【摘要】數(shù)字法治政府是數(shù)字與法治相互賦能并融入數(shù)字治理元素的法治政府，是數(shù)字政府、整體政府、服務型政府及更高形態(tài)法治政府的集合體。數(shù)字法治政府重構行政程序與流程，促進政府機構間協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，行政行為規(guī)范化和行政決策科學化，提升政府治理效能。因此，應用法治手段推進全國一體在線政務服務平臺建設，發(fā)揮中央政府在平臺建設中的統(tǒng)籌、督促責任，建立扁平化、集成化行政體制，優(yōu)化革新政府治理理念、流程和方式，修改行政許可法等實現(xiàn)政府治理數(shù)字化與法治化深度融合。

【關鍵詞】數(shù)字法治政府 數(shù)字政府 整體政府 法治政府

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

2021年8月，中共中央、國務院發(fā)布《法治政府建設實施綱要2021—2025》，提出運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段促進依法行政，實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，提升法治政府建設數(shù)字化水平，健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數(shù)字法治政府。從電子政府到數(shù)字法治政府，意味著我國法治政府建設的理念與思路發(fā)生變化，法治政府建設進入更高階段。

數(shù)字法治政府建設面臨的現(xiàn)實問題

首先，數(shù)字政府的基礎系統(tǒng)還不完善。國家建設數(shù)字政府的思路是依托全國一體在線政務服務平臺，該平臺由國家、國務院各部門、各地方三個互有分工、互聯(lián)互通的子政務平臺融合構成。國家政務平臺承擔公共入口、統(tǒng)一身份認證、電子監(jiān)察、服務評估、咨詢投訴功能。國務院部門政務平臺為業(yè)務辦理系統(tǒng)，通過國家平臺與其他部門、地方平臺互聯(lián)互通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享及業(yè)務協(xié)同，辦理跨地區(qū)、跨部門、跨層級政務事項。地方政務平臺由省級統(tǒng)籌建設的省、市、縣三級平臺構成，承擔省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及社區(qū)線上政務全覆蓋及互聯(lián)、協(xié)同聯(lián)動的責任。目前，部門業(yè)務辦理系統(tǒng)、地方政務平臺以及智慧審批系統(tǒng)、智慧執(zhí)法系統(tǒng)、社會平臺等均采用各自的建設標準，各類平臺是相對獨立的體系，平臺之間實現(xiàn)互聯(lián)互通的難度較大。數(shù)字平臺中虛擬部門之間數(shù)據(jù)協(xié)同依然需要上級授權才能使用管理，地區(qū)之間、政府部門之間、企業(yè)與政府之間相互“緊拽數(shù)據(jù)”，出現(xiàn)數(shù)據(jù)分割現(xiàn)象，形成數(shù)據(jù)孤島，妨礙數(shù)據(jù)流動與共享。這種情形導致不同地區(qū)、不同層級、不同行業(yè)政府部門重復建設平臺系統(tǒng)和重復保存數(shù)據(jù)資源。

其次，地方政府、職能部門、企業(yè)等在數(shù)字政府建設中的協(xié)同性不足。政務數(shù)據(jù)原本來源于政府、行政相對人及社會，政府希望獲取所有數(shù)據(jù)資源，行政相對人基于利益或者隱私保護而不愿提供數(shù)據(jù)，企業(yè)基于數(shù)據(jù)權等不愿分享數(shù)據(jù)，導致數(shù)字政府建設協(xié)同性不足，難以形成合力，推進數(shù)字政府建設的主要力量仍為政府，社會力量未充分參與。

最后，法治賦能數(shù)字政府建設不充分。法治與數(shù)字政府建設是互相促進關系，數(shù)字治理賦能法治政府建設，反之，法治也賦能數(shù)字政府建設。法治賦能不足有三個表現(xiàn)：一是數(shù)字政府建設中的大量基礎性法律問題缺乏細化的解決方案。例如，數(shù)據(jù)的權力屬性及權益歸屬問題、企業(yè)或者個人信息共享帶來的隱私及商業(yè)秘密保護問題、身份識別系統(tǒng)建設與人臉識別的普遍推行等問題。二是未消除數(shù)字政府建設面臨的體制障礙。數(shù)字技術受到傳統(tǒng)政府組織體制層面的干擾，將無法發(fā)揮本身所獨有的剛性特征，技術與組織之間的互動機制與制度邏輯需要相應改變。要維持網(wǎng)狀行政體制及管理邏輯，數(shù)字政府建設必然面臨巨大困難。三是適應數(shù)字政府的法律體系還未形成。不論是行政組織法，還是行政許可法、行政處罰法等行為法，政府信息公開條例等程序法，這些法律均立足于線下行政管理模式，適應數(shù)字政府建設的法律體系建設還未受到重視。

