定全面做到，但不搞層層加碼，既做到精準防控，又盡量減少消耗和代價。通過剛性體系和軟性舉措，及時控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群，盡早讓社會生產(chǎn)生活回到正軌，努力用最小代價實現(xiàn)最大防控效果。
加強頂層設計，優(yōu)化疫情防控應急指揮體系
第一，領導班子要一崗雙責，善于統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展，勇于及時科學決策。目前國內(nèi)超大城市均成立了由黨政主要領導干部牽頭的抗疫領導小組或抗疫指揮部。要更好發(fā)揮其作用，既需智慧，也需勇氣，要科學賦權，敢于擔責，主動作為，更好展示黨的全面領導的政治優(yōu)勢。要深刻吸取由于未能及時采取嚴格封控政策，錯失封控良機，導致疫情大范圍社區(qū)傳播的教訓。
第二，加強各職能部門之間的協(xié)調(diào)。要防止不同職能部門各自為政、職能分割造成防控疏漏?？v向上，要建立各級政府之間的信息溝通和聯(lián)動機制，確保政令暢通、信息互通、資源共享與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；橫向上，明確公共衛(wèi)生應急管理所涉及不同部門的權責范圍，建立健全部門間的協(xié)作互動機制，形成暢通高效的溝通互聯(lián)渠道。
第三，及時提級防控指揮。疫情來襲時，面對疫情重災區(qū)，黨政主要領導要親自參與一線的工作指揮，及時將常規(guī)體系在較短的時間內(nèi)轉化為應急體系，協(xié)調(diào)和調(diào)動各部門資源以形成最大化的防疫力量。
加強科技支撐，提升超大城市疫情防控的智能化水平
要運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術更好構建疫情防控智能化體系，為超大城市疫情防控提供全流程高技術支撐。
第一，強化智能監(jiān)測預警機制。根據(jù)疫情形勢變化持續(xù)推進智能平臺功能拓展、優(yōu)化升級，加強風險地區(qū)和潛在風險地區(qū)研判，提高數(shù)據(jù)采集頻率，提升賦碼變碼精度和效率，切實做到潛在風險人員早發(fā)現(xiàn)、早管控。
第二，建立線上線下閉環(huán)管理機制。將線上推送數(shù)據(jù)和線下排查反饋有效銜接起來，不斷提高應急反應和處置時效，推動疫情防控工作更加精細、精準、高效?？偨Y推廣“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”的疫情防控模式，做好數(shù)據(jù)支撐下的風險預測預警、快速響應、有效處置等工作。
第三，引導網(wǎng)絡輿情，嚴防輿論陣地失守。超大城市政府應走好網(wǎng)絡群眾路線，利用網(wǎng)絡新媒體及時搜集信息，研判輿情，妥善回應，主動發(fā)聲，掌握話語權。
加強超大城市“全域網(wǎng)格化”防控體系建設，打造全覆蓋的強大社區(qū)治理防線
第一，建立超大城市“全域網(wǎng)格化”防控體系，構建全覆蓋的社區(qū)治理防線。超大城市的突出特點是空間面積大，地形結構復雜，社會板塊縫隙大，社會群體差異大，疫情防控容易出現(xiàn)縫隙、漏洞和盲區(qū)。要將超大城市治理的工作重心下移并托底置放到城鄉(xiāng)社區(qū)，從推進國家治理和基層治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，加強社區(qū)治理體系和社區(qū)工作者隊伍建設。在特殊時期，應及時實施無遺漏全覆蓋的網(wǎng)格化片區(qū)管理，將黨政機關、學校、企業(yè)的相當部分黨員干部下沉到社區(qū)，直接參與、指導所在社區(qū)抗疫工作，制定黨員幫扶清單、做實黨員服務內(nèi)容。
第二，建立高效的聯(lián)防聯(lián)控機制。通過即時性聯(lián)防聯(lián)控機制，將疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)在協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌起來，統(tǒng)籌各種重要資源并科學合理分配，尤其是確保用于病員救治和社區(qū)防控的必要資源，如物資保障、物流保障、分配保障、公共服務保障，確保人民生產(chǎn)生活安全有序，展示中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。
第三，加強對于超大城市中“城中村”、城鄉(xiāng)結合部等難點重點地區(qū)的管控。各種形式的“城中村”和城鄉(xiāng)結合部老舊住宅比較多，人口密度比較大，居住條件和衛(wèi)生環(huán)境比較差，共用廚房、衛(wèi)生間現(xiàn)象非常普遍，存在較高的疫情傳播風險，極易造成感染人數(shù)大幅反彈，是超大城市疫情防控的重點和難點。超大城市要根據(jù)實際情況建立科學、高效的城中村疫情防控方案。
第四，處理好抗疫中的有為政府與有效市場的關系。新冠疫情展示了市場的局限性，上海等超大城市市場經(jīng)濟發(fā)達，政府傾向于服務型，尤其是社會基層管理組織，更多的是公司化運營，外包給企業(yè)經(jīng)營管理。這種基層弱管理模式在常規(guī)狀態(tài)下，可以收到較好的經(jīng)濟效果，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時容易出問題。當疫情管控升級，市場機制突然失靈，又無法建立一套有規(guī)則的強制秩序，必然產(chǎn)生各種各樣的社會問題，造成群眾慌亂。超大型城市基層社會治理要探討建立常規(guī)狀態(tài)下市場化服務和應急狀態(tài)下（突發(fā)公共衛(wèi)生事件）強管制這種亦弱亦強模式的應時切換機制。
加強超大城市生活物資應急保供能力
生活物資保供是疫情期間托底和改善民生的重要環(huán)節(jié)。疫情發(fā)生后，城市雖然按下“慢行鍵”，物資保障卻必須按下“加速鍵”。打通物流“大動脈”和“微循環(huán)”，做好物資保障供應，確保生活物資配送及時和供應新鮮蔬菜的進出通道暢通，特別是“最后一百米”，以充足的物資供應，保市民的安心放心。
強化城市基本商品流通防疫能力。把城市物流拆分為多個管理環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)人員、車輛應在防護下閉環(huán)作業(yè)。商場封閉消殺后再開放，新貨物運輸進行全面消殺。封城或靜默管控時，要對全市商超工作人員、外賣配送人員、餐飲業(yè)人員等服務于群眾基本生活物資保障的人員區(qū)別對待。對這些人員進行備案，集中管理，開通核酸檢測綠色通道，設立專屬隔離酒店，給需要的騎手提供住處等，提高供應效率。
加強主要醫(yī)院的“一院雙責”功能，防止抗疫過度擠兌醫(yī)療資源
超大城市要重視優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的合理配置，構建“平戰(zhàn)結合”“一院雙責”的醫(yī)療衛(wèi)生體系，防止疫情防控過度擠兌醫(yī)療資源，造成次生災害。