數(shù)字法治政府的意義

第一，促進政府機構協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，提升政府治理效能。我國縱向由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級人民政府構成，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，縣級以上人民政府對口設置若干個工作部門，是典型的網(wǎng)狀行政體制，政府“上下同責”和機構“上下同粗”，面臨縱向、橫向權責劃分不清及權責交叉問題。數(shù)字技術提供數(shù)據(jù)信息服務，打破部門之間的隔閡，加強地區(qū)間的溝通與協(xié)調(diào)，促進逆部門化、大部門治理、一站式服務的整體性治理理論的實施。在維持網(wǎng)狀行政體制背景下，數(shù)字政府促進不同地區(qū)、不同層級、不同領域的行政機構間協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。同時，數(shù)字政府通過線上政府部門結構優(yōu)化、關系重構及業(yè)務整合，實現(xiàn)“一證通辦”“一網(wǎng)通辦”，行政活動由經(jīng)驗式、被動式、粗放型的問題處理方式升級為智能化、主動式、精細化的處理模式。

數(shù)字技術與政府整體性治理結構相互融合，對政府治理體系產(chǎn)生革命性的催化，用數(shù)字化變化的平等互動理念促進政府整體性理念革新、職能轉(zhuǎn)變與管理體制重塑，達到政府體制的系統(tǒng)化與流程再造。依托全國一體化在線政務服務平臺提供的海量數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享及協(xié)同審查，行政審批服務可以實現(xiàn)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦、自助辦”，將大大提升政務效能。推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，行政機關利用海量數(shù)據(jù)分析社會守法情況，利用大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)違法行為及查明違法事實，行政執(zhí)法能力與效能將大幅提升。

第二，重構行政程序，促進政府治理規(guī)范化。傳統(tǒng)政府的行政指令由上向下逐級傳達，社情信息由下級逐級向上級報告，指令、信息在政府層級間加工和利益解讀之后才能到達。數(shù)字政府扁平、溝通、互動理念破除官僚制層級關系，互聯(lián)網(wǎng)將不同層級機關連接成扁平溝通網(wǎng)絡，高層級與低層級機關之間利用互聯(lián)網(wǎng)直接交流，行政機關之間多方位、交互式主動溝通。信息傳播由單向傳遞向互動交流轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)科層制體制信息傳遞不暢及偏差問題被解決。此外，政務數(shù)據(jù)由獨建獨享向共建、共享轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政模式以個案為基礎調(diào)查收集證據(jù)材料，形成個案檔案?；诎妇砼潘瓌t的要求，所有案件材料均整理入個案檔案。個案檔案由行政機關保存，難于實現(xiàn)共享，即使是同一機關，不同個案之間的材料也不共享，如相對人在同一機關辦理兩個以上行政許可，須分別提交身份證、營業(yè)執(zhí)照等材料。數(shù)字政府以數(shù)據(jù)共享、協(xié)同互通為目標，數(shù)據(jù)成為行政系統(tǒng)共同資源，共建數(shù)據(jù)資源、共享數(shù)據(jù)并對數(shù)據(jù)協(xié)同審查，提升數(shù)據(jù)資源建設和利用效率。

國家制定政務服務平臺政務服務事項編碼、統(tǒng)一身份認證、統(tǒng)一電子印章、統(tǒng)一電子證照等標準規(guī)范，推進服務事項、辦事流程、數(shù)據(jù)交換等領域標準化建設，編制政務事項清單及制定程序規(guī)范。政務行為標準化規(guī)范化是數(shù)字政府的特征之一，數(shù)據(jù)系統(tǒng)保證各類標準、規(guī)范嚴格實施，政府治理實現(xiàn)規(guī)范化。數(shù)字政府優(yōu)化機關之間政務服務流程，依托國家政務服務平臺身份認證、電子印章、電子證照等資源實現(xiàn)證照、辦事材料、數(shù)據(jù)資源共享互認，壓縮政務辦理環(huán)節(jié)、精簡辦事材料、縮短辦理時限，政務行為申請、受理、審查、決定、證照制作、決定公開等環(huán)節(jié)全流程在線辦理。企業(yè)開辦、投資項目審批、工程建設項目審批、不動產(chǎn)登記等涉及多個部門、地區(qū)的事項辦理流程，實現(xiàn)一張清單告知、一張表單申報、一個標準受理、一個平臺流轉(zhuǎn)。行政流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)共享、行政機關之間業(yè)務協(xié)同，行政審批將更簡、監(jiān)管更強、服務更優(yōu)，行政程序規(guī)范化、法治化。

第三，推進行政決策科學化，快速回應社會需求。政府作為社會整體數(shù)據(jù)保有者，掌握并能夠調(diào)取主要數(shù)據(jù)資源，利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢與行政權威推進與社會主體之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、開放共享，政府憑借數(shù)據(jù)資源及其強大整合能力，快速回應社會需求。數(shù)字政府助推政府決策方式由原先的“出現(xiàn)問題—邏輯分析—因果解釋—制定方案”的被動響應轉(zhuǎn)化為“數(shù)據(jù)搜集—量化分析—明確聯(lián)系—方案預備”的主動預測。信息系統(tǒng)、通信技術、區(qū)塊鏈等技術運用于行政決策，支撐政府、市場主體、社會力量共同參與政策制定，促進科學、民主決策。

數(shù)字政府對行政決策的意義體現(xiàn)在三個方面：一是為政府決策提供海量數(shù)據(jù)資源，保障行政決策在客觀數(shù)據(jù)基礎上作出，保證行政決策的客觀性。二是行政主體、行政相對人、利害關系人利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)實現(xiàn)互動，體現(xiàn)程序正義，在充分聽取和尊重社會意見基礎上決策，行政決策民主性也有保障。三是政府利用大數(shù)據(jù)等手段判斷行政決策實施的風險與趨勢，及時啟動決策或者修改原決策方案，防范社會風險，提高行政決策執(zhí)行力。

第四，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，增強執(zhí)法威懾力。我國推行省級政府原則上不設執(zhí)法隊伍，設區(qū)市與市轄區(qū)原則上只設一個行政執(zhí)法層級，縣級實行“局隊合一”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實行“一支隊伍管執(zhí)法”的體制，縱向執(zhí)法體制改革帶來管理職責與執(zhí)法權分離，省級政府承擔管理職責而無執(zhí)法權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接部分執(zhí)法權而無管理職責。集中行政許可權、處罰權改革，部分地區(qū)將許可權剝離出來交由行政審批局行使，將執(zhí)法權交由綜合行政執(zhí)法局行使。管理、審批、執(zhí)法權分離，出現(xiàn)主管機關、審批機關、執(zhí)法機關之間不協(xié)調(diào)問題，結果是權力運行不暢。數(shù)據(jù)共享、協(xié)同審查等機制助力主管部門、審批機關、執(zhí)法機關之間實現(xiàn)有效銜接，一定程度上解決了權力分離帶來的不協(xié)調(diào)和運行不暢問題。

智慧執(zhí)法系統(tǒng)將行政執(zhí)法規(guī)范、權責清單、執(zhí)法程序、裁量基準等數(shù)據(jù)化，數(shù)字系統(tǒng)設定執(zhí)法機關執(zhí)法程序與行為，無權執(zhí)法、越權執(zhí)法被杜絕或者減少，同時，智慧系統(tǒng)提供的裁量規(guī)范及海量數(shù)據(jù)資源保障裁量權被正確行使。智慧執(zhí)法實現(xiàn)行政執(zhí)法全過程記錄，可以實現(xiàn)全過程公開，相對人、利害關系人及社會公眾利用智慧執(zhí)法系統(tǒng)獲得相關數(shù)據(jù)，促進規(guī)范公正文明執(zhí)法。數(shù)字治理提升行政執(zhí)法效能。行政機關利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)及時發(fā)現(xiàn)違法線索，通過海量數(shù)據(jù)資源查明案件事實，提升執(zhí)法機關辦案效率。依托智慧執(zhí)法系統(tǒng)及數(shù)據(jù)資源，可以在更高層級、更大地域范圍內(nèi)建立執(zhí)法對象名錄庫開展隨機執(zhí)法，以較少執(zhí)法成本獲得較高執(zhí)法效果。相對人違法及受處罰信息通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)被共享，發(fā)揮失信聯(lián)合懲戒機制的作用，行政執(zhí)法威懾力增強。