第一，正確理解人民至上、生命至上理念。人民至上、生命至上是所有人的生命至上，不僅要防控新冠病毒、保護新冠病毒感染者的生命安全和身體健康，也要保護其他人員的生命安全和身體健康。這在擁有巨量老齡化人口的超大城市顯得更為重要。
第二，合理分配和使用優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源。在集中優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源用于新冠確診病例救治的同時，要保持適當數(shù)量和規(guī)格的醫(yī)院繼續(xù)用于接待各種類型的急診患者、老年患者和重癥患者。同時擴容互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院遠程接診能力，保障并打通全市藥品快速配送通路，讓藥品無障礙快速抵達各家各戶。要加強醫(yī)療衛(wèi)生資源的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，防止出現(xiàn)重要醫(yī)療資源過度擠兌。
協(xié)調(diào)好跨省市防疫政策，建立超大城市經(jīng)濟圈區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制
超大城市是所在區(qū)域以至全國經(jīng)濟發(fā)展龍頭和核心，經(jīng)濟圈區(qū)域內(nèi)復雜的人口流動會帶來疫情區(qū)域傳播的風險，需要建立跨省跨市區(qū)域協(xié)同和聯(lián)防機制。
首先，注意協(xié)調(diào)跨省市防疫政策。在疫情防控政策上，不能硬性割斷超大城市與其他省市尤其所在經(jīng)濟圈內(nèi)其它城市之間的聯(lián)系。超大城市要與所在經(jīng)濟圈內(nèi)其它城市有關部門協(xié)商制定有關城市間防疫的政策，防止因政策不同造成疫情區(qū)域傳播風險，或給經(jīng)濟發(fā)展和人員出行帶來不必要的困擾。
其次，健全跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制?？梢苑譃闊o疫情、疫情散發(fā)、疫情暴發(fā)、疫情結束等幾種情況，平時做好預防工作，在疫情初始期能夠早期控制，在疫情暴發(fā)時可以有效聯(lián)合管控，在疫情結束時可以步調(diào)一致推動復工復產(chǎn)。
強化代價意識，開展抗疫成本統(tǒng)計核算，努力以最小代價實現(xiàn)最大防控效果
經(jīng)過兩年多抗疫實踐，我們已經(jīng)形成了精準防控體系和病員救治體系，尤其應當強化代價意識，開展對于各地各單位抗疫的成本統(tǒng)計和代價核算，防止因為抗疫費用國家全包而隨意濫用，甚至出現(xiàn)利益輸送和腐敗現(xiàn)象。要建立抗疫支出特別臺賬，切實降低抗疫的成本耗費和經(jīng)濟社會發(fā)展代價。
在如此嚴峻的國際和國內(nèi)疫情環(huán)境中，各級各方面不應因為出現(xiàn)個別傳播和局部感染而失去戰(zhàn)略定力。我們既要科學有效防疫抗疫，確保必要抗疫經(jīng)費和政策保障，確保人民生命安全和身體健康，又要重視防控過度對經(jīng)濟社會的負面影響，及時開列過度抗疫負面清單，給各地明確指導。
【本文作者為華中科技大學國家治理研究院院長、哲學學院二級教授；本文系國家社會科學基金重大項目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動地方治理現(xiàn)代化綜合研究”（項目編號：19ZDA113）的研究成果之一；華中科技大學哲學學院博士研究生楊德科對本文有重要貢獻】
責編：周素麗／美編：王嘉騏
Exploring the Construction of a Precise Prevention and
Control System for Covid-19 in Megacities
Ouyang Kang
Abstract: The constant mutations of the coronavirus challenged the epidemic prevention and control system and public safety governance capacity of megacities for a long time. Based on the characteristics of the coronavirus variants and the difficulties in the prevention and control of the epidemic in megacities, the present study proposes some suggestions to improve the precise prevention and control system for Covid-19 in megacities. These include: paying close attention to the serious challenges of BA.4/5 and other variants; maintaining the firm strategic resolve of “being scientific and precise, and implementing the dynamic zero-Covid policy”; optimizing the precise prevention and control system; optimizing the top-level design of emergency command; enhancing the intelligent prevention and control; strengthening the construction of “grid-based” prevention and control system; strengthening the emergency supply capacity of daily necessities; strengthening the “one hospital, two responsibilities” function of major hospitals; coordinating the epidemic prevention and control policy across cities and provinces; and raising the cost consciousness and carrying out statistical accounting of the costs of fighting the epidemic.
Keywords: Omicron variants; megacity; dynamic zero-Covid policy; precise
prevention and control
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