第五，助力政務服務精準化，提升政府服務效能。信息傳播扁平化、多中心，信息生產(chǎn)、流動不再局限于精英之間，具備信息技術能力的社會個體都可以成為信息的生產(chǎn)者、傳播者和消費者，社會公共治理走向多主體參與和協(xié)商。公共決策不再是少數(shù)人的決策，多元主體共商共治共享。數(shù)字技術實現(xiàn)政府治理主動化、精準化、個性化，社會需求可以被統(tǒng)計、感知和預測，政府快速、準確地捕捉到社會需求，政府服務及時回應社會訴求。

按照職能設置政府工作部門，體現(xiàn)了服務專業(yè)化要求，但也面臨公共服務供給碎片化問題。建設全國一體在線政務服務平臺，統(tǒng)一政務服務標準與程序，線上線下標準及運行系統(tǒng)相同，推動政務平臺、實體大廳、移動終端、第三方平臺等入口融合，政務事項實現(xiàn)統(tǒng)一入口、一網(wǎng)通辦，緩解公共服務碎片化問題。公民隨時、隨地可以申請辦理政務事項，數(shù)據(jù)資源共享減輕了公民提交證據(jù)材料的責任，公民獲取政務服務更方便、更快捷，成本也更低。

進一步推進數(shù)字法治政府建設的措施

一是明確國家在一體平臺統(tǒng)籌建設中的責任。目前做法是，國家、國務院各部門及各地方政府分別承擔國家政務服務平臺、部門業(yè)務平臺和地區(qū)政務服務平臺建設責任。因部門、地區(qū)差異以及重視程度不同，加之部門及地方利益驅(qū)動，勢必出現(xiàn)建設標準與進度不統(tǒng)一問題。一體平臺涉及全國不同地區(qū)、行業(yè)、層級之間的關系、利益，原本屬于中央事權，由國家層面建立，考慮到地方及行業(yè)已有相當基礎，有必要保留部門及地方的建設責任，但國家應加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及督促，保證一體平臺標準統(tǒng)一，各類政務有效銜接。建立和完善一體平臺標準體系。各類平臺互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享和協(xié)同治理，必須建立全國統(tǒng)一標準體系，該標準體系宜由國家建立并強制推行，同時完善規(guī)范體系、安全保障體系和運營管理體系。用法治手段推進一體平臺建設。一體平臺涉及不同行業(yè)、地區(qū)、不同層級利益，涉及政府與社會、市場的關系等問題，建設、運行須納入法治軌道?！蛾P于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》屬于指導性文件，規(guī)范性、強制性不足，國務院發(fā)布的《關于在線政務服務的若干規(guī)定》條文少，僅16條，規(guī)范領域與事項較少。對影響及涉及范圍極廣的一體政務平臺，建設與運行應有專門的行政法規(guī)或者法律規(guī)范。建設、運行一體平臺還須確定主管部門，賦予其行政執(zhí)法、裁決糾紛的職責，督促部門及地方政府協(xié)同建立和運行平臺。

二是建立適應數(shù)字政府需要的多業(yè)務領域相融合的機構體系。數(shù)字政府緩解了網(wǎng)狀行政體制管理權、審批權、執(zhí)法權分離帶來的不協(xié)調(diào)等問題，但網(wǎng)狀行政體制一定程度上阻礙了部門間職能和數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)共享。需要對不同行業(yè)、層級面臨的職能碎片化問題進行重新協(xié)調(diào)與優(yōu)化，建立適應數(shù)字政府需要的多業(yè)務領域相融合的機構體系，將跨地區(qū)、層級、領域的機構綜合集成取代多部門重復合并，重構機構體系職能與權力，實現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)集成應用，應用模塊取代網(wǎng)狀行政體系成為基本的治理單元。數(shù)字法治政府需要扁平化、集成化行政體制，2016年以來我國推行央地、地方不同層級事權與財政支出責任劃分改革，逐漸實現(xiàn)不同層級事權差異化，大部制、分領域綜合執(zhí)法等改革實現(xiàn)部門間職責重新配置，上述改革適應數(shù)字法治政府建設需要。還需要進一步推進行政體制改革。例如，政務標準化、規(guī)范化實現(xiàn)全國行政審批事項統(tǒng)一標準和程序，在線辦理不再有地理距離概念，完全有條件將原分散于多層級的同一審批事項集中至一級政府辦理，甚至可以將全國所有審批事項集中至一個機關辦理，徹底解決部門、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)溝通問題。

三是優(yōu)化革新政府治理理念、流程和方式。數(shù)字政府最終賦能教育、社會保障等民生領域，增進社會福利，社會公眾是數(shù)字治理的最大受益者。數(shù)字法治政府時代，政府不再單純追求政務在線化，而是將政府治理理念滲透到為公民提供所需的社會服務中，實現(xiàn)由職能驅(qū)動向社會需求驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。要求行政決策從單向決策到共商共治共享轉(zhuǎn)變，政府、社會力量及公民均是決策的參與者，政府依托海量數(shù)據(jù)精準反饋社情民意，提升治理手段針對性和有效性。數(shù)字治理實現(xiàn)從數(shù)據(jù)孤島向數(shù)據(jù)流通共享，需要數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)共享流程、數(shù)據(jù)運用機制、數(shù)據(jù)開放模式的創(chuàng)新，還需要政府治理流程的創(chuàng)新。例如，傳統(tǒng)政務大多由相對人申請啟動，相對人依據(jù)法律規(guī)定向行政機關提供證據(jù)材料。在數(shù)字治理模式下，政府可以利用數(shù)據(jù)資源發(fā)現(xiàn)相對人政務需求，提示相對人申請政務事項，并根據(jù)已掌握數(shù)據(jù)情況提示相對人提交還未掌握的證據(jù)材料。數(shù)據(jù)系統(tǒng)已有的證據(jù)材料，即使法律賦予相對人提交該證據(jù)材料的責任，相對人也無必要重復提交。巡查與現(xiàn)場檢查是傳統(tǒng)治理的主要方式，數(shù)字治理模式下，政府主要通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)違法行為，提示相對人陳述、申辯及接受處罰，相對人可以通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)自動接受處罰，甚至數(shù)據(jù)系統(tǒng)可以自動生成處罰決定書。適應數(shù)字法治政府建設，政府需要推進治理方式改革。

四是政府治理數(shù)字化與法治化深度融合。目前，我國已出臺個人信息保護法，部分地區(qū)出臺了數(shù)字領域的條例，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》等?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025）》提出，加強信息技術領域立法，及時跟進研究數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等相關法律制度。除數(shù)據(jù)領域立法外，還需要完善適應數(shù)字政府的行政組織、行政行為等法律制度，如修改行政許可法、建立適用數(shù)字政府時代的行政許可設立與審批制度、構建數(shù)字型行政審批體制等。調(diào)整行政審批、行政執(zhí)法流程，圍繞數(shù)字治理建立行政審批與執(zhí)法制度，運用數(shù)字手段提升政府治理效能。數(shù)字法治政府也對修改行政訴訟法帶來需求，如在證據(jù)領域，書證等證據(jù)類型將電子化，行政活動主要證據(jù)保存在各類政務數(shù)據(jù)庫中，人民法院可以通過網(wǎng)絡與全國一體在線政務服務平臺互聯(lián)互通，利用智能手段從一體平臺中采集和審查判斷證據(jù)，行政訴訟證據(jù)提供、舉證責任等規(guī)則都應改變。

（作者為四川大學法學院教授、博導）

【參考文獻】

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②戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形成演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。

③盧向東：《加快推進全國一體化政務服務平臺建設》，《學習時報》，2020年1月3日。

責編/韓拓 美編/楊玲玲

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